CC BY-NC
43Международное право
Правильная ссылка на статью:
Калдышев АН. — Совершенствование модельного законодательства в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве // Международное право. - 2019. - № 2. DOI: 10.25136/2306-9899.2019.2.29793 URL: https//nbpublish.com'Hbrary_read_article.php?id=29793
Совершенствование модельного законодательства в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве
Калдышев Алексей Николаевич
кандидат юридических наук
преподаватель, кафедра Уголовного процесса и криминалистики, Хабаровский государственный
университет экономики и права
680009, Россия, Хабаровский Край область, г. Хабаровск, ул. Шатова, 6, кв. 43
Статья из рубрики "Интеграционное право и наднациональные объединения"
Аннотация.
В настоящей статье автор проводит исследование проблем терминологического и организационного характера, выявленных в ходе анализа трех основных модельных законов Содружества Независимых Государств («О государственной границе», «О пограничных ведомствах (силах)» и «О пограничной безопасности»). Особое внимание уделяется предложениям по совершенствованию норм урегулирования (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах Содружества, так как ранее они не нашли отражения ни в научной, ни в законотворческих инициативах, несмотря на динамичное изменение обстановки в пограничном пространстве. Методологической основой исследования явилась совокупность обще-научных методов, таких как системный анализ, обобщение научных концепций и нормативного материала. Кроме того, использованы специальные методы научного познания, среди которых: формально-юридический, технико-юридический, метод правового моделирования. Основными выводами проведенного исследования являются предложения по совершенствованию моде льно г о з а ко но д а те льс тв а в о бла с ти о б е с пе че ния бе з о па с нос ти в по г ра нич но м пространстве, выразившиеся в уточнении понятия «кризисные ситуации» и отграничении его от смежных с ним понятий. Кризисные ситуации должны стать одним из видов правовых режимов, а главы государств получить прямое закрепление полномочий по реагированию на возникающие изменения обстановки на внешних границах Содружества, требующие применения коллективных сил государств - участников Содружества Независимых Государств.
Ключевые слова: модельное законодательство, Содружество Независимых Государств, кризисные ситуации, пограничное пространство, внешние границы, безопасность, гармонизация национального законодательства, пограничная сфера, урегулирование кризисных ситуаций, пограничные ведомства
DOI:
10.25136/2306-9899.2019.2.29793
Дата направления в редакцию:
19-05-2019
Дата рецензирования:
21-05-2019
В рамках Протокола об информационном взаимодействии между Координационной службой Совета командующих Пограничными войсками (далее - СКПВ, Совет командующих) и Секретариатом Совета Межпарламентской Ассамблеи Содружества
Независимых Государств (далее - МПА СНГ)^13^ организована деятельность Совета командующих в законодательном органе Содружества Независимых Государств (далее -СНГ, Содружество). В результате продолжительного сотрудничества был принят ряд модельных законов в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве (модельные законы «О государственной границе» ^^ «О пограничных ведомствах
(силах)» и «О пограничной безопасности» [6]). Принятые законы предполагают значительное изменение, а также перераспределение полномочий и ответственности компетентных государственных органов, которые направлены на достижение главной цели Концепции согласованной пограничной политики государств - участников СНГ-^ -создание современной общей системы обеспечения пограничной безопасности государства. По мнению Председателя Совета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств В. И. Матвиенко, новые модельные законы «... венчают создание принципиально новой законодательной модели стран
Содружества в пограничной сфере.»
В целях продвижения работы по активизации процесса гармонизации национального законодательства в пограничной сфере, в том числе разъяснения положений названных модельных актов, Совет командующих предусмотрел разработку проектов Комментариев к принятым новым модельным законам в пограничной сфере, которые были приняты и рекомендованы парламентам государств - участников СНГ к использованию в национальных законодательствах [8; 9; 10]. Однако, в ходе согласования и доработки проектов комментариев к модельному законодательству в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве в самих модельных законах отдельные определения и термины были подвергнуты критике со стороны Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ и ряда пограничных ведомств государств -
участников СНГ^12!. Одной из основных причин сложившейся ситуации является динамическое изменение обстановки в пограничном пространстве. Вместе с тем, предложений по совершенствованию норм урегулирования (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах Содружества не поступало, однако потребность в этом с уще с тв ов а ла .
Учитывая вышеизложенные факты, Совет Программы сотрудничества государств безопасности на внешних границах на
командующих, при разработке проекта СНГ в укреплении пограничной (далее - Программа) среди
- участников 2021-2015 гг.
организационно-правовых мероприятий в п. 1.2. определил разработку изменений и дополнений в модельные законы «О государственной границе», «О пограничных ведомствах (силах)» и «О пограничной безопасности».
Несмотря на то, что Программа должна быть утверждена на Совете глав государств СНГ, есть основания прогнозировать, что предложения по совершенствованию модельного законодательства останутся без изменений. Данное обстоятельство и предопределило направление научной разработки.
Проведенный анализ модельного законодательства в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве позволил выявить следующие проблемы в вопросах урегулирования (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах Содружества.
Во-первых, понятие «кризисные ситуации» не имеет закрепления в указанных модельных законах, но широко применяется (за исключением Модельного закона «О государственной границе»). Это влечет отсутствие его единого понимания, что выявлено в ходе терминологического анализа: в одних случаях происходит смешение понятий «кризисные ситуации» и «чрезвычайные ситуации» (п. 4 ч. 3 ст. 7, п. 13 ст. 21, п. 4 ч. 2 ст. 37 Модельного закона «О пограничной безопасности», п. 8 ст. 6, п. 4 ч. 2 ст. 23 Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)», где используется словосочетание «кризисные (чрезвычайные) ситуации»).
В других случаях вышеуказанные понятия разграничивают, употребляют словосочетание «кризисных и чрезвычайных ситуаций» (п. 2 ч. 2 ст. 7, п. 14 ст. 21, п. 4. ч. 2 ст. 27, ч. 3 ст. 36 Модельного закона «О пограничной безопасности»).
Также встречается употребление иных понятий, которые подпадают под кризисные ситуации. Так, в п. 3 ст. 21 Модельного закона «О пограничной безопасности» используется «экстраординарная ситуация». В п. 7 ст. 23, п. 2 ч. 2 ст. 25, п. 2 ч. 1 ст. 26 Модельного закона «О пограничной безопасности» и п. 3 ст. 7 Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)» используется «опасная ситуация». В п. 4 ст. 8 Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)» - «конфликтная ситуация».
Во-вторых, не получившее точного определения понятие «кризисные ситуации» повлекло дальнейшую терминологическую и правовую неопределенность. Имеет место употребление «кризисных и чрезвычайных положений» в ч. 2 ст. 32 Модельного закона «О пограничной безопасности» и ч. 1 ст. 19 Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)». Однако, чрезвычайное положение и чрезвычайная ситуация это два отдельных правовых режима, которые регулируются разными нормативными правовыми актами. В первом случае - Федеральным конституционным законом «О
чрезвычайном положении» П41, а во втором - Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера» -U^l. Таким образом, существует потребность в отграничении кризисных ситуаций от иных правовых режимов.
В-третьих, при существующей терминологической и правовой неопределенности понятия «кризисные ситуации» возникают проблемы с разновидностями особых условий обеспечения пограничной безопасности в Модельном законе «О пограничной безопасности», где одним из видов особых условий в гл. III выделяется «Обеспечение пограничной безопасности при предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в приграничных районах». Где упоминания о кризисных ситуациях отсутствуют, несмотря на наличие международных правовых актов
(Соглашения о взаимодействии Пограничных войск государств - участников СНГ при
возникновении кризисных ситуаций на внешних границах -Ш и Протокола об утверждении Положения об организации взаимодействия пограничных и иных ведомств государств - участников СНГ в оказании помощи при возникновении и урегулировании
(ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах [2]), которые существовали до принятия модельного законодательства в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве.
В свою очередь, в Модельном законе «О пограничных ведомствах (силах)» в гл. III «Организация деятельности пограничных ведомств (сил)» ст. 15 закрепила привлечение пограничных сил для обеспечения режима чрезвычайного положения. Однако иные режимы не нашли своего места при организации деятельности пограничных ведомств (сил).
В-четвертых, в ст. 22 Модельного закона «О пограничной безопасности» среди полномочий глав государств отсутствует прямое закрепление обязанности по реагированию на кризисные ситуации.
В-пятых, ни один из модельных законов не раскрывает понятие «внешние границы», несмотря на стремление государств - участников СНГ создать механизм урегулирования (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах Содружества.
Таким образом, выявленные проблемы по вопросам урегулирования (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах Содружества позволили сформулировать ряд предложений по совершенствованию модельного законодательства в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве.
1. В связи с терминологической и правовой неопределенностью понятия «кризисная ситуация» целесообразно его доработать, это позволит нивелировать выявленный порядок хаотичного использования в модельных законах. Вновь сформулированное понятие закрепить в ст. 2 модельного закона «О пограничной безопасности» и ст. 2 модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)». Далее провести корректировку норм модельных законов, в которых применяется термин «кризисная ситуация» и смежные с ним понятия, а также целесообразно внести понятие в Глоссарий терминов и понятий, используемых государствами - участниками СНГ в пограничной сфере
2. В связи с отсутствием понятия «внешние границы Содружества» целесообразно дополнить модельное законодательство в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве соответствующим пунктом с содержанием данного понятия в статьях, закрепляющих основные понятия модельных законов.
3. Кризисные ситуации следует рассматривать как один из видов правовых режимов, который выходит за пределы стабильной ситуации (нормальной жизнедеятельности общества), но не подпадающий под правовые режимы, регламентируемые федеральными законами (например, чрезвычайная ситуация, гражданская оборона, контртеррористическая операция, мобилизация, состояние войны и другие).
Подобные предложения ранее уже высказывались в научной литературе. Например, в работах В. Ю. Ухова обоснована необходимость специального правового регулирования «особого положения», которое должно предшествовать введению чрезвычайного
положения и являться более «мягким» по сравнению с ним-19, с1 17].
В действующих нормативных правовых актах Российской Федерации также имеются
нормы, усматривающие необходимость введения правового режима, который предшествует наступлению ситуации, подпадающей под существующие федеральные законы. В Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера» --15 (ч. 6 ст. 4.1) между «отсутствием угрозы возникновения чрезвычайной ситуации» (п. «а» ч. 6 ст. 4.1) и «возникновением и ликвидации чрезвычайной ситуации» (п. «в» ч. 6 ст. 4.1) выделяет «угрозу возникновения чрезвычайной ситуации» (п. «б» ч. 6 ст. 4.1). Кроме этого, Указ Президента Российской Федерации «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства» ^^ в целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористической акта и организации деятельности по противодействию его совершению устанавливаются уровни террористической опасности на отдельных участках территории Российской Федерации (объектах), которые не подпадают под действие Федерального закона «О противодействии терроризму» ÜS1.
Таким образом, в ближайшей перспективе необходимо привести модельное законодательство в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве в соответствие с новым, урегулированным в правовом отношении, местом кризисных ситуаций в системе правовых режимов, а в долгосрочной - рассмотреть вопрос об инициативе разработки Модельного закона «О правовых режимах» для государств -участников СНГ.
В-четвертых, с учетом определения места кризисных ситуаций в системе правовых режимов, уточнить перечень особых условий в Модельном законе «О пограничной безопасности», где наряду с обеспечением пограничной безопасности при предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в приграничных районах включить и другие правовые режимы, в том числе и в условиях кризисной ситуации, дополнив главу III «Обеспечение пограничной безопасности в особых условиях», следующими статьями.
1) Статья 16.1. «Обеспечение пограничной безопасности при урегулировании (ликвидации) кризисных ситуаций».
2) Статья 16.2. «Обеспечение пограничной безопасности при минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма».
3) Статья 16.3. «Обеспечение пограничной безопасности при устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения».
4) Статья 16.4. «Обеспечение пограничной безопасности при отражении или предотвращении агрессии против Содружества».
В свою очередь, главу III «Организация деятельности пограничных ведомств (сил)» Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)» дополнить следующими с та тья ми.
1) Статья 15.1. «Привлечение пограничных сил для обеспечения режима кризисной ситуации».
2) Статья 15.2. «Привлечение пограничных сил для обеспечения режима контртеррористической операции».
3) Статья 15.3. «Привлечение пограничных сил для обеспечения режима чрезвычайного положения».
4) Статья 15.4. «Привлечение пограничных сил для обеспечения режима военного положения».
В-пятых, произвести прямое закрепление полномочий глав государств по реагированию на возникающие изменения обстановки на внешних границах Содружества, требующие применения коллективных сил государств - участников СНГ. Дополнить ч. 1 ст. 22 Модельного закона «О пограничной безопасности» дополнительным пунктом следующего содержания:
- обеспечивает своевременное реагирование на изменение обстановки на внешних границах Содружества, требующей применения коллективных сил государств -участников СНГ согласно заключенным ранее Соглашениям.
Предлагаемые изменения и дополнения в модельное законодательство в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве будут способствовать правовому и организационному совершенствованию деятельности пограничных ведомств государств
- участников Содружества при урегулировании (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах.
Библиография
1. Соглашение о взаимодействии Пограничных войск государств-участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах : 17 мая 1996 года : вст. в силу для Российской Федерации 27 января 2000 года // Бюллетень международных договоров, 2001. № 1.
2. Концепция согласованной пограничной политики государств-участников Содружества Независимых Государств : решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств : от 26 августа 2005 г. // Сборник основных международных нормативных правовых документов в пограничной сфере / под ред. А. Е. Гончара. М., 2016. № 6. С. 108-119.
3. Положение об организации взаимодействия пограничных и иных ведомств государств-участников Содружества Независимых Государств в оказании помощи при возникновении и урегулировании (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах : от 5 октября 2007 г. : Протокол от утверждении Положения ратифицировано 31 мая 2010 г. № 103-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации, 2010. № 42. 18 окт., ст. 5300.
4. Модельный закон о государственной границе : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ : от 28 октября 2010 г. № 35-9 // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств -участников Содружества Независимых Государств. 2011. № 49. С. 96-112.
5. Модельный закон о пограничной безопасности : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ : от 28 октября 2010 г. № 35-10 // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств -участников Содружества Независимых Государств. 2011. № 49. С. 113-144.
6. Модельный закон о пограничных ведомствах (силах) : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ : от 17 мая 2012 г. № 37-10 // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств -участников Содружества Независимых Государств. 2012. № 55. С. 157-169.
1. О Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами - участниками СНГ в пограничной сфере : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ № 47-13 от 13 апреля 2018 г. // Единый реестр правовых актов и других документов СНГ (дата обращения: 22.03.2019).
8. Комментарий к модельному закону «О государственной границе» : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ : от 25 ноября 2016 г.
№ 45-21 // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств -участников Содружества Независимых Государств. 2017. № 65.
9. Комментарии к модельному закону «О пограничной безопасности» : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ : от 16 апреля 2015 г. № 42-8 // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств -участников Содружества Независимых Государств. 2015. № 63. Ч. 2. С. 81-102.
10. Комментарий к модельному закону «О пограничных ведомствах (силах)» : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ : от 27 марта 2017 г. № 46-24 // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2017. № 67.
11. О проектах Программы сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в укреплении пограничной безопасности на внешних границах на 2021-2015 годы и Решения Совета глав государств Содружества Независимых Государств : решение Совета командующих Пограничными войсками (г. Ташкент, 28 марта 2019 г.) : решение подписано представителями пограничных ведомств от Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан // База данных документов Совета командующих Пограничными войсками (дата обращения: 11.05.2019).
12. Об участии в гармонизации национального законодательства (использовании модельных актов в пограничной сфере) в правовой системе государств -участников СНГ : решение Совета командующих Пограничными войсками (г. Баку, 19 октября 2017 г.).: решение подписано представителями пограничных ведомств от Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан // База данных документов Совета командующих Пограничными войсками (дата обращения: 11.05.2019).
13. Протокол об информационном взаимодействии между Координационной службой Совета командующих Пограничными войсками и Секретариатом Совета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (г. Санкт-Петербург, 9 декабря 2000 г.) // Сборник основных международных нормативных правовых документов Содружества Независимых Государств в пограничной сфере / под ред. А. Л. Манилова. М., 2012. № 5.
14. О чрезвычайном положении : федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ : ред. от 3 июля 2016 г. № 6-ФКЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 18.04.2019).
15. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при-родного и техногенного характера : федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ : ред. от 23 июня 2016 г. № 218-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 18.04.2019).
16. О противодействии терроризму : федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (с изм. от 18 апреля 2018 г. № 82-ФЗ). Справочно-правовая система «Гарант» (дата
обновления: 18.05.2019).
17. О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства : указ Президента Российской Федерации от 14 июня 2012 г. № 851. Справочно-правовая система «Гарант» (дата обновления: 18.05.2019).
18. Выступление Председателя Совета Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств Валентины Ивановны Матвиенко на закрытии 37-го Пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи Со-дружества Независимых Государств : 17 мая 2012 г. URL: http://council.gov.ru/events/news/15637/ (дата обращения: 13.12.2018).
19. Ухов М. Ю. Институт чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации : автореф. ... д.ю.н. М., 2007. 49 с.
