CC BY
21
РЕЦЕНЗИИ
Техническое регулирование в истории России: «безопасные» режимы опасных производств*
Интеграционные процессы в современном мире предопределяют интерес к такому явлению в праве, как техническое регулирование. Объяснением этому служат многие факторы, среди которых наиболее важным является обеспечение безопасности продукции, работ и услуг. Особую актуальность данная тематика приобретает и в связи с многочисленными техногенными катастрофами, экологическими проблемами, необходимостью создания безопасных условий в различных областях жизнедеятельности человека.
Сегодня в условиях системного кризиса идут активные поиски оптимальной модели рыночной экономики и ее законодательного закрепления. Существует необходимость формирования эффективного механизма поддержки отечественного товаропроизводителя, выпускающего конкурентоспособную продукцию с учетом мировых требований по ее безопасности.
Принятый в 2002 г. Федеральный закон «О техническом регулировании» заложил основу для разработки технических регламентов, призванных упорядочить отношения во многих сферах хозяйственной деятельности. На современном этапе развития общества введение технического регулирования призвано способствовать построению оптимальной моде-
* Рецензия на книгу: Ковалева Н. В. Техническое регулирование в законодательстве Российской империи (XIX — начала XX веков): монография. Кострома: Изд-во Костром. гос. технол. ун-та, 2012. 367 с. (Труды ученых юридического института КГТУ).
ли организации сложных технологических процессов на производстве; формированию и закреплению правил техники безопасности при эксплуатации оборудования; установлению стандартов изготовления товаров и оказания услуг, что снижает риск наступления неблагоприятных последствий (техногенные катастрофы и проч.).
Между тем, несмотря на активную деятельность государства по принятию технических регламентов, природа технического регулирования на современном этапе изучена не в полной мере. Широкая полемика по этой проблематике среди российских и зарубежных ученых делает очевидной актуальность темы рецензируемой монографии Н. В. Ковалевой. При этом крайне важно обращение к историческому контексту существующих сегодня проблем технического регулирования. Изучение истории развития данного явления, его истоков может помочь в выявлении преемственности использования правового инструментария государственного управления в сфере производства, в определении вектора развития государства и права на перспективу.
Первая глава рецензируемой работы посвящена характеристике промышленности как наиболее значимой отрасли экономики Российской империи XIX — начала XX в. Рассматриваются объективные факторы, влияющие на становление промышленности в целом; выявлены отношения, связанные с промышленным производством; показаны особенности законодательной регламентация этих отношений. Выводы
автора основываются на большом фактическом материале. Приведены сведения о составе и количестве трудоспособного населения, полученные в том числе из первой всеобщей переписи населения (1897 г.), данные по демографической ситуации, плотности, возрастном и половом составе лиц, занятых на производстве в том или ином регионе.
Динамика роста количества промышленных заведений, а также численности рабочих (1900—1912 гг.) наглядно представлена с помощью диаграмм. Выявлено неравномерное распределение рабочих по группам занятий. Представленная номенклатура «главнейших» должностей, занятых на наиболее крупных фабрично-заводских предприятиях Российской империи (с делением по тринадцати группам), показывает характер описываемых профессий, виды функционирующих в этот период производств.
Описание и анализ состояния промышленного производства осуществляется с акцентом на параметры развития промышленных заведений: количество, концентрация, государственный надзор за ними и проч. Авторская характеристика отдельных отраслей промышленности сопровождается выявлением особенностей их развития в Российской империи на рубеже XIX—XX вв. Учитывая важность сравнительно-правовых аспектов в современных реалиях экономического развития России, можно отметить обращение автора монографии к зарубежным источникам исследуемого периода, их критический анализ в контексте проблем достоверности экономико-статистических сведений.
Значительное место в рецензируемой работе уделяется торгово-промышленной политике России, изучение которой важно для понимания процессов, влияющих на формирование имперского законодательства. Осуществление ее, по мнению Н. В. Ковалевой, происходило в так называемых основных и со-
путствующих направлениях. К основным предлагается отнести таможенно-тарифное регулирование и государственный заказ, налоговую и инвестиционную стратегию, развитие транспортной инфраструктуры; к сопутствующим — правовую охрану изобретений, реализацию готовой продукции промышленных предприятий через выставки, развитие неправительственных организаций (союзов промышленников и предпринимателей), функционирование множества печатных изданий, освещающих деятельность промышленного сектора экономики, а также поддержку технического образования в России, готовившего кадровый резерв специалистов разных уровней. Выделение таких направлений в деятельности государства по развитию отечественной промышленности в XIX — начале XX в. содержит научную аргументацию и представляет интерес для понимания истории правового регулирования национальной экономики.
Для разных исторических периодов выявлены различные приоритеты проводимой торгово-промышленной политики: в первой половине XIX в. — это охрана отечественных предприятий от иностранных конкурентов; во второй половине XIX — начале XX в. — проведение устойчивой политики с учетом уже совершенных преобразований и реформ. В ходе анализа покровительственных мер (протекционизма) в промышленном секторе сделан вывод, что эти меры давали положительные результаты лишь на этапе зарождения производства.
Государственные органы и должностные лица, осуществляющие свои полномочия в производственной сфере на всей территории Российской империи, а также в губерниях и на отдельных территориях, представлены в иерархической взаимосвязи. Обозначена динамика меняющихся полномочий органов государственного управления Российской империи в сфере промышленно-
го производства на различных этапах исторического развития в рассматриваемый период. Исследование институтов административного права (органы исполнительной власти, их полномочия, система) органично вошло в содержание истори-ко-правовой работы. Следует заметить, что сложная материя данной отрасли права, особенно в исторической ретроспективе, представлена автором вполне успешно.
Во второй главе монографии исследование динамики развития технического регулирования происходит через призму промышленного законодательства Российской империи XIX — начала XX в. Предпринимается попытка охарактеризовать его структуру и особенности с учетом исторического опыта ранее исследуемого периода. Так, указывается на существование регламентации производственной сферы еще в XVI в. Обращается внимание, что уже в начале XVIII в. государство способствовало организации промышленных заведений, передавая их в дальнейшем частным лицам. Думается, обращение Н. В. Ковалевой к зарождению и первым этапам становления промышленного законодательства дает возможность более полно представить исторические векторы развития государственного управления промышленным сектором российской экономики в ходе многовекового развития Российского государства.
Интересным моментом является роль, отводимая институту промышленного заведения при регулировании ряда аспектов хозяйственной деятельности. В качестве предмета промышленного законодательства выделены отношения, складывающиеся в ходе создания, функционирования, реорганизации и закрытия производственных объектов. В рамках осуществления государственного управления промышленным сектором экономики государственно-правовая регламентация затронула практически все
этапы организации и деятельности таких заведений, включая вопросы численности, подчиненности, отчетности и др.
Сложность исследуемого материала, необходимость анализа множества исторических источников предопределяют некоторую лаконичность и подчас неточность приводимых тезисов. Так, в качестве фактора, «усложнявшего процесс» законодательного оформления «понятия промышленного заведения», называется то, что «управомочен-ный субъект — государство нередко одновременно являлось и обязанным субъектом — казенным промышленным предприятием» (с. 72). Думается, что государство — упра-вомоченный субъект и казенное заведение как обязанный субъект в исследуемых управленческих отношениях все же не должны отождествляться, несмотря на то, что государство может возложить на себя определенные обязанности и субсидиарную ответственность.
Рассматривая роль и динамику технического регулирования в Российской империи, особое внимание обращается на его место в общей системе нормативного регулирования. Приводится авторская периодизация (с. 73) развития технического регулирования, которая представляет большой научный интерес. Но, к сожалению, не указаны основания выделения четырех периодов. Сами периоды выходят далеко за рамки проводимого в монографии исследования. В связи с этим интересно уточнить авторскую позицию в отношении этапов (периодов) динамики развития технического регулирования в рамках исторического отрезка XIX — начала XX в. В качестве главного основания периодизации можно взять особенности государственной регламентации промышленного производства, а в качестве вспомогательного — могут выступить социально-экономические реформы, проводимые на том или ином историческом этапе.
Развитие технического регулирования шло по пути установления на законодательном уровне экологических, санитарных и противопожарных норм, целью которых являлось предотвращение несчастных случаев и заболеваний, повреждений и уничтожения имущества. Н. В. Ковалевой наглядно показано, что именно с помощью технических (технико-юридических) норм упорядочивалась область организации, размещения, строительства и внутреннего обустройства фабрик и заводов, вводились правила для отдельных отраслей производства, определенных технологических процессов, устанавливались стандарты изготовления той или иной продукции. Эти нормы охватили прежде всего основные промышленные производства: горнодобычу, изготовление военной продукции, подакцизных товаров и др.
Существенное внимание в монографии уделено вопросу природы технического регулирования на этапе активного становления отечественного промышленного производства в XIX в. В связи с этим выявление сфер общественных отношений, упорядочиваемых с помощью технико-юридических норм, определение места и роли технического регулирования в системе правового регулирования промышленностью обозначены как цели исследования. Достижению этих целей посвящена третья глава монографии, где на базе нормативного материала, статистических данных, исследованиях правоведов сделана попытка обосновать историческую обусловленность существования технического регулирования в России в XIX — начале XX в., выделить его основные направления в промышленном производстве.
Действительно, в России этого исторического периода шло нарастающее по сложности развитие промышленного производства в самых разных сферах. Необходимость строительства фабрик и заводов ставила перед государством задачу гра-
мотного размещения и организации безопасной деятельности строящихся заводов и фабрик. Это, в свою очередь, требовало выработки стратегических и решения тактических задач. Сам механизм модернизации действующих и организации новых промышленных заведений, рассмотренный в историческом контексте, позволяет представить богатый опыт государственного управления, направленного на развитие национального промышленного производства. В этом смысле рецензируемая монография имеет значение как для теоретического осмысления института технического регулирования, так и для постижения практических основ его реализации.
Отметим, что в работе присутствует детализированное дробление исследуемого материала на подпункты (подразделы). Например, параграф о законодательных основах устройства промышленных заведений включил в себя семь подразделов, где раскрываются вопросы открытия промышленных объектов (получение разрешений, предоставление земельного участка, особенности размещения промышленных объектов в населенных пунктах); особенности их строительства, реконструкции и местоположения (возведение фабрик и заводов, санитарные и противопожарные требования, режим прилегающих территорий и др.). Представленная «подструктура» дает возможность более наглядно и четко увидеть множественные направления и аспекты крайне сложной материи технического регулирования. Выбранный автором подход позволяет изложить исследуемый материал в системе и может считаться вполне оправданным и удачным.
Тем не менее некоторые структурные подходы можно скорректировать. Так, в параграфе о правовых основах функционирования основных производств (с. 97) рассматривается отдельно техническое регулирование: в горной промышленности, производства подакцизных товаров,
опасных производств, устройства и функционирования промышленных складов. Не совсем логичным представляется выделение отдельного подраздела «Регламентация деятельности опасных производств» (с. 117), поскольку все рассмотренные производства опасны в той или иной степени и прежде всего поэтому становятся предметом технического регулирования.
Заметим также, что рамки одной монографии, с одной стороны, не дают объективной возможности в полной мере охватить весь спектр вопросов, связанных с историей технического регулирования. С другой стороны, автору приходится рассматривать отношения, непосредственно не входящие в предмет исследования (например, предоставление земельного участка для строительства фабрики или завода, использование средств измерения и др.), но крайне важные для понимания исторических процессов возникновения и развития элементов технического регулирования. Это, безусловно, влияет на характер и логику изложения, вынуждая давать необходимые пояснения и «дробить» материал.
Возвращаясь непосредственно к содержанию монографии, следует сказать, что производства, представляющие ту или иную степень опасности для людей и среды их обитания, не могут быть обеспечены без создания и функционирования государственно-правовых режимов. Это режимы, которые предполагают специальный комплекс регулятивных мер, сочетающих дозволения, обязывания и запреты, необходимые для воздействия на конкретные общественные отношения путем использования определенного правового (технического) инструментария. Особую значимость сегодня приобретает разрешительная деятельность государства. В современной юридической науке обсуждаются пределы этой деятельности, сферы реализации разрешительных полномочий органов государства и эффек-
тивность ее правового обеспечения. В связи с этим особый интерес представляет часть монографии, которая посвящена правовому инструментарию разрешительной деятельности Российского государства в контексте выявления технических требований к организации промышленного производства в Российской империи.
Открытие промышленных заведений в России в XIX — начале XX в. сопровождалось совершением многочисленных согласительных процедур с участием соответствующих государственных органов. Стратегически важные объекты предусматривали дополнительное санкционирование, например для организации пороховых заводов требовалось получение особого разрешения министра торговли и промышленности «по соглашению» с министром внутренних дел, а также с военным министром. Об этом автор написала интересно и информативно. Нередко открытию промышленного объекта предшествовало получение специального разрешения при выполнении определенных условий и соответствующей документации (план местности и план построек с «показанием их расстояния», подробные планы и разрезы каждой из предполагаемых построек с указанием расположения в них приборов, двигателей и паровых котлов).
В монографии приведены примеры того, как устанавливались специальные требования, выполнение которых было обязательным в отношении конкретного вида промышленных заведений. Например, для организации кожевенного производства являлось необходимым выполнение около десяти условий в целях предупреждения опасности «в санитарном отношении» от данного завода, а производство азотной кислоты осуществлялось под надзором полиции с обязательным соблюдением требований Устава врачебного. Указывалось, как при размещении промышленных объектов учитывалась территория, на которой разрешалось
строить фабрику или завод, определялась в количественных характеристиках удаленность заведений от каких-либо иных строений, рассматривалась возможность формирования производственной инфраструктуры в городах, сельской местности или за пределами населенных пунктов. Все эти факторы важны, поскольку именно они позволяют классифицировать промышленные заведения в зависимости от степени их опасности и неблагоприятного воздействия на окружающую среду и организм человека.
При высокой степени информативности представленного в монографии материала хотелось бы обратиться к некоторым пожеланиям в контексте теоретического обоснования исследуемых понятий. Так, Н. В. Ковалева подробно исследует «технико-правовой режим для складов взрывчатых веществ», «технико-правовой режим эксплуатации нефтепроводов...». Содержание же самого понятия «технико-правовой режим» не конкретизируется. Между тем авторское видение (определение) такого не распространенного в современной литературе понятия было бы интересно.
Это относится и к категории технического регулирования. Предложенная Н. В. Ковалевой характеристика технического регулирования как «действенного (эффективного) инструмента (регулятора)» вполне справедлива. В то же время такой «инструмент» имеет сложное «наполнение», которое необходимо учитывать, формулируя научное определение исследуемого явления. Сегодня его составными элементами являются не только нормы, содержащиеся в технических регламентах, стандартах (национальных, организаций), но и сертификация, аккредитация, государственный контроль и надзор, декларирование соответствия. В этом смысле крайне интересной была бы как авторская формулировка содержания исследуемого явления, так и возможные
исторические аналогии, которые позволят привнести в государственное управление традиционность и определенную национальную адаптивность современных новелл технического регулирования; понять и принять уроки российской истории. Тем более что основания для этого есть — в монографии приведен богатейший фактический материал по истории практически всех указанных элементов технического регулирования.
К сожалению, авторское изложение информативного материала подчас носит фактологический характер. В частности, перечисление и анализ содержания как уже принятых законодательных актов, так и законопроектов нередко выступают лишь констатацией того или иного процесса.
В то же время проделана колоссальная работа по подборке и систематизации огромного пласта законодательства Российской империи по малоисследованной и сложной даже для современного понимания проблематике. Монография Н. В. Ковалевой содержит тематически систематизированный ценный исторический материал, который может быть использован в качестве любопытных иллюстраций исследователями современных особенностей технического регулирования.
В качестве достоинств рецензируемой работы можно отметить различные классификации (например, производственных объектов), выявленное автором деление на законодательном уровне промышленных заведений на «совершенно безвредные и вредные». Заметим, что именно разграничение различных видов промышленных заведений в исследуемый исторический период Российской империи позволяло разрабатывать систему специфичных требований, «дифференцировать» технико-юридическое регулирование в отношении определенных производств, что ярко продемонстирова-но в монографии.
В книге большое внимание уделено техническому регулированию в горной промышленности. Актуальность обращения и значимость данного предмета не снижаются и в настоящее время, когда горнодобывающее производство является одним из наиболее опасных для жизни занятых в этом производстве людей. Техническое регулирование в этой отрасли в XIX — начале XX в. затрагивало поиск и разведку полезных ископаемых, осуществление отвода их месторождений для разработки, порядок производства горнопромышленниками подземных работ, а также определенные вопросы в частной золотопромышленности и нефтяном промысле. Несмотря на вспомогательный характер такого регулирования (определение положения и размера разрабатываемых земельных участков, установление требований к средствам измерения, исчисление сумм акциза и проч.), именно благодаря использованию технических норм устанавливался особый порядок обеспечения безопасности при проведении работ, предусматривались меры, направленные на предупреждение разработок хищническими и потому еще более опасными способами.
Исследуя специфику регламентации производства подакцизных товаров (как регулировался непосредственно технологический процесс, каким образом устанавливались правила исчисления и уплаты налогов в зависимости от вида, способа изготовления используемого сырья и срока осуществления производства, каковы критерии определения объекта налогообложения), Н. В. Ковалева пришла к выводу о взаимосвязи некоторых категорий. Так, исчисление объемов промышленных емкостей (определяемых на основе технико-юридических норм) напрямую влияло на возможность организации промышленного заведения.
В Российской империи деятельность промышленных заведений, в
той или иной степени связанных с использованием опасных (взрывчатых) веществ, подвергалась детальному технико-юридическому регулированию (в частности, деятельность частных пороховых, пушечных и оружейных заводов, заведений для приготовления капсюлей к охотничьему оружию, утилизационных заведений, а также процесс испытания, перевозки, хранения и продажи минеральных масел, нефти и продуктов ее перегонки, употребления ацетилена, хранения и продажи кальция-карбоната).
В целях минимизации неблагоприятных последствий для окружающей природной среды и человека устанавливались определенные требования к расположению потенциально опасных заведений с учетом расстояния от населенных пунктов, дорог, а также природных объектов (рек, озер и т. п.). Существовали требования к освещению, отоплению и вентиляции производственных помещений, разрабатывались правила, инструкции для производства работ в целях предупреждения опасности для здоровья и жизни рабочих. Вид сырья и материалов, а также общий ход и последовательность технологических операций также регламентировались, что позволяло обеспечить безопасность производственного цикла на такого рода объектах.
Технико-правовое регламентирование производственных и сопутствующих процессов включило в себя установление стандартов для различных видов продукции (товаров широкого потребления и военного назначения), правил функционирования сложных устройств и механизмов (требования к помещениям, материалам и процессам в производстве, представляющим опасность для жизни и здоровья людей), средств измерения, системы мер и весов, а также процедуры клеймения. Примечательно, что техническое регулирование затронуло и область реализации продукции промышленного производства.
Так, при проведении выставок и ярмарок устанавливались правила их проведения: время, место, периодичность, вводились критерии представляемых изделий (характеристики запрещенных к размещению товаров) и проч.
На основе анализа огромного числа отечественных и зарубежных источников, обширного статистического материала и законодательных актов исследуемого периода в монографии показано действие технического регулирования, его место и роль в законодательстве Российской империи в XIX — начале XX вв. Ему отводится роль некоего катализатора развития экономики, что, правда, не бесспорно и требует дополнительной научной аргументации. При этом отмечается: принятие многочисленных законодательных актов, содержащих технические нормы, способствовало повышению ряда показателей экономического развития. Об этом, например, говорят приведенные в монографии статистические данные по изучаемому историческому периоду: численность промышленных объектов и рабочих на них возрастала, открывались новые производства, а также создавались все более благоприятные условия труда рабочих.
Нельзя не обратить внимание на использованные в монографии документы фондов Государственного архива Костромской области, а также приложения. По объему информации приложения (178 с.) можно рассматривать в качестве еще
одного исследования, изложенного в структурированном виде, что делает сложный материал исследования доступным для широкого круга читателей.
Все обозначенные достоинства подтверждают оригинальность представленной проблематики, что может вызвать интерес исследователей истории права и современных правовых институтов. Технические правовые нормы, устанавливающие обязательные требования к продукции, процессам ее производства, хранения, эксплуатации, перевозки и т. д., оказываются традиционными для законодательного регулирования промышленного производства в России. Сотни лет назад они создавали правовые режимы безопасного функционирования промышленных заведений, обеспечивая прохождение жизненного цикла опасной продукции и подобных объектов, способствовали повышению эффективности экономического развития российского государства. Думается, что успешно обозначенный в монографии Н. В. Ковалевой многомерный характер исследуемой категории технического регулирования ориентирует на дальнейшее ее изучение, а отсутствие схожих с представленной книгой историко-правовых работ является основой серьезного интереса к заявленной тематике «безопасных» режимов опасных производств.
И. В. Михеева, доктор юридических наук
