CC BY
472
Тенденции и перспективы развития налогового контроля в России Tendencies and prospects of development of tax control in Russia
Удалов Родион Владимирович Udalov Rodion Vladimirovich Аспирант кафедры Социального страхования и страхового дела Академии
труда и социальных отношений.
В статье рассмотрены вопросы современного состояния действующей системы налогового контроля в России и проблемам его проведения. Выявлены ключевые моменты процесса проведения выездных и камеральных налоговых проверок в России, дана оценка их результативности на примере г. Москвы. Определены основные направления и перспективы его дальнейшего развития.
In article questions of a current state of operating system of tax control in Russia and to problems of its carrying out are considered. The key moments of process of carrying on-site and cameral tax audits are revealed, the assessment of their productivity on an example of Moscow is given. The main directions and prospects of its further development are defined.
Налоговый контроль и его виды, налоговое администрирование, уклонение от налогообложения, камеральная налоговая проверка, выездная налоговая проверка.
Tax control and its types, tax administration, evasion from the taxation, cameral tax audits, on-site audits.
Действующее налоговое законодательство подразумевает обязательное участие государственных органов в налоговых правоотношениях. На сегодня вопросами налогового администрирования занимается Федеральная
налоговая служба РФ [2]. Весьма молодая служба, которая пришла на смену Министерству по налогам и сборам.
ФНС наделена множеством обязанностей по проведению контроля за:
- соблюдением законодательства о налогах и сборах;
- правильностью исчисления, полноты и своевременности внесения в бюджетную систему РФ налогов и сборов;
- производством и оборотом спиртосодержащей, алкогольной, а также табачной продукции;
- соблюдением требований применения контрольно-кассовой техники;
- полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей.
В современных условиях количество задач, стоящих перед ФНС, с каждым годом увеличивается. Налоговые органы также отвечают за ведение реестров ЕГРЮЛ, ЕГРИП и ЕГРН, осуществляют контроль валютного законодательства, проводят проверки соблюдения законодательства организаторами лотерей, представляют интересы государства в процедурах банкротства и т.д. Перенасыщенность задачами рождает множество проблем в вопросах непосредственного контроля за деятельностью налогоплательщиков, как юридических, так и физических лиц в части уплачиваемых ими налогов и сборов [3].
Одной из главных задач в области налогового администрирования, является проведение налогового контроля в отношении плательщиков налогов и сборов, основной формой которого являются налоговые проверки
- камеральные и выездные [1].
В современном понимании, налоговый контроль представляет собой комплекс мероприятий, проводимых уполномоченными органами в рамках контроля за правильностью исчисления и уплаты обязательных платежей в бюджет.
Большинство исследователей данного вопроса схожи во мнении, что
налоговый контроль по времени его проведения подразделяется на
2
предварительный, текущий и последующий. Именно такая классификация имеет отношение к реальному положению в области налогового контроля и методов его проведения [9].
Предварительный контроль осуществляется при подготовке контрольных действий в отношении налогоплательщика. Этот этап характерен проведением анализа имеющейся информации у налогового органа и выявлением иных источников информации о деятельности конкретного налогоплательщика. В рамках предварительного контроля определяется группа лиц, которая, по мнению налоговых органов, подвержена наивысшему риску наличия нарушений налогового законодательства.
Предварительный контроль не учитывает современные требования предъявляемые к контрольной работе. В первую очередь налоговые органы должны проводить работу по предупреждению совершения налоговых правонарушений и воспитанию в налогоплательщиках налоговой дисциплины. Должно происходить сближение интересов государства и интересов хозяйствующих субъектов. Необходимо уходить от фискальности налогообложения и создавать условия, при которых налогоплательщики будут чувствовать себя равноправными участниками налоговых правоотношений.
Результатом такой работы будет сокращение числа уклоняющихся от уплаты налогов, за счет сознательного выхода из тени, и сосредоточение контрольной функции на тех группах налогоплательщиков, которые допускают существенные нарушения сознательно и учитывают при этом только свои собственные экономические интересы.
Вместе с тем, предварительный контроль используется, как правило, на стадии планирования проведения налоговой проверки для принятия оптимальных решений по выбору объектов контроля. В этих случаях он осуществляется путем изучения дополнительной информации с целью определения направлений в контрольной работе налоговых органов.
Цель текущего контроля заключается в постоянном мониторинге соблюдения действующего налогового законодательства и выявлении нарушений, не приводящих к серьезным потерям бюджета. Большинство задач текущего контроля выполняются в рамках камеральных налоговых проверок, посредством которых налоговые органы имеет право проводить проверку абсолютно всех налогоплательщиков, которые предоставили налоговые декларации (расчеты).
Фактически речь идет только о проверках тех налогоплательщиков, которые самостоятельно определяют факт возникновения у них обязанности по уплате конкретного налога. Т.е. отсутствует возможность определить за налогоплательщика факт возникновения у него обязанности по уплате какого-либо налога, за исключением операций связанных с реализацией имущества. В этом случае задействованы другие государственные органы, которые в соответствии с НК РФ обязаны сообщать о совершении подобных сделок.
Вместе с тем, в рамках проведения камеральных проверок налоговые органы весьма ограничены в своих правах, что не позволяет им установить серьезные нарушения налогового законодательства, а дает возможность лишь предполагать какой именно налогоплательщик и в рамках какой именно финансово-хозяйственной операции мог совершить то или иное нарушение.
Последующий контроль подразумевает непосредственную проверку и ревизию деятельности плательщиков налогов и сборов. Проверяются все документы налогоплательщика, необходимые для исчисления сумм налогов и сборов, подлежащих уплате в бюджет, в том числе бухгалтерские и финансовые документы.
Основной формой последующего контроля является выездная
налоговая проверка. С ее помощью возможно выявление существенных
нарушений в учете и отчетности, приводящих к занижению сумм
уплаченных налогов, в рамках выездной проверки налоговые органы могут
осуществлять все мероприятия налогового контроля, поименованные в НК
4
РФ в полном объеме, в отличие от камеральной проверки. Именно по результатам такой проверки бюджет получает наибольшие поступления, по сравнению с другими формами налогового контроля.
Планирование выездных налоговых проверок (т.е. обоснованный выбор объекта контроля) является важнейшим этапом контрольно-проверочной деятельности налоговых органов и состоит в определении [7]:
- перечня налогоплательщиков, подлежащих контролю;
- сроков проведения выездных проверок;
- кадровых ресурсов, необходимых для проведения контроля.
При этом встает один из важнейших вопросов - приносит ли проводимый контроль средств больше, чем государство затрачивает их на организацию этого контроля.
Выездная налоговая проверка - одно из самых затратных мероприятий налогового контроля. Эффективность ее на современном этапе низка, поскольку, в частности, до сих пор отсутствует четкий и эффективный механизм отбора налогоплательщиков для проведения выездного контроля.
Для совершенствования современного налогообложения и повышения эффективности функционирования налоговых органов необходимо создать современный механизм, обеспечивающий высокое качество контроля.
В первую очередь необходима эффективная система отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, дающая оптимальное соотношение ограниченных кадровых и материальных ресурсов при минимальных затратах усилий и средств за счет отбора для проверок таких налогоплательщиков, у которых велика вероятность обнаружения нарушений налогового законодательства [8].
Кроме того необходимо применение эффективных форм, приемов и методов налоговых проверок, основанных на прочной законодательной базе, исключающей двоякое толкование норм, и предоставляющей налоговым органам широкие полномочия в сфере налогового контроля для воздействия на недобросовестных налогоплательщиков.
На сегодня можно сделать однозначный вывод, что большинство мероприятий налогового контроля в отношении налогоплательщиков направлено на контроль трех основных вопросов:
1. обоснованность применения сумм НДС к вычету и права на возмещение НДС из бюджета.
2. контроль за уровнем заработной платы и борьба с «конвертными» схемами ее выплаты работникам.
3. проверка обоснованности отражения убытков в целях исчисления налога на прибыль организации.
Анализ статистических данных в отношении убыточных организаций говорит о том, что налоговые органы увеличивают количество именно камеральных налоговых проверок, а не выездных. При этом достаточно велик процент налогоплательщиков, которые представили уточненные налоговые декларации по налогу на прибыль.
Таблица 1
Эффективность налогового контроля в отношении убыточных организаций г. Москвы [4;5;6]
2008 год 2009 год 2010 год
Количество выездных проверок убыточных организаций всего, шт. 1 222 910 741
- из них результативных, % 96,6 96,7 94,3
Количество камеральных проверок убыточных организаций, тыс. 147 134 156,9
Представлено уточненных деклараций с уменьшенным размером убытка, тыс. 16 12 10,6
Общий итог контрольных мероприятий в отношении убыточных организаций:
- уменьшение налоговых убытков, млрд. руб. 115,6 117,7 94
- доначисление налога на прибыль, млрд. руб. 6 6,8 3
Вопросы актуальности и эффективности налоговых проверок, а также совершенствование методов их проведения связаны со следующими факторами:
- увеличение количества субъектов различных форм малого бизнеса, в частности индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица;
- сознательное уклонение от уплаты основных налоговых платежей юридическими лицами - НДС, налог на прибыль, и физическими лицами -НДФЛ;
- несовершенство и нестабильность налогового законодательства, порождающего варианты различного уклонения от налогообложения.
Тенденция сокращения числа выездных налоговых проверок прослеживается, не только в отношении убыточных организаций, но и в целом в отношении всех налогоплательщиков.
Таблица 2
Результативность выездных и камеральных налоговых проверок, проведенных в г. Москве в 2008 - 2010 года [4;5;6]
2008 год 2009 год 2010 год
Количество завершенных выездных проверок, шт. 6 998 6 493 6 073
Доначисления на 1 результативную проверку составили, млн. руб. 9,8 17 17,5
Количество проведенных камеральных проверок, тыс. 5 976 5 352 5 477
Общие доначисления по результатам камеральных проверок, млрд. руб. 25,3 41 28,7
Именно сейчас происходят кардинальные изменения в налоговом
законодательстве, и в частности в целевом назначении налогового контроля и
его роли в экономике страны. От его эффективности напрямую зависит успех
проводимой государством налоговой политики и функционирование всей
7
налоговой системы. Важным моментом при осуществлении правового и экономического регулирования в области налогового контроля является соблюдение баланса интересов государства и налогоплательщиков.
В процессе исследования вопросов сущности и значимости налогового контроля на современном этапе экономического развития РФ важно отметить, что его необходимо рассматривать не только с позиции государства, но и с позиции налогоплательщиков.
С позиции государства одной из наиболее существенных проблем налогового администрирования в целом и налогового контроля в частности является несовершенство процедур регистрации и учета налогоплательщиков.
Подобные проблемы характерны для всех стран с переходной экономикой, Россия не является исключением. Решение данных проблем видится, прежде всего, в совершенствовании государственной регистрации, а именно прекращении регистрации фирм-однодневок, что приведет к разрыву финансово-экономических связей подобных фирм с реальными налогоплательщиками.
С этой целью видится необходимым создание информационного ресурса, содержащего сведения о юридических лицах:
- имеющих руководителей или учредителей, проживающих за пределами данного субъекта РФ;
- зарегистрированных по адресам «массовой» (адрес, сдаваемый в аренду нескольким фирмам) регистрации;
- имеющих «массового» руководителя (директор и учредитель сразу нескольких фирм).
Подобную информацию целесообразно использовать не только в рамках налогового администрирования, но также и в деятельности правоохранительных органов и кредитных учреждений.
Отдельной проблемой, связанной с налоговым администрированием
регистрации и учета налогоплательщиков стала миграция. Участились случаи
8
миграции налогоплательщиков из одного налогового органа в другой, путем смены юридического адреса. Нередко такие налогоплательщики имеют значительные суммы задолженности по налогам перед бюджетом. В большинстве случаев такая регистрация является ложной и преследует цель скрыться от контролирующих органов.
В целях борьбы с несовершенством учета и регистрации налогоплательщиков, в процессе налогового контроля целесообразна реализация следующих мер:
- создание информационного ресурса, содержащего сведения об организациях, не представляющих бухгалтерскую и налоговую отчетность;
- установление фактов несоблюдения порядка оплаты внесения уставного капитала, либо внесение уставного капитала имуществом;
- выявление контрагентов фирм-однодневок и проведение в отношении них контрольных мероприятий;
- законодательно установить право налоговых органов предъявлять иски налогоплательщикам, получившим необоснованную налоговую выгоду в результате заключения сделок с фирмами-однодневками;
- публичное информирование в СМИ информации о результатах по противодействию создания фирм-однодневок.
С позиции налогоплательщика также можно выделить ключевые недостатки в механизме налогового контроля.
Большинство налогоплательщиков сталкивается с проведением в отношении них именно камеральных налоговых проверок, в рамках которых налоговые органы истребуют большое число документов, необходимых для проведения проверки. Вместе с тем, было бы целесообразно истребовать только документы, подтверждающие внешнеторговые операции, а также обоснованность предъявленного НДС к возмещению. Во всех остальных случаях, истребование значительного числа документов является неоправданной процедурой.
Проблема досудебного урегулирования налоговых споров также нуждается в совершенствовании. НК РФ предоставляет налогоплательщику право не только оспорить результаты налоговых проверок путем предоставления возражений на акт проверки, но также и подачей апелляционной жалобы на еще не вступившее в силу решение налогового органа. Общая продолжительность данных процедур составляет более 2-х месяцев и не гарантирует налогоплательщику принятия законного решения со стороны налогового органа. Таким образом, налогоплательщик вынужден обращаться в суд. Кроме того не исключается подача жалобы в вышестоящий налоговый орган на общих основаниях. В результате, рассмотрение споров затягивается на длительный период времени.
Совершенствование досудебного урегулирования налоговых споров по результатам налоговых проверок должно сопровождаться следующими изменениями:
- объединение процедуры предоставления налогоплательщиком возражений и подачи апелляционной жалобы в одну единую процедуру. Принципы и порядок которой, будет относиться только к результатам налоговых проверок;
- сокращение сроков досудебного урегулирования налоговых споров по результатам налоговых проверок;
- в настоящее время рассмотрение апелляционной жалобы осуществляется вышестоящим налоговым органом. Видится целесообразным проведение указанной процедуры в налоговом органе, в котором состоит на учете налогоплательщик.
Список литературы
1. Налоговый кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : (часть первая): (ред. от 30.03.2012) / ЗАО «Консультант Плюс» - ИБ СПС Консультант Плюс;
2. Закон РФ от 21.03.91г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»;
3. Постановление Правительства РФ от 30.09.04г. № 506 «Об
утверждении положения о Федеральной Налоговой Службе»;
4. Решение расширенного заседания коллегии УФНС России по г. Москве от 19.02.09г. № 1 «Об итогах работы УФНС России по г. Москве в IV квартале 2008 года и 2008 году в целом, и задачах по обеспечению полноты и своевременности поступления налогов и сборов в 2009 году»;
5. Решение расширенного заседания коллегии УФНС России по г. Москве от 03.03.10г. № 1 «Об итогах работы УФНС России по г. Москве и подведомственных инспекций в 2009 году и основных задачах на 2010 год»;
6. Решение расширенного заседания коллегии УФНС России по г. Москве от 17.02.11г. № 1 «Об итогах работы УФНС России по г. Москве и подведомственных инспекций в 2010 году и основных задачах на 2011 год»;
7. Пансков В.Г. Налоги и налоговая система Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 2005;
8. Бурцев Д.Г., Круг Ю.А., Мурашов С.Б. Основы налогового администрирования: базовый курс. Учебное пособие - СПб.: Центр подготовки персонала Федеральной налоговой службы, 2008;
9. Модернизация налогового контроля (модели и методы). Под ред. А.Н. Романова. Вузовский учебник - М.: ИНФРА-М, 2010.
