CC BY
82МАККАМБАЕВ Пулат Абдуталипович,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры безопасности жизнедеятельности Ташкентского института инженеров железнодорожного транспорта е-mail: [email protected]
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ИНТЕГРАЦИОННЫХ СООБЩЕСТВ: НА ПРИМЕРЕ ОПЫТА СНГ, СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА, ЕАЭС И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Аннотация. Современные тенденции развития процессов глобализации актуализировали проблемы, связанные с транспарентностью и трансграничностью государственных границ сопредельных стран и интеграционных сообществ. В свою очередь, данное обстоятельство способствовало повышению значимости пограничной безопасности в системе обеспечения региональной и международной безопасности. В нынешних условиях возрастания масштабов трансграничных угроз и поступательного развития торгово-экономических связей между сообществами государств международно-правовое регулирование пограничной безопасности становится важной мерой в формировании эффективных правовых режимов на внутренних и внешних границах интеграционных объединений.
Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, пограничная безопасность, международно-правовое регулирование, глобализация, интеграционное сообщество, Содружество Независимых Государств, Союзное государство, Евразийский экономический союз, Европейский Союз.
MAKKAMBAEV Pulat Abdutalipovich,
PhD in Law, senior lecturer, Department of life safety, Tashkent Institute of engineers railway transport e-mail: [email protected]
INTERNATIONAL LEGAL REGULATION OF BORDER SECURITY OF INTEGRATION COMMUNITIES: AN EXAMPLE OF THE EXPERIENCE OF THE CIS, THE UNION STATE, THE EEU AND THE EUROPEAN UNION
Annotation. Мodern trends in the development of globalization processes have actualized the problems related to the transparency and transborderness of the state borders of neighboring countries and integration communities. In turn, this circumstance contributed to increasing the importance of border security in the system of ensuring regional and international security. In the present conditions of increasing scale of transboundary threats and progressive development of trade and economic relations between communities of states, international legal regulation of border security is becoming an important measure in the formation of effective legal regimes on the internal and external borders of integration associations.
Key words: security, National security, border security, international legal regulation, globalization, an integration community, the Commonwealth of Independent States, the Union State, the Eurasian Economic Union, European Union.
Благодаря отказу от идеологизирован- лись новые тенденции, связанные с акцентирова-ных схем в формулировании определе- нием внимания на социально-историческом ния понятия "безопасность" намети- аспекте данной категории и наличии в ней глубин-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
ных связей с проблемой "противоречия интересов" [1]. По нашему мнению, под безопасностью следует понимать систему обеспечения жизнедеятельности субъекта (объекта) в условиях, характеризуемых средой его пребывания. Предложенное определение раскрывает такие качественные показатели безопасности, как универсальность, комплексность и многофункциональность, наличие цели и способа ее достижения.
Процессы глобализации так же, как и порождаемые ею проблемы, все больше приобретают трансграничный характер. Это вызвано взаимосвязью и взаимообусловленностью происходящих явлений мирового развития на основе расширения международных отношений и интеграции государств. Данный феномен послужил причиной введения в оборот нового термина - "транспарентность границ", который характеризует пропускные возможности границ государств в интересах трансграничного сотрудничества, а также подверженность их воздействиям негативных проявлений процессов глобализации (международный терроризм и др.). В связи с этим многими странами стало уделяться более серьезное внимание защите и охране государственных границ, что привело к формированию отдельного вида (подсистемы) безопасности акторов - пограничной безопасности.
На наш взгляд, данный вид безопасности есть неотъемлемая и составная часть международно-правовой системы обеспечения безопасности интеграционных сообществ Евразийского пространства. По своему предназначению она играет ключевую роль среди остальных видов безопасности, т.к. непосредственно обеспечивает защиту суверенитета и территориальной целостности государств - участников сообществ, а также их интересов в пограничном пространстве посредством осуществления международно-правовых, национально-правовых и организационно-управленческих мер. Это достигается посредством организации эффективной координации и взаимодействия между субъектами пограничной безопасности всех уровней: наднациональных, национальных и местных органов управления пограничными формированиями, а также другими ведомствами (таможенные, санитарные и т.д.), отвечающими за безопасность внешних границ интеграционных объединений и национальных границ государств-участников.
Так, например, Содружество Независимых Государств представляет собой международную региональную организацию государств постсоветского пространства, осуществляющих в рамках объединения многостороннее сотрудничество. В настоящее время более 70 международно-правовых актов Содружества осуществляют правовое
регулирование ключевых сфер взаимодействия пограничных ведомств государств-участников. К ним относятся: согласование пограничной политики; охрана внешних границ; оказание помощи в укреплении охраны внешней границы; осуществление взаимодействия пограничных ведомств при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах; определение международно-правовых функций координирующих органов.
Оценивая эффективность международно-правовой основы пограничного взаимодействия государств - участников СНГ, следует отметить, что координирующим органам Содружества требуется значительное время для согласования своих предложений с институциональными органами объединения для выработки решений по возникающим кризисным ситуациям на внешних границах. Прямой противоположностью данного способа управления, пограничными вопросами являются международно-правовые нормы, содержащиеся в Шенгенском кодексе о границе Европейского Союза, который обладает прямым действием на всех участках внешних границ государств-членов, что значительно облегчает организацию Фронтексом1 взаимодействия с национальными погранведомствами. Кроме того, существующий уровень интеграции в рамках СНГ не позволяет государствам-участникам, подобно членам Европейского сообщества, выработать многоступенчатую внешнеполитическую стратегию по созданию широкого пояса безопасности по периметру внешних границ и сформировать многоуровневую систему интегрированного управления ими. Данное обстоятельство обусловлено тем, что для осуществления подобного пограничного взаимодействия необходимо более близкое совпадение взглядов государств-участников по основным вопросам внешней и внутренней политики.
Что касается обеспечения пограничной безопасности Союзного государства, то следует отметить, что интеграционное объединение Беларуси и России изначально ставило перед собой цель развития политического и экономического сотрудничества двух стран в интересах достижения единения своих народов в демократическое правовое государство. Однако неготовность государств-участников к всеобъемлющему реформированию своих экономик в масштабах создаваемого интеграционного объединения способствовала выбору ими простых форм сотрудничества, не сопряженных с осуществлением мер, направленных на изменение их структуры и проведение глубоких преобразований отраслей.
1 Странами-партнерами программы "Южное соседство" являются: Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Ливия, Марокко, Палестина, Сирия, Тунис.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
Еще в первый Договор об образовании Сообщества России и Беларуси была включена международно-правовая норма о том, что Стороны взаимодействуют в охране границ, и эти функции осуществляют создаваемые органы Сообщества. В Договоре о создании Союзного государства многие концептуальные положения, касающиеся сферы охраны границы, были более детализированы. В частности, данным документом было уточнено, что к исключительному ведению Союзного государства относится пограничная политика, а к совместному ведению Союзного государства и государств-участников - взаимодействие в международном сотрудничестве по пограничным вопросам.
Стратегия обеспечения пограничной безопасности Союзного государства основывается на подходе, когда государственные границы государств-участников, определяющие пределы их суверенитета, образуют внешние границы объединения, и каждый член союза самостоятельно осуществляет их охрану, в соответствии с положениями международно-правовых актов, заключенных с сопредельными странами, и нормами национального законодательства. При этом на внутренних границах государств-участников отсутствуют какие-либо режимные ограничения, связанные с их пересечением.
В отличие от обеспечения пограничной безопасности в формате СНГ, стратегия в рамках Союзного государства благодаря нормам, содержащимся в Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, предусматривает взаимодействие с европейскими системами безопасности. Так, например, западные границы Беларуси выступают рубежом трансграничного сотрудничества (второй уровень в четырехуровневой модели интегрированного управления границами) на подступах к внешним границам ЕС. В связи с этим в рамках программы ТАСИС были реализованы проекты БОМБЕЛ, которые позволили значительно укрепить материально-техническую базу пограничного комитета Республики Беларусь, а также внедрить в его деятельность комплексный подход в управлении границами.
Проводя анализ обеспечения пограничной безопасности в рамках ЕАЭС, в первую очередь следует отметить, что на сегодняшний день данное сообщество является единственным интеграционным объединением постсоветского пространства, которое в качестве главного приоритета взаимодействия государств-членов определило экономическое сотрудничество. Первым и основополагающим международно-правовым актом, регулирующим пограничную политику государств - членов ЕврАзЭС, являлось Соглашение об основных принципах приграничного сотрудни-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
чества государств - участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. Следующим документом стало принятие 14 сентября 2001 г. Межгосударственным советом ЕврАзЭС на уровне глав правительств Соглашения об информационном взаимодействии государств - членов Евразийского экономического сообщества по пограничным вопросам.
13 мая 2002 г. государствами - участниками ЕврАзЭС был принят международно-правовой акт - Основы пограничной политики. В данном документе одной из ключевых задач сформулировано обеспечение пограничной безопасности государств - членов Сообщества, которое предполагает: создание и совершенствование нормативно-правовой базы по пограничным вопросам; осуществление на внешних границах всех видов контроля; прогнозирование обстановки на территориях, прилегающих к внешним границам государств - членов Сообщества, выработку и реализацию мер по совершенствованию механизма принятия совместных решений.
21 февраля 2003 г. государствами ЕврАзЭС был подписан Договор о сотрудничестве в охране внешних границ государств - членов Евразийского экономического сообщества. Межгосударственным советом ЕврАзЭС 18 июня 2004 г. было утверждено Положение о Совете по пограничным вопросам государств - членов Евразийского экономического сообщества. В конце 2004 г. состоялось подписание Соглашения о взаимодействии пограничных ведомств государств - членов Евразийского экономического сообщества при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах.
Обобщая анализ нормативно-правовой базы обеспечения пограничной безопасности ЕврАзЭС, следует отметить наличие в этом вопросе определенной закономерности, обусловленной существованием зависимости между взаимодействием государств-членов по проблемам пограничной безопасности с характером областей интеграционного сотрудничества в рамках объединения. В случаях, когда интеграционное взаимодействие предполагает только вопросы экономического сотрудничества, решение задач обеспечения пограничной безопасности сводится к минимуму, необходимому для поддержания соответствующего единого таможенного режима на внешней границе объединения и создания благоприятного режима - на внутренней. И только при достижении всестороннего уровня интеграционного взаимодействия (политического, военного, экономического и т.п.) вопросы обеспечения пограничной безопасности начинают поэтапно реализовы-ваться в более широких диапазонах пограничного
сотрудничества. Данная закономерность является свидетельством того, что решение комплекса задач, отнесенных к сфере пограничной безопасности интеграционного объединения, в своей совокупности придает подобной международной организации стабильность и обеспечивает ее устойчивость к внешним рискам и угрозам.
С учетом вышеизложенного следует подчеркнуть, что в настоящее время вопросы обеспечения пограничной безопасности и создания многоуровневой системы по обеспечению надежной охраны внешних границ интеграционного объединения в рамках ЕАЭС не рассматриваются в широком смысле этого слова. Взаимодействие в данной сфере ограничивается правовым регулированием таможенного режима на внешней границе и осуществлением пограничного контроля, на основании ранее заключенных международно-правовых документов. Данная ситуация обусловлена тем, что после придания Союзу исключительно экономического характера интеграционного взаимодействия в формате данного объединения произошло сворачивание деятельности ранее функционировавших координационных органов пограничного сотрудничества.
В отличие от сообществ постсоветского пространства, история становления и развития Европейского Союза свидетельствует о постепенном переходе государств-членов от сотрудничества в экономической области к совместному решению задач в политической и гуманитарной сфере, природоохранной и правоохранительной деятельности, а также в области внешней политики и обеспечения безопасности. Основным двигателем экономического развития Союза является единый внутренний рынок, создающий жизненно важные и благоприятные условия для беспрепятственного передвижения товаров, услуг, денег и людей, позволивший отказаться от необходимости функционирования международно-правового режима внутренних межгосударственных границ.
Первым международно-правовым документом, призванным урегулировать перечисленные пограничные вопросы, стало Шенгенское соглашение 1985 г., которое послужило юридической основой для подготовки и подписания другого документа. Этим документом стала принятая летом 1990 г. Конвенция о применении Шенген-ского соглашения от 14 июня 1985 г., в которой были регламентированы: международно-правовые режимы пересечения внутренних и внешних границ; введение единой Шенгенской визы; способы осуществления полицейского наблюдения в условиях открытых границ; организация сотрудничества правоохранительных органов государств-членов в рамках единой Шенгенской
информационной системы; правила, облегчающие перевозки и передвижения товаров между странами-участниками.
Согласно указанным международно-правовым документам, охрана внешних границ интеграционного объединения возлагалась на национальные пограничные ведомства государств -членов Европейского Союза. Каждое такое ведомство, основываясь на особенностях становления правовой системы своего государства и формирования структуры пограничной охраны, а также исходя из наличия административного ресурса и материально-технических средств, по своему усмотрению определяло стратегию и тактику обеспечения пограничной безопасности внешних границ ЕС. Подобное положение дел требовало создания единого органа, который должен был бы осуществлять координацию сотрудничества государств - членов Европейского Союза в сфере управления внешними границами. С этой целью 26 октября 2004 г. решением Совета ЕС создается Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов Европейского Союза (Фронтекс), которое начало выполнять возложенные на нее функции с 1 мая 2005 г.
Непродолжительная деятельность вновь созданного Агентства сразу же выявила проблемы в реализации нормативных положений Шенген-ского соглашения и Конвенции, что стало поводом для принятия 15 марта 2006 г. Шенгенского кодекса о границах. В настоящее время указанный Кодекс является кодифицированным актом законодательства Европейского Союза, в котором регулируются все вопросы пересечения государственных границ.
Попытки объединения усилий государств -членов Евросоюза в сфере управления миграционными процессами в пределах Европейского региона, в первую очередь подтолкнули руководство интеграционного объединения к формированию единой Европейской политики соседства (ЕПС). В настоящее время ее основными направлениями являются: Восточное партнерство, Южное соседство, трансграничное и межрегиональное сотрудничество. Будучи важной составляющей внешней политики Европейского Союза, ЕПС преследует две основные цели: достижение со своими южными и восточными соседями политической ассоциации и максимально возможной степени экономической интеграции.
Европейская политика соседства впервые была запущена в 2003 г. Одним из важнейших направлений ЕПС считается программа "Восточное партнерство", в соответствии с которой Евросоюзом осуществляется углубление и укрепление
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
отношений с шестью странами1. В соответствии с программой "Южное соседство" Европейским Союзом осуществляется сотрудничество с 10 странами-партнерами, расположенными на Севере Африки и на Ближнем Востоке2. В отличие от "Восточного партнерства" с данными странами-партнерами реализуются программы, основанные на двустороннем, региональном, межрегиональном и трансграничном сотрудничестве. Основная цель ЕПС в данной сфере - установление с соседними странами добрососедских, дружественных отношений, обеспечивающих безопасность совместной государственной границы и осуществление приграничного сотрудничества.
В процессе реализации Европейской политики соседства большое внимание уделяется межрегиональному сотрудничеству, которое необходимо использовать в регионах, располагающихся на дальних подступах к европейским внешним границам, где имеются неразрешенные межгосударственные и внутригосударственные конфликты. В качестве успешного примера такого сотрудничества можно привести программу БОМКА, оказывающую поддержку управлению границами в Центральной Азии, основной стратегией которой является содействие стабильности и безопасности в Центральноазиатском регионе посредством интегрированного управления границами и организации регионального сотрудничества. С 30 ноября 2005 г. функционирует Миссия Европейского Союза по приграничной помощи (ЕиВАМ) Молдове и Украине, которая оказывает помощь данным государствам в приближении их к стандартам и практике Евросоюза в обеспечении безопасности собственных границ.
Рассматривая обеспечение пограничной безопасности ЕС, следует отметить Концепцию интегрированного (комплексного) управления границами (ИУГ), реализуемую в масштабах интеграционного сообщества с 2006 г. По мнению экспертов, ИУГ - это процесс совершения обмена и анализа информацией о существующих угрозах неприкосновенности границ и осуществления на их основе четырехуровневой модели совместных действий на национальном и международном уровнях по обеспечению пограничной безопасности. Данный процесс не ограничивается пределами только пограничного пространства, а вовлекает в свою орбиту субъекты и объекты, располагающиеся внутри государства-члена (первый уровень - внутренняя деятельность), на внешних границах ЕС (второй уровень - деятельность на
1 В данную группу стран входят: Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Молдова, Украина.
2 Странами-партнерами программы "Южное соседство" являются: Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Ливия, Марокко, Палестина, Сирия, Тунис.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
границе), в сопредельных странах (третий уровень - трансграничное сотрудничество), в третьих странах (четвертый уровень), располагающихся в прилегающих регионах, а также в отдаленных регионах, где обстановка несет потенциальную угрозу интересам безопасности внешних границ ЕС.
Несмотря на проводимую Европейским Союзом международно-правовую работу по обеспечению пограничной безопасности миграционный кризис, начавшийся в 2014-2015 гг., поставил на повестку дня вопрос о необходимости реформирования структуры Фронтекс, которое не смогло организовать противодействие наплыву мигрантов. 14 сентября 2016 г. Совет Европейского Союза регламентом (Еи) 2016/1624 утвердил создание новой структуры - Европейского агентства пограничной и береговой охраны (ЕАПБО/ Фронтекс) [2]. В комментариях, опубликованных по случаю создания нового органа управления, было отмечено, что это агентство является первой силовой структурой, подчиненной наднациональным органам Европейского Союза, имеющей собственный персонал и наделенной правом выполнять поставленные полевые задачи, а не только осуществлять координацию действий национальных пограничных служб государств -членов ЕС. При этом в качестве основной функции, определяющей основную суть деятельности данного органа, сохранилось понятие "координация", подразумевающее согласование действий субъектов, а не прямое управление ими.
Проведенный анализ международно-правового регулирования пограничной безопасности интеграционных сообществ Евразийского пространства позволяет сформулировать следующие основные выводы.
Во-первых, на современном этапе развития международного сообщества и процессов формирования нового мирового порядка СНГ принадлежит важная роль в поддержании регионального мира и безопасности на Евразийском пространстве. Одним из ключевых компонентов региональной системы выступает пограничное сотрудничество государств-участников по обеспечению безопасности внешних границ интеграционного объединения, в условиях постоянно сохраняющейся нестабильной обстановки в сопредельных и близлежащих регионах.
Во-вторых, несмотря на имеющиеся объективные противоречия между государствами -участниками Союзного государства, на обеспечение безопасности постсоветского пространства существенное влияние оказывает состояние военного и пограничного сотрудничества между Республикой Беларусь и Российской Федерацией. Являясь участниками таких интеграционных объ-
единений, как СНГ и ЕАЭС, они вносят большой вклад в поддержание стабильности и безопасности в регионе. С учетом данного контекста дальнейшее интеграционное развитие в рамках Союзного государства содержит в себе значительный положительный потенциал, который будет оказывать благотворное влияние на состояние мира и безопасности в Евразийском регионе.
В-третьих, проведение сравнительного анализа организации пограничного сотрудничества в формате ЕврАзЭС и ЕАЭС свидетельствует о том, что при переходе от всестороннего интеграционного взаимодействия в рамках объединения к исключительно экономическому сотрудничеству происходит процесс сужения спектра вопросов, относимых к обеспечению пограничной безопасности. Исследование же опыта пограничного сотрудничества Европейского Союза выявляет обратную тенденцию, когда по мере расширения многопланового интеграционного взаимодействия возникает необходимость дальнейшего совершенствования правовых режимов на внешних границах, улучшения координации совместных действий пограничных структур государств-участниц и организации многоуровневой системы безопасности на дальних подступах к границам объединения.
В-четвертых, преследуя важную экономическую цель - создание общего рынка и безопасного социального пространства, - Европейский Союз сформировал Шенгенское законодательство, обладающее специфической сферой правового регулирования, главной целью которого является обеспечение пограничной безопасности Европейского сообщества. Основным требованием его нормативных положений выступает установление государствами-членами эффективного пограничного контроля на внешних границах ЕС, предполагающего осуществление широкого комплекса мер представителями соответствующих национальных ведомств и служб. Европейскому Союзу, в отличие от других региональных объединений, где отменен (или упрощен) пропуск через внутренние границы, удалось создать наднациональный единый свод правил по пограничному законодательству, обладающему прямым действием. В то же время применение санкций в отношении лиц, незаконно пересекающих внешнюю границу, а также проведение в отношениин них соответствующих процессуальных действий продолжает оставаться в ведении национального законодательства государств-членов.
По своему содержанию, использованной юридической технике и системе кодификации Шенгенский кодекс о границах является международно-правовым документом, отвечающим современным направлениям развития интеграции. С данной точки зрения пограничное законодательство Европейского Союза может стать положительным аналогом для заимствования из него нормативно-правовых подходов при выработке стратегии организации пограничной безопасности вновь создаваемых региональных интеграционных объединений.
Таким образом, постоянно совершенствующееся международно-правовое регулирование пограничной безопасности членов международного сообщества по своей сущности и содержанию обретает характер важной правовой меры, направленной на поддержание безопасности не только конкретно взятой страны или региона, но и формирование стабильного мирового порядка, обеспечивающего, в свою очередь, мир и безопасность в масштабах всей человеческой цивилизации.
Список литературы:
[1] Опалев А.В. О некоторых категориях Закона Российской Федерации «О безопасности» и Концепции национальной безопасности Российской Федерации // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: науч.-практич. коммент. / под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. -М.: Эксмо, 2006. - С. 203.
[2] Регламент Совета EC № 2016/1624 от 14 сентября 2016 г. о создании Европейского агентства пограничной и береговой охраны (Фронтекс) // frontex.europa.eu/assets/Legal_basis/European_ Border_and_Coast_Guard.pdf
Spisok literatury:
[1] Opalev A.V. O nekotoryh kategoriyah Zakona Rossijskoj Federacii «O bezopas-nosti» i Koncepcii nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii // FSB Rossii. Pravovoe regulirovanie deyatel'nosti federal'noj sluzhby bezopasnosti po obespecheniyu nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii: nauch.-praktich. komment. / pod red. V.N. Ushakova, I.L. Trunova. - M.: Eksmo, 2006. - S. 203.
[2] Reglament Soveta EC № 2016/1624 ot 14 sentyabrya 2016 g. o sozdanii Evropejskogo agentstva pogranichnoj i beregovoj ohrany (Fronteks) // fron-tex.europa.eu/assets/Legal_basis/European_ Border_and_Coast_Guard.pdf
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
