CC BY
90
политология
Вестник Омского университета, 2005. № 1. С. 54-59. лттто" чо nm
© В.Ф. Шрейдер, 2005 УДК dAUU1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
В.Ф. Шрейдер
Администрация Омской области 644099, Омск, ул. Красный Путь, 1
Получена 3 декабря 2004 г-
This article deals with problems of modern social politics as applied to various scopes of life of Russian society.
Типологическое разделение современной политики соответствует характеру объекта или сферам управленческого воздействия. Так, политический процесс воздействия государства и местного самоуправления на экономику является экономической политикой, на социальную сферу -социальной политикой и т. д. Эти виды политики находятся в отношениях глубинной взаимосвязи, и ни одна из них вне взаимодействия с другими не может осуществить свои цели.
Однако сказанного относительно социальной политики недостаточно для уяснения ее специфики. В политологической науке на этот счет имеются следующие мнения [1]. Прежде всего необходимо сказать о трактовке социальной политики в широком смысле слова, когда она обозначает управленческое воздействие, основанное на системе правил, нормативных структур, организующих деятельность по вовлечению в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия - способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать социум, добиваясь поддержки деятельности государства [2]. В узком смысле слова Е.И. Холостова определяет социальную политику как «совокупность идеологических представлений общества и государства о целях социального развития и деятельность по достижению социальных показателей, отвечающих этим целям» [3].
На наш взгляд, приведенные трактовки социальной политики нуждаются в уточнении. Прежде всего социальная политика представляет собой ключевой вид политике»-управленческой деятельности институтов государственной и муниципальной власти, направленный на контроль, упорядочение, регулирование функционирования и развития всех компонентов социальной сферы общества в целях оптимизации воспроизводства, развития людей как субъектов и объектов обще-
ственной жизнедеятельности.
В данном определении целевым назначением социальной политики является обеспечение государственной и муниципальной властью оптимального воспроизводства каждого человека как объекта и субъекта общественной жизнедеятельности. Это достигается посредством проведения комплекса программ и мероприятий по основным направлениям социальной политики. Речь идет о следующих направлениях, включающих осуществление мер политико-управленческого характера не только в стране в целом и в регионах в частности (субъектах Федерации), но и в городах, районах и других муниципальных образованиях: регулирование доходов населения и обеспечение его благосостояния; руководство сферой здравоохранения; управление жилищно-коммунальным хозяйством; осуществление социального обеспечения и социальной защиты, включая нетрудоспособное население и пенсионеров; регулирование занятости и контроль за условиями труда наемных работников; руководство системой образования и социокультурной сферой; осуществление социальной поддержки семьи и др. [4].
При этом независимо от геополитических обстоятельств социальная политика государства и местного самоуправления в большинстве современных стран базируется на научно обоснованных принципах и реализуется с помощью апробированных на практике методов и технологий. Под политике-управленческими принципами в специальной литературе понимают базирующиеся на знании законов функционирования и развития общества основополагающие правила деятельности социальных субъектов, органов, институтов и учреждений управления общественными процессами. Принципы государственной политики подразделяются на общие (универсальные) и отраслевые (специфические). Первые применяются во всех видах политики государства и име-
ют общезначимый и универсальный характер. В научной литературе к ним относят принципы объективности, конкретности, основного звена, оптимальности, обратной связи, соответствия юридическим нормам и др. Ко вторым - принципы, применяемые в управлении отдельными сферами общества либо используемые только в конкретных видах государственной политики. В нашем случае следует учитывать как общие для всех видов государственной политики принципы, так и отраслевые.
В совокупности специфических принципов отдельного внимания заслуживают те из них, которые применяются главным образом в социальной политике государства. Они, без преувеличения, относятся к числу приоритетных в любом обществе. Их последовательное осуществление в развитых странах современного мира привело к формированию социального рыночного хозяйства (экономика благосостояния) и социального государства (государство благосостояния). В научной литературе в связи с этим высказывается мнение о том, что в политическом процессе воздействия государства на социальную сферу общества жизненно важен принцип «демократической ответственности, основанной на обратной связи» [5]. По другому утверждению, в условиях рыночной демократии государство обязано руководствоваться такими принципами, как неприкосновенность личности и собственности, социальная справедливость, федерализм, стабильность общества. Интерес в рассматриваемом случае представляют также десять признаков административного (государственного) управления, по своему содержанию мало отличающихся от принципов политики [6]. Среди них обращает на себя внимание такой, например, принцип, как разделение задач административного управления на функционально определенные сферы, который правомерно рассматривается в качестве основополагающего правила деятельности институтов государственной политики.
Наконец, можно привести одну точку зрения, согласно которой выделяют восемь главных принципов государственного управления и политики: конституционность правительства (constitutional); народовластие (popular); подотчетность (accountability); эффективность (effectiveness); открытость (openness); адекватная реакция на внешнюю среду, или восприимчивость (responsiveness); соответствие процессуальным нормам (due process); разделение властей (separation of powers). Приверженность названным принципам отвечает ценностям демократии и позволяет решать важные теоретические и практические вопросы, касающиеся доступа к принятию решений, способов принятия решений, а
также обеспечения общественными благами и качества демократии. Особое значение здесь придается принципам народовластия и конституционности, первый из которых означает, что правительство служит интересам народа и привлекает его к участию в управлении. Второй предполагает, что правительство в своей деятельности должно руководствоваться интересами всего населения. При этом власть должна разделять ответственность за благосостояние общества со всем гражданским обществом.
Среди других принципов, следование которым актуально для современной государственной и муниципальной политики России, заслуживает внимания принцип восприимчивости политики к обратному воздействию со стороны общества, согласно которому не только государственная администрация обладает полученным от народа политическим мандатом на управление обществом. Сами граждане также располагают широкими возможностями для легитимного участия в управленческом процессе и решения вопросов функционирования правительственных институтов. При этом персональный состав государственных и муниципальных органов управления должен отражать структуру населения страны [7].
Наконец, завершая рассмотрение специфических правил деятельности субъектов и институтов власти, следует сказать о значимых (базовых) принципах социальной политики. Эти принципы являются основополагающими правилами деятельности институтов и органов государственной и муниципальной власти по регулированию социальных процессов на основе знания закономерностей их функционирования и развития. В научной литературе к базовым принципам социальной политики одни авторы относят, во-первых, приоритет прав человека и его свобод; во-вторых, солидарность; в-третьих, социальную поддержку. Другие ученые добавляют к названным социальную справедливость и социальное партнерство [7]. Согласно Е.И. Холостовой, к их числу следует также отнести социальную ответственность, социальную компенсацию, социальные гарантии и субсидиарность [8].
В отношении содержания названных принципов можно отметить, что особую актуальность среди них имеют те, о которых уже есть стойкие научные представления. Особого внимания здесь заслуживают следующие из них, имеющие отношение как к государственной, так и муниципальной социальной политике.
Во-первых, следует сказать о принципе социальной справедливости, основу которого составляют социальные права людей на труд, образование, социальное обеспечение и защиту. Данный принцип предписывает институтам и органам
власти добиваться в социальной сфере минимизации разрыва между мерой социальных ожиданий граждан от власти и мерой социального воздаяния.
Во-вторых, принцип социального партнерства, который предусматривает оптимальное взаимодействие социальных субъектов и институтов социальной политики, т. е. управляющих с управляемыми, в реализации социальных целей на базе равноправия, обязательной, равной ответственности и договорных (конвенциональных) оснований. Он не предусматривает рутинного политического патернализма, но, напротив, требует, особенно от муниципальной власти, держать руку на пульсе основных социальных проблем, которыми озабочено население определенной территории, с тем, чтобы решать их в тесном взаимодействии с трудящимися.
В-третьих, принцип социального солидариз-ма. Он предусматривает взаимную ответственность властей, работодателей и наемных работников за социальную стабильность и гармонизацию отношений между ними и обществом на основе перераспределения социальных ресурсов общества от более сильных к слабым и нуждающимся в социальной поддержке и помощи, в результате чего государственная и муниципальная политика в социальной области предупреждает многочисленные социальные конфликты и антагонизмы, способные подорвать социальную безопасность и стабильность общества.
В-четвертых, принцип социальных гарантий, который предполагает обеспечение, главным образом на местах, всем гражданам гарантированного минимума социальных услуг и других мер по вопросам образования, здравоохранения, культуры, духовного и физического развития и т. п.
Наконец, специфический смысл имеет принцип социальной компенсации, который требует от государственной и муниципальной власти законодательно закрепленной защиты интересов и условий жизнедеятельности нетрудоспособных граждан и людей с ограниченной трудоспособностью.
Перечисленные принципы имеют непосредственное отношение к социальной политике государства и местного самоуправления в переходном обществе, к которому относится современная Россия. Если в развитых зарубежных странах данные принципы стали повседневной управленческой реальностью, то для деятельности российских правительственных и муниципальных институтов характерно их начальное освоение, которое зачастую не идет дальше декларативного признания. На практике эти принципы подчас не осуществляются, в частности это касается прин-
ципа социальной справедливости. О его вопиющем нарушении говорят следующие факты: 35 % населения России живет в условиях бедности, разрыв между верхней и нижней децилями стал четырнадцатикратным, а средний размер пенсии все еще остается на 25 % ниже прожиточного минимума. В результате в настоящее время в стране насчитывается 14 млн обитателей «социального дна», из которых 4 млн относятся к бомжам, 3 млн занимаются проституцией и т. д. [9].
В отношении принципа субсидиарности, согласно которому в финансировании и ресурсном обеспечении социальной политики приоритетную роль должны играть частные, но не правительственные инициативы, следует сказать о его весьма ограниченном применении в условиях переходного, постсоциалистического общества. Так, существует засилье криминально-олигархических элементов, от которых невозможно ожидать никаких благотворительных или социально значимых деяний. Известно, например, что на 1 января 2004 г. в России насчитывалось 25 миллиардеров, общее состояние которых составляло свыше 80 млрд дол. США [10], но они не стремятся субсидировать свои «кровные» на социальные нужды российского общества.
Нет сомнения, что перечисленные принципы должны составлять основной арсенал современной социальной политики государства и муниципальной власти в переходном российском обществе, хотя реальные ресурсы и возможности для практического следования их требованиям в общественной жизни в настоящее время ограничены.
Наряду с принципами ведущую роль в осуществлении эффективной социальной политики играют такие значимые компоненты ее содержания, как методы управления. Под методом управления/политики традиционно понимают способы организующего и регулирующего воздействия социальных субъектов и институтов политической власти на управляемые объекты, определения условий их оптимального функционирования и развития, приведения в соответствие с требованиями присущих им закономерностей. Методы также подразделяются на общие (универсальные) и отраслевые (специфические) согласно сферам их применения. К первым относятся такие универсальные способы управленческого воздействия, как организационно-административные (директивные) и экономические, а также социально-психологические методы морального стимулирования. Директивные методы используют государственно-правовое принуждение, а экономические - материальное стимулирование.
Среди современных, преимущественно отраслевых, методов, реализуемых в государственной
и муниципальной социальной политике, существенную роль играет программно-целевой метод, позволяющий объединить в единый комплекс средства и ресурсы финансового, материального, организационного и иного рода для «точечного» решения актуальных социальных задач. О специфике и структуре такого рода программ как директивных документов, содержащих целостную совокупность взаимосвязанных экономических, технологических, организационных и иных мер достижения поставленных целей, достаточно сказано в современной литературе. Любопытно, что первый опыт современного использования программно-целевого метода в нашей стране имел место в 1980-е гг., когда были приняты к исполнению знаменитые «Энергетическая программа СССР», «Продовольственная программа СССР на период 1982-1990 годов», «Программа развития производства товаров широкого потребления и услуг» и др.
В современной России этот метод также находит широкое применение. Только федеральный бюджет финансирует более ста экономических, социальных и других программ. В недалеком прошлом среди самых крупных в области социальной политики была известная «Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов», похороненная после дефолта 17 августа 1998 г. Наряду с программно-целевым методом в последние годы в государственной социальной политике начинают применяться менеджериальные методы, методы по технологиям РИ. К последним можно отнести практику так называемого социального трипартизма, т. е. генеральных соглашений между правительством, работодателями и профсоюзами как выразителями социально-трудовых интересов наемных работников об условиях оплаты, охраны и стимулирования труда, а также по многим другим социальным вопросам в масштабах государства. В России уже действует пятое такое соглашение (первое было подписано еще 29 декабря 1995 г). Их отличительной особенностью является подробное изложение в специальных разделах основных целей, принципов и методов согласованной деятельности правительства, профсоюзов и работодателей в области государственной экономической и социальной политики. Правда, ни одно из заключенных генеральных соглашений в России в полном объеме выполнено не было. Особенно не повезло второму из них, исполнение которого совпало с упомянутым выше дефолтом в августе 1998 г. На региональном и местном уровнях метод трипартизма дополняется генеральными соглашениями между администрацией, работодателями и профсоюзами краев, областей, городов. Наконец, на уровне
хозяйственных единиц трипартизм сочетается с методом двупартизма, который воплощается в практике заключения ежегодных коллективных договоров между администрацией предприятий, фирм, корпораций и организаций всех форм собственности и трудовыми коллективами в лице профсоюзных организаций.
Перечисленные принципы и методы выступают основными компонентами содержания как государственной, так и муниципальной социальной политики в современном обществе.
Таким образом, социальную политику в ее государственном и муниципальном измерениях следует рассматривать в единстве ее сущности, содержания основных целей, направлений, принципов и методов реализации. Анализ социальной политики в России в исторической динамике показывает, что первая половина 1980-х гг. была отмечена высокими стандартами социальной политики в обществе развитого социализма. Однако с 1985 г., после начала горбачевской перестройки, в стране начала прогрессировать социально-экономическая стагнация и нарастать системный кризис общества. В то же время активная социальная политика автократического социального государства (общества развитого социализма) начала уступать место «реактивой» социальной политике горбачевской перестройки, завершившейся полным ее разложением и угнетением социальной сферы в 1991 г., очередным возвращением карточной системы распределения основных продуктов и промышленных товаров. Как известно, в декабре 1991 г. перестройка завершилась не только разрушением советского строя, но и целенаправленным демонтажем союзного федеративного государства сепаратистскими силами. Вместе с распадом СССР прекратила существование и гарантированная государством социальная политика. Ее основные функции и задачи в РСФСР перешли к российскому государству, которое в первые два года, вплоть до декабря 1993 г., практически не проводило социальную политику.
Второй период осуществляется с начала 1990-х гг. В эти годы российская социальная сфера пережила беспрецедентное угнетение и проводившаяся младореформаторами в условиях «гайдаровской шоковой терапии» политика государства в социальной области свелась к декларативным заявлениям лидеров о необходимости строить в стране социальное государство. На практике появилась новая редакция «реактивной социальной политики», базировавшаяся на остаточном принципе. Это привело к катастрофическому сокращению бюджетного финансирования социальных программ и всей социальной сферы общества. От младореформаторов граждане получили знаменитый август 1998 г., повлекший за собой
катастрофическое падение уровня жизни, утрату гражданами своих сбережений. На 1 января 2004 г. среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в России составляла 5508 руб. [11] .В то же время возросло и число российских «олигархов», к сегодняшнему дню сумевших, как уже отмечалось, прибрать к своим рукам 80 млрд дол. США.
С приходом к власти Президента России В.В. Путина в социальной политике появились обнадеживающие тенденции. Открылся третий -современный - этап ее развертывания, в рамках которого начали расти бюджетные расходы на социальные нужды. Немного выросла зарплата бюджетников и увеличились пенсии. По утверждению В.В. Путина, «положительные сдвиги в экономике позволили сделать первые шаги по решению социальных проблем и укреплению жизненного уровня наших граждан» [12]. Однако ощутимого перелома в социальной политике не происходит, ее характер во многом остается неизменным. В особенности это касается муниципальной социальной политики, которая продолжает оставаться на скудном бюджетном финансировании, вынуждена решать местные социальные проблемы преимущественно за счет мизерных поступлений из бюджета страны и субъектов Федерации. В результате несоразмерности стоящих перед местной властью социальных задач с материальными ресурсами для их решения существенно страдает эффективность муниципальной социальной политики.
Подводя итог теоретического анализа специфики и элементов содержания муниципальной социальной политики, уместно заметить, что последняя на местном уровне предусматривает политике»-управленческую деятельность всех институтов муниципальной власти, направленную на удовлетворение многообразных социальных потребностей и интересов населения территории в целом. В этой деятельности местная власть опирается на те же принципы и применяет такие же управленческие методы и технологии, что и государственная социальная политика. Иначе говоря, элементный состав системы муниципальной социальной политики не отличается от государственной. Но при этом в современной России ресурсный потенциал социальной политики местного самоуправления остается весьма ограниченным, хотя от этого зависит конкретность общественного и личностного положения человека.
лопов В.А. Социальная политика в России: История и современность. СПб., 1999; Огребков А.И. Социальная политика: Теория и практика. СПб., 2000 и др.
[2] Капицин В.М. Социальная политика и право // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8. С. 37.
[3] Холостова Е.И. Социальная политика. М., 2001. С. 20-21.
[4] См.: Кузнецов А.П. Социальные показатели и формирование наемного труда в современной России. М., 1998. С. 72-73.
[5] См.: Линд Р. Процессы преобразования в общественном секторе Швеции. СПб., 1998. С. 11.
[6] См.: Сморгунов Л.В. Сравнительная политология. М., 2002. С. 6-7.
[7] См.: Торлопов В.А. Социальная политика в России: История и современность. С. 256-258.
[8] См.: Холостова Е.И. Социальная политика. С. 23-28.
[9] См.: Добренькое В.И. Молчание погубит нас // Советская Россия. 2002. 10 сент.
[10] См.: Аргументы и факты. 2004. № 9.
[11] Где в России жить хорошо: Основные показатели социально-экономического положения регионов Российской Федерации в 2003 году // Российская газета. 2004. 6 марта.
[12] Время неопределенности и тревожных ожиданий прошло: Программное выступление В.В. Путина перед доверенными лицами // Аргументы и факты. 2004. № 7.
[1] См.: Григорьева И.А. Человек в социальном государстве: согласование интересов. СПб., 2002; Тор-
