CC BY
41
«Партнерство для модернизации. Россия — Европейский союз», который был утвержден на встрече с участием Президента РФ в декабре прошлого года в Брюсселе. Согласно разделу о верховенстве права Россия взяла на себя обязательства реализовать направления развития законодательства, которые совпадают с европейскими. Надо не только перенять позитивный опыт европейских стран, но и избегать несоответствия Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Концепции развития законодательства должны быть востребованы, реально реализуемы как с точки зрения социальных процессов, так и с точки зрения финансовой обоснованности.
ИЗиСП ратует за принятие закона о нормативных правовых актах: многолетние попытки Совета Федерации и Министерства юстиции РФ скоординировать свою деятельность в этом направлении и подготовить высококачественный продукт пока к должному результату не привели. Для того чтобы подготовить хороший, основанный на концептуальных взглядах, финансово-обоснованный закон, требуется время. Пример — закон о бесплатной юридической помощи. Поручение Президента РФ о его разработке бы-
ло дано в декабре 2008 г., но только три дня назад Аппарат Правительства РФ направил на согласование проект, подготовленный в Минюсте России. Бывает, что закон необходимо принять оперативно: из 350 законов, подписанных в прошлом году Президентом РФ, более 60 — инициативы главы государства. Законопроект о нормативных правовых актах — будет ли он реализуем, исходя из его содержания? Обратим внимание на практику исполнения Регламента Государственной Думы, который не всегда и не во всем соблюдается. Что если нормы, перешедшие из Регламента в рамки федерального закона, также не будут исполняться? Практика свидетельствует как раз об этом. Часто в силу актуальности вопроса, необходимости оперативности его решения или еще каких-то сиюминутных причин ни сроки, ни необходимые процедуры не соблюдаются.
В заключение были высказаны пожелания о продолжении творческого сотрудничества депутатов, ученых, практиков, о претворении в жизнь разработанных и изданных ИЗиСП «Концепций развития российского законодательства».
С. А. Боголюбов,
доктор юридических наук, профессор
Работа секций ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
В составе ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ работают секции публичного права (под руководством доктора юридических наук, профессора Ю. А. Тихомирова) и частного права (под руково-
дством доктора юридических наук, профессора В. М. Жуйкова), на заседаниях которых заслушиваются доклады научных сотрудников Института, стажеров, аспирантов и др. Редакция считает важным информировать юридическую общественность о наиболее
интересных и актуальных материалах. Представляем вниманию читателя доклад кандидата юридических наук Н. В. Ковалевой на тему «Техническое регулирование в промышленном законодательстве Российской империи XIX — начала XX в.» (заседание секции публичного права, 4 мая 2011 г.) и доклад кандидата юридических наук Д. О. Сивакова на тему «(Арктическая зона России: трудности и перспективы правовой охраны приро-ды»(заседание секции частного права, 11 мая 2011 г.).
Техническое регулирование в промышленном законодательстве Российской империи XIX — начала XX в.
Российская Федерация в начале XXI в. принимает активное участие в мировой политике и экономике. Вопросам расширения и совершенствования механизмов, позволяющих создать благоприятные условия для российских экспортеров, уделяется особое внимание: ведутся переговоры о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО), принят Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
В условиях глобализации обеспечение равенства условий конкуренции на национальных рынках имеет важное значение В рамках международного режима технического регулирования реализуется главный принцип международной торговли: правительство должно ограничивать доступ иностранным товарам только посредством таможенных пошлин1. В связи с этим данное регулирование выступает важным инструментом в построении нового экономического пространства. Проводимая реформа носит исключительно экономический характер и
1 См.: Иойрыш А. И., Терентьев В. Г., Чо-порняк А. Б. Реформа технического регулирования в международно-правовом аспекте // Государство и право. 2007. № 6. С. 31.
выступает именно как инструмент регулирования экономики2.
Несмотря на существование данного явления в праве, возникает вопрос о его необходимости и целесообразности, а также о сфере распространения и области воздействия. В частности высказывалось мнение о невозможности применения одинакового для различных отраслей человеческой деятельности режима технического регулирования, поэтому законодатель не распространил действие Закона «О техническом регулировании» на функционирование единой сети связи, государственные образовательные стандарты, положение о бухгалтерском учете и правила аудиторской деятельности, стандарты и эмиссии ценных бумаг3.
Природа столь сложного явления, как техническое регулирование4, лишь расширяет объект исследования, понимание его роли и места в системе нормативного регулирования. На основе изученного материала можно говорить о необходимости исторической периодизации данного явления:
1) до XIX в. (фрагментарный характер);
2) XIX — начало XX в. (становление и развитие); 3) советский период (стабильность); 4) современный период, когда коренным образом меняются подходы и оценки технического регулирования, его места в общем механизме правового регулирования.
В то же время техническое регулирование именно на этапе становления и развития не было предметом пристального изучения в России.
2 Новый этап в техническом регулировании // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 151. (Выступление М. К. Глазатовой).
3 См.: Иойрыш А. И., Терентьев В. Г., Чо-порняк А. Б. Указ. соч. С. 31.
4 Представляется, что с позиции современной юридической науки корректнее говорить о технико-юридическом регулировании определенных общественных отношений посредством технико-юридических норм (см., например: Черданцев А. Ф. Технико-юридические нормы в советском праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1963.
Промышленное законодательство — термин условный. Предпринята попытка исследования направлений технического регулирования в России XIX — начале XX в. В это время появлялись новые изобретения в различных областях знаний, активно развивались добывающая и перерабатывающая промышленность, торговля. Техническое регулирование касалось изготовления приборов; введения средств измерения; клеймения продукции; установления прав на использование привилегий; применения определенных стандартов для производства различной продукции, оптимизации производственных процессов. Были разработаны положения, касающиеся устройства и размещения промышленных заведений, установлены противопожарные, санитарные и экологические нормы, а также сформулированы требования к ряду производственных процессов. Применение разнообразных стандартов было обусловлено развитием и усложнением хозяйственного оборота.
Специализация нормативных правовых актов происходила в зависимости от объективных факторов становления промышленности. В отношении опасных производств принимались многочисленные инструкции, в том числе подробно регламентировалось хранение взрывчатых веществ и проч. Производство требовало формирования основных направлений технического регулирования, деление которых во многом происходило условно. Так, появились нормы, выполнение которых способствовало снижению рисков (экологических, противопожарных) и в определенной степени позволило упорядочить производственный процесс, были, например, установлены правила организации, устройства и функционирования промышленных заведений; регламентировалась деятельность отдельных производств; регулировались различные производственные и сопутствующие им процессы.
В целях организации промышленного заведения и его функционирования требовалось получение разрешений на устройство промышленных заведений, оговаривались особенности размещения, санитарные и противопожарные правила, правовой режим прилегающих территорий и объектов, реконструкция и перенос промышленного заведения в другую местность.
Законодательство развивалось с учетом объективных и субъективных факторов. Закономерно вводился правовой режим для определенных отраслей (горнодобывающая промышленность), подробно регламентировались устройство и функционирование складов, предназначенных для хранения сырья и продукции, а также деятельность отдельных видов производств: опасных, подакцизных и др.
В этот период уровень системности не был высоким, и в рамках обозначенного направления — регламентации различных производственных и сопутствующих процессов существовали лишь отдельные поднаправления, зарождение и развитие которых требовало законодательного регулирования (к примеру, функционирование сложных производственных объектов: паровых котлов, газогенераторов, электрических проводов и др.).
С середины XVIII в. принимаются нормативные акты в целях упорядочения отношений в промышленном секторе экономики России. Законодательство первой половины XIX в. изобилует нормативными актами об условиях учреждения, организации, о подчиненности, реорганизации, формировании органов управления промышленным объектом, принципах отчетности, об осуществлении производственного процесса в конкретном промышленном заведении: на фабрике, заводе, ма-нуфактуре5.
5 См., например: «Об учреждении бума-
гопрядильной мануфактуры в С.-Петербур-
В дальнейшем законодательные акты распространялись на неопределенный круг субъектов — потенциальные промышленные заведения империи, кроме того, регулировались отдельные направления (процессы) их деятельности. В частности, регламентировался процесс получения разрешений на открытие промышленных заведений. Специальные правила вводились в отношении отдельных видов производств, например цементных заводов, кожевенных фабрик.
В начале XIX в. существовали ограничения на размещения определенных производств в городах, поэтому промышленные заведения России условно можно было разделить на три категории: 1) запрещенные к размещению в городах (салото-пильные, кирпичные, маслобойные); 2) разрешенные к размещению в городской черте при соблюдении определенных условий (котельные, лесопильные, мукомольные, мыловаренные); 3) разрешенные к размещению в городской черте. В Санкт-Петербурге существовали специальные, более подробные правила, определяющие возможность размещения заводских, мануфактурных, фабричных и других заведений в отдельных частях города6.
Техническое регулирование в некоторой степени выступило гарантом экологической безопасности. Введение немногочисленных экологических норм позволило миними-
ге» // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. второе. Т. X. Отделение первое. 1835. № 7717—8356. Ст. 8298. Отделение второе. № 8357—8738. СПб., 1836; «Об учреждении в Казанской губернии общества для выделки стеатитовых свечей и жировоска» // ПСЗРИ. Собр. второе. Т. XVI. Отделение первое. 1841. № 14141—14986. Отделение второе. № 14987—15187. Ст. 15093. СПб., 1842.
6 См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. VIII. 1833. Отделение № 5877—6684. Ст. 6431. Отделение второе. Приложения. СПб., 1834. С. 514— 519.
зировать вред от функционирования промышленных объектов. При возведении фабричных и заводских зданий должно было соблюдаться правило, по которому не разрешалось строить фабрики и заводы, «вредные чистоте воздуха», в городах и выше городов по течению рек и протоков7.
Санитарные правила были введены для жилых и производственных помещений, в отношении содержания отхожих мест, промывных вод и проч. Постановление «О мерах предосторожности против пожаров на фабриках и заводах в г. Москве» наиболее полно регулировало вопросы внутреннего «обустройства» промышленных заведений, а в целях снижения риска возникновения пожаров устанавливались противопожарные нормы, в соответствии с которыми требовалось: а) наличие металлических пожарных лестниц, определенное устройство дверей и окон, лестниц в зданиях, наличие между строениями «каменной стены для безопасности от огня» заданной толщины и др.; б) наличие безопасного отопления; в) установление доступных средств подачи воды (колодцы, «водоразборные краны», бочки или кадки емкостью не менее пяти ведер каждая)8 и др.
Усложнение технологических процессов в большинстве сфер жизни общества, участившиеся техногенные катастрофы, изменения, проис-
7 См.: Устав о промышленности // СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Ст. 68, 75. СПб., 1887; Устав Строительный // СЗРИ. Т. XII. Ч. I. Ст. 165. СПб., 1900.
8 См. постановление «О мерах предосторожности против пожаров на фабриках и заводах в г. Москве». Устав Строительный. Изд. неофициальное // СЗРИ. Т. XII. Ч. 1. Изд. 1900 г. и по прод. 1906 г. с разъяснениями Правительствующего Сената, циркулярами Министра внутренних дел, отзывами технико-строительного комитета, строительными правилами для Царства Польского и предметным алфавитным указателем / сост. Д. Бутырский. 2-е. изд. М., 1908. С. 512.
ходящие в окружающей среде, позволяют говорить о необходимости расширения области технического регулирования. В связи с этим обратимся к истории правового регулирования деятельности отдельных производств, прежде всего опасных, рассмотрев другое направление — техническое регулирование функционирования отдельных производств.
В XIX — начале XX в. в определенной мере была сформирована нормативная правовая база в отношении производств, связанных с изготовлением или использованием в технологическом цикле опасных веществ. К ним относились: производство взрывчатых веществ, функционирование частных пороховых заводов, пушечных и оружейных заводов, заведений, предназначенных для приготовления капсюлей к охотничьему оружию, сырейных заведений, а также испытание, перевозка, хранение и продажа минеральных масел, нефти и продуктов ее перегонки, употребление ацетилена, хранение и продажа кальция-карбоната.
С целью минимизировать неблагоприятные последствия для окружающей среды и человека перечисленных «опасных» производств детально регулировались: условия территориального расположения промышленных заведений, удаленность производства от населенных пунктов, дорог, а также природных объектов (рек, озер и т. п.); порядок получения разрешения на устройство заводов; требования к наличию специальной документации для их открытия (карты местности, характеристика строений с «показанием их расстояния», подробные планы и разрезы каждой из предполагаемых построек с указанием расположения в них приборов, двигателей и паровых котлов), освещения, отопления и вентиляции; определение сырья и материалов, используемых в производстве; общий ход и последовательность технологических опера-
ций. Вводилась классификация опасных веществ, помещений и объектов, задействованных в технологическом процессе.
Производство спиртных напитков, а точнее, регламентация деятельности по «винокурению» всегда была в поле зрения государства, прежде всего в целях правильного и своевременного взыскания налоговых платежей. Техническое регулирование затронуло процессы устройства винокуренных заводов, производства напитков9, подлежащих акцизу. Отдельные нормы касались изготовления виноградных, фруктовых и иных видов водок, производства на заводах сухих дрожжей, пиво- и медоварения, а также изготовления осветительных жидкостей.
Технико-юридическое регулирование в горнодобывающей промышленности распространялось на поиск месторождений полезных ископаемых, осуществление отвода для разработки, порядок производства горнопромышленниками подземных работ, а также на отдельные процессы в частной золотопромышленности и частном платиновом промысле.
Условия размещения прилегающих к промышленным заведениям территорий и объектов, а именно складов, амбаров, помещений для рабочих и административных зданий, также законодательно регулировалось. Существовавшие склады можно классифицировать по различным основаниям: а) по форме собственности: казенные и частные; б) «стратегии размещения»: «ограниченно разрешенные», т. е. которым запре-
9 В 40-х гг. XIX в. для наиболее точного измерения крепости производимых спиртных напитков была законодательно введена спиртомерная система по Тралесу. «О введении для измерения крепости пи-тей стиртомерной системы по Тралесу» // ПСЗРИ. Собр. второе. Т. XVII. Отделение первое. 1842. № 15188—16047. Отделение второе. № 16048—16403. Ст. 16226. СПб., 1843. С. 136—138.
щалось находиться в определенных губерниях Российской империи, и разрешенные, которые могли располагаться на всей территории России; в) территориальному признаку: разрешенные к размещению в населенных пунктах с условием нахождения их на определенном расстоянии от строений и запрещенные к размещению в местах проживания людей; г) местонахождению относительно промышленного заведения: склады могли располагаться на территории промышленного заведения, в непосредственной близости к фабрике или заводу, а также отдельно от каких-либо производств; д) степени опасности: обеспечивающие функционирование опасных производств и иные склады; е) отраслевой принадлежности: лесные, пороховые, хлопковые склады, склады нефтяных остатков, и др.
Технико-правовое регламентирование производственных и сопутствующих процессов прежде всего затронуло вопросы установления правил, стандартов для изготовления различного рода промышленной продукции.
Особое место занимали нормативные акты, призванные урегулировать процесс производства изделий для государственных нужд, поддерживающих обороноспособность страны. Разрабатывались стандарты по изготовлению товаров военного назначения, различные инструкции, обеспечивающие контроль качества военной продукции. В начале XIX в. вводились правила производства акцизных товаров (изделий на основе водки и вина). Существовали положения, регламентирующие приемку товара по качеству: установлен порядок «бракования» сала и масла10,
воска11, пакли12 и т. п.
10 См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. IV. 1829. № 2575—3398. Ст. 2399.
11 См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. IV. Ст. 2450.
12 См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. IV.
Ст. 2194.
Регламентация процесса клеймения различных товаров в законодательстве России большей частью касалась изделий из золота и серебра. По общему правилу клеймение изделий русских мануфактур, фабрик и заводов являлось правом фабриканта. В отдельных случаях клеймо производителя освобождало его от последующей проверки качества товара13.
Наложение клейма с необходимой для эксплуатации информацией предусматривалось и в отношении паровых машин, что являлось необходимым условием для их использования. Измерение и клеймение посуды, применявшейся для пиво- и медоварения, также было обязательным требованием для получения разрешения на данный вид деятельности; кроме этого, существовало правило об обязательной продаже вина только клейменными мерами14.
Нормы, регламентирующие процесс проверки и использования различных измерительных приборов, а также правила изготовления, выверки и клеймения средств измерения можно отнести к техническим, как и нормы по установлению прав на использование привилегий. В законодательных актах первой половины XIX в., фиксировавших право субъекта на привилегию, приводилось точное описание метода, конструкции, детально регламентировался процесс, определялся способ, последовательность, технология изготовления товара или производства той или иной операции.
Расширение производства в России повлекло за собой использова-
13 См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. IV. 1829. № 2575—3398. Ст. 2997. Наиболее полная регламентация процедуры клеймения содержалась в приложении к ст. 160 Устава о промышленности (см.: Устав о промышленности // СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Приложение к ст. 160. СПб., 1887).
14 См.: Устав о питейном сборе // СЗРИ. Ст. 194, 195, 352. СПб., 1876.
ние все новых устройств и механизмов как в технологическом процессе, так и для непосредственного обеспечения деятельности промышленных заведений. Ярким примером явилось использование паровых котлов. В связи с этим разрабатывались и принимались соответствующие нормативные акты. На рубеже XIX — начала XX в. в законодательстве вводилась классификация, разрабатывались требования к проводам, используемым в электротехнических сооружениях, были установлены положения для их эксплуатации внутри помещений, разработаны правила использования воздушных, подземных и подводных проводов.
Таким образом, техническое регулирование в промышленном законодательстве Российской империи XIX — начала XX в. регламентировало отношения в производственной сфере деятельности: были установлены правила для организации, размещения и функционирования производственных объектов, разрабатывались экологические, санитарные и противопожарные нормы. Отдельные положения законодательства касались регламентации деятельности в определенных отраслях, были упорядочены производственные и сопутствующие им процессы.
Техническое регулирование напрямую связано с развитием науки и уровнем экономического раз-вития15. В то же время техническое регулирование создает условия (выступает определенным катализатором) для качественно нового развития экономики. Экономический подъем Российского государства был следствием принятия многочисленных законодательных актов, призванных урегулировать отношения в развивающемся и ключевом зве-
15 См.: Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А, Хабриева Т. Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2006. № 9. С. 3—17.
не экономии — промышленности, о чем свидетельствуют и статистические данные.
Введение технического регулирования способствует выстраиванию оптимальной модели организации сложных технологических процессов на производстве, формированию и закреплению правил техники безопасности, установлению стандартов изготовления товаров и оказания услуг. Эти факторы снижают риск наступления неблагоприятных последствий в той или иной области хозяйственной деятельности человека, способствуют выпуску безопасной продукции, конкурентоспособной на мировых рынках.
Арктическая зона России: трудности и перспективы правовой охраны природы
Арктика является северным полярным регионом Земли, для которого характерны суровые природно-климатические условия. При этом Арктика богата живыми и неживыми природными ресурсами (в том числе углеводородами). С одной стороны, они испытывают антропогенную нагрузку от хозяйственной и военной деятельности, а с другой — их освоение недостаточно продумано и организовано. Данное противоречие заслуживает внимания правовой науки16.
Значительная часть Российской Федерации покрыта лесотундрой, тундрой, арктической пустыней, скована «вечной мерзлотой». Аналогичные ландшафты встречаются на севере США (Аляска), Канады, Дании (Гренландия), Норвегии. Однако арктические природно-климатические условия охватывают сравнительно меньшую часть названных государств. Кроме того, для США и Дании арктическими являются только регионы, удаленные от «этнического ядра» государства. Для России же арктические регионы есть не-
16 Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 460—461.
