CC BY
138
УДК 009 Е.Ю. РЕЙНБАХ
кандидат экономических наук, доцент, кафедра экономики и управления, Орловский государственный институт искусств и культуры E-mail: rainbah77@yandex.ru
UDC009 E.Y. REYNBAKH
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Department of economics and management, Orel State
Institute of Arts and Culture E-mail: rainbah77@yandex.ru
СУЩНОСТЬ И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ КУЛЬТУРНОЙ ПОЛИТИКИ THE ESSENCE AND FORM OF IMPLEMENTATION OF THE REGIONAL CULTURAL POLICY
В данной статье определены сущность, основные формы и инструменты разработки и реализации региональной культурной политики на примере Орловской области, осуществляемой в условиях административного и бюджетного реформирования. Автор раскрывает принципы функционирования субъектов государственного управления, реализации ими полномочий по управлению культурой; специфику нормативно-правового обеспечения отрасли; систему многоканального финансирования, включая программно-целевое управление в сфере культуры.
Ключевые слова: региональная культурная политика, региональное управление, полномочия по управлению культурой, программно-целевое управление.
This article defined the essence and basic forms and instruments of development and implementation of regional cultural policy in the Orel region, carried out in conditions of administrative and budgetary reform. The author reveals the principles offunctioning of subjects ofpublic administration, the implementation of their powers to manage the culture; the specifics of the legal provision; a system of multi-channel financing industry, including target-oriented management.
Keywords: regional culturalpolicy, regional management, authority management culture, target-oriented management.
Регионализация в России, начавшаяся на рубеже 1990-х годов, обусловила превращение регионов в активных социально-экономических субъектов, наделенных конституционными правами на самоопределение территорий и самостоятельный выбор моделей своего развития. При всем многообразии и специфичности регионов перед субъектами, наряду с глобальными, стоят и локальные проблемы, связанные с сохранением и развитием национальной культуры. Решение таких проблем возможно в рамках разработки и реализации региональной культурной политики, учитывающей геополитические, хозяйственно-экономические, историко-культурные и другие региональные факторы.
Культурная политика представляет собой совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры (ст.3 Основ законодательства РФ о культуре).[4]
Конституцией РФ определено, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). [1]
Это положение определяет, что в каждом субъекте федерации есть представительные, исполнительные и судебные органы государственной власти, полномочия
которых в области культуры определены Законом РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» [4].
В соответствии с Уставом Орловской области (ст.5) систему органов государственной власти составляют: законодательный орган государственной власти области (Орловский областной Совет народных депутатов (Совет); высшее должностное лицо области (Губернатор); высший исполнительный орган государственной власти области (Правительство); органы исполнительной государственной власти специальной компетенции области, суды области. [8]
Региональные органы государственного управления наделены полномочиями по управлению культурой. Так, Совет утверждает программы развития отрасли; осуществляет правовое регулирование охраны и использования объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятников истории и культуры, расположенных на территории области в соответствии с федеральным и региональным законодательствами. В структуре Совета функционирует Комитет по образованию, культуре, спорту, молодежной политике и туризму. Его основным функциями являются: рассмотрение вопросов по развитию культуры; представление проектов законов в области культуры и их подготовка к рассмотрению Советом; организация и проведение депутатских слушаний, «круглых столов», связанных с деятельностью комитета.
© Е.Ю. Рейнбах © E.Y. Reynbakh
В связи с проведением Года культуры Указом Губернатора Орловской области № 22 от 28 января 2014 года создан совещательный Совет по культуре при Губернаторе, в который вошли субъекты исполнительной государственной власти области, руководители и ведущие преподаватели образовательных учреждений культуры, деятели культуры, представители общественных объединений и бизнес-сообщества.
Правительство области в сфере культуры создает сеть имеющих областное значение учреждений культуры; утверждает программы развития культуры на территории области с учетом национально-культурных и религиозных традиций населения; принимает меры по развитию театрального, музыкального, изобразительного и иных видов искусства; организует исполнение и контролирует соблюдение законодательства РФ в части выполнения социальных гарантий реализации прав граждан на культуру, свободу совести и вероисповедания, осуществляет иные полномочия.
В сложившейся системе органов государственной власти Орловской области стратегическим органом управления, доминанта деятельности которого связана с определением региональной политики в сфере культуры, является Управление культуры и архивного дела Орловской области. Статус юридического лица Управление приобрело после вступления указа Губернатора Орловской области от 31 октября 2011 года № 381 «О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Орловской области и утверждении структуры и штатного расписания Управления культуры и архивного дела Орловской области». В тех условиях, в которых оказалась сфера культуры Орловщины, для Управления главной задачей является сохранение системы учреждений культуры и искусства, накопленного культурного наследия, кадрового потенциала работников культуры.
Управление выступает учредителем государственных унитарных предприятий и государственных учреждений в сфере культуры, осуществляет финансирование и материальное обеспечение подведомственных учреждений, формирует предложения по финансированию подведомственной сферы деятельности при подготовке бюджета области на очередной финансовый год и
Сеть учреждений культуры и
на плановый период. Сеть учреждений культуры и искусства Орловской области (на 01.01.2014 г.) составляла 788 учреждений (табл.1).
Сокращение за последние годы некоторых типов учреждений связано в основном с закрытием сельских объектов культуры, а также преобразованием в иные организационно-правовые формы. К примеру, в городе Орле взрослая и детская библиотеки объединились в библиотечно-информационный центр (БИЦ), а в качестве самостоятельной единицы из МБУ Ливенского района «Центральная межпоселенческая библиотека им. А. С. Пушкина» выделилась Беломестненская библиотека.
Исполнение бюджета по культуре из консолидированного бюджета области по годам составляло в 2012 году - 2,7 % , в 2013 году - 3,5% , в 2014 году - 4,9 %. Т.е. объемы выделяемых средств на культуру имеют тенденцию к увеличению.
В отрасли в 2014 году было занято 5 514 тысяч человек, что составляет 3% от общего количества всего работающего населения. Профессиональный статус педагогических работников художественного образования довольно высокий, с высшим образованием в школах искусств работает 52% преподавателей. В музеях области - 100% научных сотрудников и экскурсоводов, в библиотеках области среди библиотечных специалистов - 51% имеют высшее образование.
В целом, Орловская область обладает многообразием и уникальностью культурно-творческого потенциала, удается сохранять и развивать инфраструктуру культуры, контингент учреждений культуры, народные промыслы. Однако полноценному развитию отрасли мешают проблемы, имеющие как локальный, так и общегосударственный характер: это сложность адаптации учреждений культуры к новым условиям финансирования, государственно-частного партнерства; слабая информированность населения о культурном потенциале области, недостаточные темпы внедрения информационно-коммуникационных технологий; несоответствие материально-технической базы ключевым задачам развития культуры; «старение» кадрового потенциала, снижение престижа профессии работника культуры, отток молодых специалистов в другие от-
Таблица 1.
искусства Орловской области
Вид учреждения культуры 2011 2012 2013 2014 Динамика
Театры 4 4 4 5 +1
Музеи 16 9 13 12 -4
Библиотеки 403 403 306 310 -93
Учреждения культуры культурно-досугового типа 450 450 388 382 -68
Учреждения дополнительного образования для детей 40 40 40 40 -
Высшие учебные заведения 1 1 1 1 -
Средние учебные заведения 33 33 33 33 -
Парки 4 4 4 4 -
Филармонии 1 1 1 1 -
расли народного хозяйства и другие. Эти проблемные направления и становятся основными приоритетами в разработке и реализации культурной политики области.
В указе Президента РФ от 22.04.2013 №375 «О проведении в Российской Федерации Года культуры» говорится, что Год культуры будет проведен с целью «...привлечения внимания общества к вопросам развития культуры, сохранения культурно-исторического наследия и роли российской культуры во всем мире». Согласно этому документу разработан План основных мероприятий развития сферы культуры Орловской области на 2014 год, в числе которых: строительство, ремонт и реставрация объектов культуры; обновление материально-технической базы учреждений культуры; сохранение и популяризация культурного наследия народов России, проведение мониторинга состояния памятников истории и культуры; мероприятия по совершенствованию системы оплаты труда и поощрения работников отрасли; реализация социальных программ, направленных на улучшение жилищных и бытовых условий работников культуры; модернизация библиотек и культурно-досуговых учреждений, развитие детских школ искусств; создание условий для сохранения и развития национальных культур; развитие институтов спонсорства и меценатства и другие.
Проблемы кадрового обеспечения культуры в основном связаны с экономическими принципами организации и оплаты труда занятых в отрасли специалистов. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597, а также в целях повышения оплаты труда Правительством Орловской области 25 июля 2012 года приняты постановление № 260 «О введении отраслевой системы оплаты труда работников сферы культуры» и распоряжение от 31 января 2013 года № 31-р План мероприятий («дорожная карта») в сфере культуры Орловской области. Данными нормативно-правовыми актами фонд оплаты труда в государственных и муниципальных учреждениях культуры с 1 октября 2012 года увеличен на 30%, а к 2018 году соотношение средней заработной платы работников культуры и средней заработной платы по области должно достигнуть 100 %.
Приоритетным направлением развития культуры в целом и отчасти решения проблемы кадрового обеспечения отрасли стало развитие системы грантов, в рамках которой учреждены стипендии Губернатора молодым одаренным артистам, художникам - членам Орловской региональной организации Всероссийской творческой общественной организации «Союз художников России», писателям - членам Орловского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Союз писателей России», лучшим педагогическим работникам образовательных учреждений региона.
Ресурсным обеспечением основных мероприятий развития культуры стали средства государственных программ:
«Подготовка и проведение празднования 450-летия
основания города Орла (2012-2016 годы)», утвержденная постановлением Правительства Орловской области от 8 октября 2012 года № 354;
«Развитие культуры и искусства, туризма, архивного дела, сохранение и реконструкция военно-мемориальных объектов в Орловской области (2013-2017 годы)», утвержденная постановлением Правительства Орловской области от 7 ноября 2012 года № 400;
«Развитие информационного общества на территории Орловской области (2011-2018 годы)», утвержденная постановлением Правительства Орловской области от 12 октября 2012 года № 371;
«Социальная поддержка инвалидов (доступная среда) на 2013-2016 годы», утвержденная постановлением Правительства Орловской области от 19 декабря 2012 года № 479.
Нужно отметить, что в развитии и популяризации культуры и искусства программно-целевому управлению (ПЦУ) отводится ключевая роль. ПЦУ позволяет охватить значительный комплекс проблем с учетом рационального использования ресурсного потенциала на развитие приоритетных направлений сферы культуры на основе координации деятельности органов государственной власти всех уровней и других заинтересованных субъектов.
В рамках перечисленных программ с 2011 года действуют: долгосрочная областная целевая программа «Развитие отрасли культуры в Орловской области на 2011-2015 годы»; долгосрочная областная целевая программа «Развитие туризма в Орловской области на 20112015 годы»; долгосрочная областная целевая программа «Сохранение и реконструкция военно-мемориальных объектов в Орловской области на 2011-2015 годы»; а также подпрограммы: «Оказание государственных услуг в сфере культуры, отраслевого образования и архивного дела Орловской области на 2013-2017 годы»; «Развитие архивного дела в Орловской области (2013-2017 годы)»; «Развитие отрасли культуры в Орловской области на 2016-2017 годы»; «Развитие туризма в Орловской области на 2016-2017 годы»; «Сохранение и реконструкция военно-мемориальных объектов в Орловской области на 2016-2017 годы».
В ходе реализации программ было осуществлено строительство и открытие в 2014 году нового здания хореографической школы г. Орла. Продолжаются реконструкция и ремонтно-реставрационные работы зданий БУКОО «Орловский государственный академический театр им. И. С. Тургенева», БУКОО «Орловский государственный театр для детей и молодежи «Свободное пространство», музея писателей-орловцев - филиала БУКОО «Орловский объединенный государственный литературный музей И.С. Тургенева», осуществляются другие масштабные мероприятия.
Финансирование из федерального бюджета будет осуществляться на государственную поддержку государственной программы «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы» (в рамках подпрограмм «Туризм»,
«Наследие» и «Искусство»). Регион получил финансовую поддержку в размере 14 млн рублей на укрепление материально-технической базы учреждений культуры, 10,5 млн рублей - на реализацию событийных региональных и межрегиональных проектов. Кроме того, 30 млн рублей будет выделено на развитие таких центров культуры и туризма, как Болхов и Мценск.
Важным фактором реализации культурной политики в регионе является нормативно-правовое обеспечение. Наиболее значимыми нормативно-правовыми актами, регламентирующими культурную политику в области в последние годы, стали: Закон Орловской области № 533-03 от 22.08.2005 г. «Об образовании в Орловской области»; Закон Орловской области № 391-ОЗ от 06.04.2004 г. «Об объектах культурного наследия, расположенных на территории Орловской области»; Закон Орловской области № 807-О3 от 08.09.2008 г. «О музейном фонде и музеях Орловской области»; Закон
Орловской области № 109-О3 от 06.07.1999 г. «Об архивном деле в Орловской области». Закон Орловской области № 579-О3 от 06.02.2006 г. «О библиотечном деле в Орловской области» стал первым законом, регулирующим деятельность в сфере культуры после вступления в силу Федерального закона № 131 «Об общих принципах местного самоуправления».
Как видно, к настоящему времени в Орловской области сложилась самостоятельная система форм и методов разработки и реализации культурной политики с учетом социально-экономического развития региона, включающая: функционирование системы органов государственного управления, реализацию ими полномочий по управлению культурой области; нормативно-правовое обеспечение, включающее разработку общего и отраслевого законодательства; многоканальное финансирование отрасли - прямое и косвенное бюджетное финансирование; программно-целевое управление.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 15. ст. 1691
2. Указ Президента РФ от 22.04.2013 N 375 «О проведении в Российской Федерации Года культуры»
3. О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области: закон Орловской области от 17 марта 2009 г. N 879-ОЗ (Принят областным Советом народных депутатов 14 марта 2009 года) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.adm.orel.ru
4. Федеральный закон от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (посл. изм. от 05.05.2014 N 102-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 19. ст. 2307
5. Постановление Правительства Орловской области от 12 января 2010 г. № 4 «О долгосрочной областной целевой программе «Развитие туризма в Орловской области на 2011 - 2015 годы» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.orel-region.ru
6. Постановление Правительства Орловской области от 5 марта 2010 г. № 64 «О долгосрочной областной целевой программе «Развитие отрасли культуры в орловской области на 2011 - 2015 годы» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.orel-region.ru
7. Постановление Правительства Орловской области от 7 ноября 2012 г. № 400 Об утверждении государственной программы Орловской области «Развитие культуры и искусства, туризма, архивного дела, сохранение и реконструкция военно-мемориальных объектов в Орловской области (2013-2017 годы)». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.orel-region.ru
8. Устав (Основной Закон) Орловской области: принят Орловской областной Думой 26 февраля 1996 года (посл. изменения от 3 октября 2013 г) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.adm.orel.ru
9. Рейнбах Е.Ю. Формирование региональной культурной политики: опыт Орловской области // Формирование региональной культурной политики в контексте модернизации образования: материалы международной научно-практической конференции (г. Орел, 24-28 марта 2014 г.). С.29-33.
References
1. The Constitution of the Russian Federation (it is accepted by national vote 12.12.1993)//the Russian Federation Code. 2014. No. 15. Art. 1691
2. The decree of the Russian President of 22.04.2013 N 375 "About carrying out in the Russian Federation Years of culture"
3. About the Government and system of bodies of the executive government of the Orel region: the law of the Orel region of March 17, 2009 N 879-RL (It is accepted by regional council of People's Deputies on March 14, 2009) [An electronic resource]. Access mode: http://www.adm.orel.ru
4. The federal law of October 9, 1992 No. 3612-1 "Basis of the legislation of the Russian Federation on culture" (a posl.izm. of 05.05.2014 N 102-FL)//Collection of the legislation of the Russian Federation. 2014. No. 19. Art. 2307
5. The resolution of the government of the Orel region of January 12, 2010 No. 4 "About the long-term regional target program "Development of Tourism in the Orel Region for 2011 - 2015" [An electronic resource]. Access mode: http://www.orel-region.ru
6. The resolution of the government of the Orel region of March 5, 2010 No. 64 "About the long-term regional target program "Development of Branch of Culture in the Orel Region for 2011 - 2015" [An electronic resource]. Access mode: http://www.orel-region.ru
7. The resolution of the government of the Orel region of November 7, 2012 No. 400 About the statement of a state program of the Orel region "Cultural development and arts, tourism, archiving, preservation and reconstruction of military and memorial objects in the Orel region (2013-2017)". [Electronic resource]. Access mode: http://www.orel-region.ru
8. Charter (Basic law) of the Orel region: it is accepted by the Orel region Duma on February 26, 1996 (last changes of October 3, 2013) [An electronic resource]. Access mode: http://www.adm.orel.ru
9. Reynbakh E.Yu. Formation of regional cultural policy: experience of the Orel region//Formation of regional cultural policy in the context of modernization of education: materials international scientific and practical conferences (Orel, on March 24-28, 2014). Pp. 29-33.
