CC BY
39УДК 342.56
судебное оспаривание нормативных правовых актов
в сфере таможенного регулирования по действующему законодательству российской федерации
Ющенко Наталья Валерьевна
Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доцент кафедры гражданского и трудового права, к.ю.н., доцент, e-mail: [email protected]
Антонова Людмила Ивановна
Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, профессор кафедры гражданского и трудового права, д.ю.н., профессор, e-mail: L.I. [email protected]
В статье анализируется практика Верховного Суда РФ по контролю законности правовых актов в сфере таможенного регулирования на основе норм Кодекса административного судопроизводства РФ. Авторами проанализированы судебные решения, которыми признаны недействующими нормативные акты, противоречащие федеральным законам и иным правовым актам, обладающим более высокой юридической силой. Сделан вывод, что судебный нормоконтроль является важнейшим правовым средством обеспечения законности в сфере таможенного регулирования, восстановления нарушенных прав граждан и юридических лиц, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, и предотвращения подобных нарушений в будущем
Ключевые слова: право; закон; суд; судебное решение; нормоконтроль; таможенное регулирование
JUDICIAL CONTESTING OF LAWS AND REGULATIONS IN THE AREA OF CUSTOMS REGULATION ACCORDING TO THE CURRENT LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Yushchenko Natalia V.
The North-West Institute of Management, branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Associate Professor of Department of Civil and Labor Law, PhD, Do-cent, e-mail: [email protected]
Antonova Lyudmila I.
The North-West Institute of Management, branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Professor of Department of Civil and Labor Law, Doctor of Law, Professor, e-mail: L.I. [email protected]
The article analyzes the practice of the Supreme Court of the Russian Federation to control the legality of legal acts in the area of customs regulation on the basis of the Code of Administrative Court Procedure of the Russian Federation. Judicial decisions which invalidate normative acts contradicting Federal laws and other legal acts having higher legal force are analyzed. It is concluded that judicial control is the most important legal means of ensuring the rule of law in the field of customs regulation, restoration of violated rights of citizens and legal entities engaged in foreign economic activity, and prevention of such violations in the future
Keywords: right; law; judgment restore the rights; monitoring standards compliance; custom regulation
Для цитирования: Ющенко Н.В., Антонова Л.И. Судебное оспаривание нормативных правовых актов в сфере таможенного регулирования по действующему законодательству Российской Федерации // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2019. № 2 (70). С. 87-96.
Современный этап развития законодательства об оспаривании нормативных правовых актов начался с внесения поправок в главу 7 Конституции РФ [1]. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» от 05.02.2014 № 2-ФКЗ [2] обусловил серьезные изменения подсудности дел судам общей и арбитражной юрисдикции [3]. Был упразднен Высший Арбитражный Суд РФ; из подведомственности арбитражных судов (кроме Суда по интеллектуальным правам)
изъяты дела об оспаривании нормативных правовых актов, что повлекло соответствующие изменения Арбитражного процессуального кодекса РФ [4]. Принят новый Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации» от 05.02.2014 № З-ФКЗ (в ред. от 30.10.2018 № 2-ФКЗ) [5]. Верховный Суд РФ обрел статус «высшего судебного органа по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе
Российской Федерации» и федеральными законами» [6] (ч. 1 ст. 2).
15 сентября 2015 г. введен в действие Кодекс административного судопроизводства (КАС) РФ [7], принятие которого ознаменовало выделение дел публично-правового характера из сферы гражданского судопроизводства и распространение на них процедур административно-процессуального права. КАС РФ, восприняв важнейшие нормы, сформировавшиеся в предшествующие годы, внес ряд существенных нововведений в процедуры рассмотрения и разрешения дел о юрисдикционном нор-моконтроле правовых актов.
В порядке, предусмотренном кодексом, суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (п. 1 ст. 2 КАС РФ).
Накопленный на предыдущих этапах опыт нор-моконтрольной деятельности Верховного Суда РФ был учтен в процессе обновлению законодательства, в частности, расширен перечень оспариваемых актов (п. 1.1. ст. 2 КАС РФ). Тем самым, была легализована практика высших судебных инстанций, ориентировавшихся, как было показано, в первую очередь на содержание правового акта, устанавливающего адресованные неопределенному кругу лиц правила, ограничивающие их права или возлагающие на них новые обязанности либо предусматривающие дополнительные меры юридической ответственности.
Несоблюдение формы акта, как и отсутствие его государственной регистрации или официального опубликования, как и раньше, последовательно рассматриваются судом в качестве основания для признания нормативного акта недействующим, не подлежащим применению.
Переход к административно-процессуальному порядку не исключал в отдельных случаях необходимости рассмотрения по второй инстанции в процедурах нового административного судопроизводства дел, решенных в соответствии с прежним законодательством о нормоконтроле. Так, Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ пересматривала в апелляционном порядке вынесенное 4 сентября 2015 г. решение Верховного Суда РФ, которым по исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Чудов» была признана недействующей Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль при декларировании и выпуске товаров, утвержденная приказом ГТК РФ от 28.11.2003 № 1356 (Инструкция) [8].
Представители Федеральной таможенной службы в суде первой инстанции пытались доказать, что Инструкция не является нормативным правовым
актом, «представляет собой организационный акт, направленный на регламентацию деятельности таможенных органов Российской Федерации и их должностных лиц, и не нуждалась в государственной регистрации и опубликовании в порядке, предусмотренном для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». С таким доводом не согласился представитель Министерства юстиции РФ, который пояснил, что по результатам проведенной министерством правовой экспертизы установлено, что оспариваемый акт имеет нормативный характер, содержит нормативные предписания, затрагивающие права граждан (п.п. 5, 7, 12-13, 14, 16, 25-26 Инструкции), и что он подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию.
В соответствии с п.п. 8, 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [9] нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 [10], установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Суд учел разъяснение Верховного Суда Российской Федерации, содержащееся в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (в редакции от 9 февраля 2012 г.) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [11]: «Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта».
С учетом этого Верховный суд Российской Федерации, руководствуясь ст.ст. 194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ [12], удовлетворил заявление ООО «Чудов» и признал указанную инструкцию недействующей со дня вступления в законную силу решения суда (Решение Верховного Суда РФ от 04.09.2015 № АКПИ15-693 [13]).
Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ, рассматривая дело по апелляционной жалобе Федеральной таможенной службы (ФТС) России уже после вступления в силу КАС РФ, признала, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Не установив оснований для отмены решения, коллегия, руководствуясь ст.ст. 308-311 КАС РФ, оставила решение от 4 сентября 2015 г. без изменения, а апелляционную жалобу ФТС России - без удовлетворения (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24.11.2015 № АПЛ15-505 [14]).
За сравнительно недолгий период Верховным Судом РФ на основе КАС РФ были признаны недействующими ряд положений нормативных правовых в таможенной сфере. К их числу относятся, в частности, п. 16 приложения к приказу ФТС от 16 февраля 2011 г. № 329 «О введении в экспертную практику Центрального экспертно-криминали-стического таможенного управления методических рекомендаций и методических пособий для исследования товаров (объектов)» [15] и Методические рекомендации по определению рыночной стоимости товаров с учетом его количества, фактического состояния и иных факторов, влияющих на стоимость, при проведении товароведческих экспертиз в Центральном экспертно-криминалистиче-ском таможенном управлении и экспертно-крими-налистических службах - региональных филиалах ЦЭКТУ», утвержденные начальником ЦЭКТУ 24 декабря 2010 г. [16].
Доводы ФТС России о том, что Методические рекомендации представляют собой организационный акт рекомендательного характера, не содержат обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, суд признал необоснованными. Он отметил, что Методические рекомендации, формально не являясь нормативным правовым актом, фактически содержат положения, обладающие нормативными свойствами и затрагивающие права граждан. Рыночная стоимость товаров, определяемая по результатам экспертизы, проводимой в соответствии с ними, служит критерием привлечения к административной ответственности за недекларирование товаров при их перемещении через таможенную границу Таможенного союза, а также определяет размер административного штрафа по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 16.1, 16.2, 16.9, 16.16-16.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ [17].
Поскольку Методические рекомендации, вопреки требованиям законодательства, не были в установленном порядке направлены в Министерство юстиции для государственной регистрации, Верховный Суд признал оспариваемые правовые акты недействующими со дня вступления решения суда в законную силу (Решение Верховного Суда РФ от 18.04.2016 по делу № АКПИ16-166 [18]). Апелляционная жалоба ФТС России на это решение была оставлена без удовлетворения, и оно вступило в силу (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 23.08.2016 № АПЛ16-300 [19]).
В декабре 2016 г. Верховным Судом РФ был признан недействующим п. 48 (в части) Порядка представления документов и сведений в таможенный орган при помещении товаров на склад временного хранения (иные места временного хранения товаров), помещения (выдачи) товаров на склад временного хранения (со склада) и иные места временного хранения, представления отчетности о товарах, находящихся на временном хранении, а также порядка и условий выдачи разрешения таможенного органа на временное хранение товаров в иных местах, утвержденного Приказом ФТС России от 29.12.2012 № 2688 [20] (Решение Верховного Суда РФ от 19.12.2016 № АКПИ16-1102 [21]).
Суд констатировал, что Таможенный кодекс Таможенного союза (ТК ТС) [22], Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 27.11.2010 № 311-ФЗ [23], другие акты таможенного и иного законодательства Российской Федерации не наделяют ФТС России полномочиями по определению самостоятельных оснований для отмены таможенным органом генерального разрешения на временное хранение товаров ранее истечения срока, на который оно было выдано. По своему правовому содержанию оспариваемая часть п. 48 Порядка не соответствует законам, которые устанавливают специальный механизм правового регулирования и предусматривают правовые последствия, связанные с несоблюдением лицом, которому выдано генеральное разрешение на временное хранение товаров, требований таможенного законодательства.
Согласно ч. 4 ст. 8 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» положения нормативных актов федеральных органов исполнительной власти не могут противоречить таможенному законодательству Таможенного союза, федеральным законам и актам Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в области таможенного дела, устанавливать требования, условия и ограничения, не предусмотренные актами таможенного законодательства Таможенного союза, федеральными законами и актами Президента РФ или Правительства РФ в области таможенного дела.
В соответствии с п.п. 2, 3 ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» нормативный правовой акт Российской
Федерации в области таможенного дела признается не соответствующим федеральному закону, если такой акт отменяет или ограничивает права лиц, установленные таможенным законодательством Таможенного союза и федеральным законом; изменяет установленные таможенным законодательством Таможенного союза и федеральным законом основания, условия, последовательность или порядок действий участников отношений, регулируемых законодательством Российской Федерации о таможенном деле, иных лиц, обязанности которых установлены данным федеральным законом.
С учетом этого Верховный Суд РФ признал недействующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 48 Порядка представления документов и сведений в таможенный орган, а также порядка и условий выдачи разрешения таможенного органа на временное хранение товаров в иных местах, утвержденного приказом ФТС от 29 декабря 2012 г. № 2688, в части, предусматривающей, что генеральное разрешение на временное хранение товаров подлежит отмене таможней, выдавшей данное разрешение, вследствие несоблюдения указанным лицом обязанностей, предусмотренных п. 38 Порядка, и (или) неоднократного привлечения этого лица к административной ответственности (Решение Верховного Суда РФ от 19.12.2016 № АКПИ16-1102 [24]; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 11.04.2017 № АПЛ17-47 [25]).
Новейшая практика юрисдикционного нормо-контроля правовых актов в таможенной сфере показывает единство подходов Верховного Суда РФ к оценкам нормативности этих актов в процессе рассмотрения дел об их оспаривании. Если правовой акт затрагивает интересы неопределенного круга лиц, порождает для них юридические обязанности или устанавливает ответственность, он признается нормативным, даже если облачен в форму письма, методических рекомендаций, разъяснений и т.п. Для этого появилась прочная правовая основа в виде не только позиции Конституционного Суда РФ [26], но и включенных в КАС РФ правовых норм об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Федеральным законом от 15.02.2016 № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов» [27] в ч. 2 ст. 1 КАС РФ был введен п. 1.1, предусматривающий, что суды в порядке, предусмотренном Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела «об оспаривании актов, содержащих разъяснения
законодательства и обладающих нормативными свойствами».
В августе 2018 г. Верховный Суд РФ рассмотрел административное заявление индивидуального предпринимателя Е. о признании недействующими Методических рекомендаций по работе с каталогами (справочниками) независимых экспертных организаций N.A.D.A. и Kelley Blue Book для определения таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации с североамериканского рынка [28] (приложение к письму Федеральной таможенной службы от 30 декабря 2007 г. № 05-11/56189) [29].
В административном исковом заявлении ставился вопрос о признании недействующими Методических рекомендаций ввиду их противоречия п.п. 9, 10, 11, 12, 15 ст. 38, подп. 3 п. 5 ст. 45 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) [30]. Свое требование Е. мотивировал тем, что Методические рекомендации содержат положения, обладающие нормативными свойствами, затрагивают его права и законные интересы, были применены при вынесении таможенным инспектором заключения от 5 апреля 2017 г. с целью определения наиболее вероятной рыночной цены ввезенного им на таможенную территорию Таможенного союза мотоцикла и корректировке таможенной стоимости. Методические рекомендации уполномочивают должностных лиц таможенных органов определять таможенную стоимость автотранспортных средств, ввозимых на территорию Российской Федерации с североамериканского рынка, на основе цен на товары на рынке страны вывоза, указанных в названных справочниках независимых экспертных организаций, без учета методов определения таможенной стоимости, закрепленных в главе 5 ТК ЕАЭС.
По мнению административного истца, ФТС России не имеет полномочий на издание актов, затрагивающих вопросы определения таможенной стоимости ввозимых товаров, поскольку данные вопросы регулируются исключительно наднациональным законодательством. Кроме того, Письмо ФТС не зарегистрировано и не опубликовано в официальном порядке.
Суд согласился с доводами представителя Министерства юстиции РФ, указавшего, что вступивший в силу 1 января 2018 г. ТК ЕАЭС устанавливает правила определения таможенной стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию Союза. Методические рекомендации предусматривают самостоятельный метод определения цены, обязательный для применения таможенными органами, не предусмотренный ТК ЕАЭС. Кроме того, данный акт принят с нарушением формы нормативного правового акта и без соблюдения установленных законодательством Российской Федерации требований к порядку его подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликованию. Содержание оспариваемого акта, устанавливающего
обязательный для применения таможенными органами (таможнями, таможенными постами) механизм ценообразования в целях определения таможенной стоимости автотранспортных средств, затрагивает права и обязанности граждан, которые являются или могут являться декларантами в соответствующих таможенных правоотношениях. В результате Верховный Суд признал Методические рекомендации недействующими со дня их принятия (издания) (Решение Верховного Суда РФ от 21.08.2018 № АКПИ18-608 [31]).
Оспариваемые в суде нормативные правовые акты касаются не только таможенных операций, но и решения социальных вопросов и правовой защиты сотрудников таможенных органов. Например, А. предъявил административный иск о признании частично не действующим п. 2 Приказа ФТС России от 18.06.2013 № 1111 «Об утверждении Порядка формирования и работы комиссий по рассмотрению вопросов предоставления сотрудникам таможенных органов Российской Федерации и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, членам их семей и гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в таможенных органах Российской Федерации, единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения» [32], ссылаясь на то, что нормативные предписания в оспариваемой им части противоречат ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [33] и п. 1 Правил предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам, проходящим службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2013 г. № 369 (в ред. от 28.03.2017 № 342) [34], и нарушают его право на получение единовременной социальной выплаты.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что он проходил службу в ФТС России в отделе сотрудничества с международными организациями Управления таможенного сотрудничества, включая службу в должности представителя ФТС России в Федеративной Республике Бразилии. Его заявление о постановке на учет для предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения комиссией ФТС России оставлено без удовлетворения в связи с прохождением службы за пределами Российской Федерации.
В данном случае К. избрал ненадлежащий способ защиты своего права. Вместо того чтобы обжаловать решение комиссии об отказе в постановке на учет для предоставления указанной социальной выплаты, предъявить иск о понуждении к постановке на учет, А. предпринял безуспешную попытку оспаривать нормативный акт, который определяет порядок создания комиссии.
Верховный Суд РФ, рассматривая данное дело, не согласится с доводами административного истца, что оспариваемые им положения Порядка лишают его права на получение единовременной социальной выплаты, поскольку регулируют вопросы формирования и работы комиссии по рассмотрению вопросов единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения, а также определяют функции и полномочия комиссии. Оспариваемый акт не препятствует сотрудникам представительств и представителей ФТС России в иностранных государствах при наличии оснований и условий, предусмотренных ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ, реализовать право на получение единовременной социальной выплаты в период прохождения гражданской службы на территории Российской Федерации.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий ФТС России, с соблюдением всех установленных требований, касающихся порядка принятия и формы акта, его официального опубликования и государственной регистрации, что он не противоречит федеральным законам и иным правовым актам, обладающим более высокой юридической силой, Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении заявления административного истца о признании частично не действующим п. 2 Приказа ФТС России от 18.06.2013 № 1111 (Решение Верховного Суда РФ от 27.10.2016 № АКПИ16-828 [35]).
Широкий резонанс получило рассматриваемое в сентябре 2017 г. в Верховном Суде РФ дело о признании частично не действующими п.п. 1 и 3 Приказа ФТС России от 15.01.2013 № 40 «О порядке совершения таможенных операций при ввозе в Российскую Федерацию на таможенную территорию Таможенного союза в целях проведения государственного контроля продукции морского промысла, добытой (выловленной) и/или произведенной за пределами территориального моря Российской Федерации при осуществлении промышленного рыболовства, а также при вывозе такой продукции из Российской Федерации с таможенной территории Таможенного союза» [36].
Административный истец акционерное общество «Южморрыбфлот» ставил вопрос о проверке п.п. 1 и 3 приказа, требующих осуществлять таможенные операции и таможенный контроль продукции морского промысла, добытой (выловленной) и/или произведенной российскими рыбопромысловыми судами при осуществлении
промышленного рыболовства за пределами территориального моря Российской Федерации при ввозе ее в Российскую Федерацию на таможенную территорию Таможенного союза и вывозе из Российской Федерации с территории Таможенного союза.
Приведенные нормы оспаривались в той мере, в какой они требуют при установлении России как страны происхождения продукции морского промысла применять Правила определения страны происхождения товаров, являющиеся неотъемлемой частью Соглашения между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. [37] и руководствоваться подп. 37 п. 1 ст. 4 Таможенного кодекса Таможенного союза [38], что, с точки зрения административного истца, не соответствует ст. 203 ФЗ о таможенном регулировании и постановлению Правительства РФ от 19 марта 2008 г. № 184 «О порядке оформления судов рыбопромыслового флота, уловов водных биологических ресурсов и продуктов их переработки и государственного контроля в морских портах в Российской Федерации» [39], нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, не позволяя ему беспрепятственно ввозить на территорию Российской Федерации рыбопродукцию, произведенную принадлежащими Обществу судами рыбопромыслового флота при осуществлении рыболовной деятельности в Мировом океане, и создает необоснованные административные барьеры на пути доставки российской продукции морского промысла на российский берег.
По смыслу приведенных норм, а также подп. 1 и 2 ст. 6 и ч.ч. 1 и 3 ст. 10 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [40], водные биоресурсы, находящиеся в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации или выловленные в них российскими лицами в установленном этим законом порядке, и произведенная из них рыбная и иная продукция являются собственностью Российской Федерации либо собственностью российских лиц. Следовательно, такая продукция морского промысла в соответствии с подп. 37 п. 1 ст. 4 ТК ТС является товаром Таможенного союза, в отношении которой не подлежат совершению таможенные операции, связанные с таможенным декларированием и выпуском на таможенную территорию Таможенного союза, как это предписано оспариваемым п. 3 Приказа (подп. 10 п. 1 ст. 4 ТК ТС).
Суд признал, что административным истцом допущено ошибочное толкование норм материального права. Законодательство не предусматривает принятия таможенным органом решения о стране происхождения товаров на этапе их прибытия на таможенную территорию Таможенного союза. Определение страны происхождения
продукции морского промысла на основании положений п. 3 Правил не влияет на статус спорной продукции и необходимость ее помещения под соответствующую таможенную процедуру, которая возникает в случае, если ввозимые товары имеют статус иностранных товаров (ст. 202 ТК ТС).
В силу требований ст. 58 ТК ТС и ч. 3 ст. 109 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» страна происхождения товаров заявляется декларантом при таможенном декларировании товаров с предоставлением подтверждающих документов. В свою очередь, во время декларирования заявляется та страна происхождения товаров, в которой в соответствии с п. 3 Правил были осуществлены последние операции по переработке или изготовлению товара, отвечающие критериям достаточной переработки, установленным Правилами. Таким образом, если ввозимые товары имеют статус товаров Таможенного союза, необходимость их помещения под таможенную процедуру отсутствует.
В итоге Верховный Суд РФ оставил административное исковое заявление акционерного общества «Южморрыбфлот» без удовлетворения (Решение Верховного Суда РФ от 21.09.2017 № АКПИ17-637 [41]). Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ оставила решение без изменения (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 21.12.2017 № АПЛ17-452 [42]).
Проведенный авторами анализ, включенный в цикл статей о развитии законодательства о судебном оспаривании нормативных правовых актов в сфере таможенного регулирования, позволил выявить три главных этапа в деятельности суда по нор-моконтролю правовых актов в сфере таможенного регулирования.
Первый этап - этап юридического закрепления права на оспаривание нормативных правовых актов органов исполнительной власти, начавшийся принятием 12 декабря 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина, которая провозгласила право каждого защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону, и гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод. В соответствии с законодательством, принятым в развитие положений декларации, суды получили право рассматривать жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, за исключением таких, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также действий (решений), в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Был преодолен запрет на обжалование решений публичной власти, облаченных в форму нормативных правовых актов, и созданы предпосылки разрешения таких дел в процедурах искового производства в соответствии с нормами гражданского процессуального права. На этом этапе Верховным Судом РФ было принято немало решений, которыми
признавались недействующими в целом или в определенной части нормативные правовые акты Государственного таможенного комитета РФ. При этом основанием для признания нормативного правового акта недействующим в целом было, как правило, нарушение требований законодательства, касающихся его обязательного официального опубликования и государственной регистрации [43].
Второй этап связан с активной деятельностью Высшего Арбитражного Суда РФ, получившего право рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов в экономической сфере, и Верховного Суда РФ по юрисдикционному контролю правовых актов на основе новых процессуальных кодексов - Арбитражного процессуального кодекса (АПК) РФ и Гражданского процессуального кодекса (ГПК) РФ 2002 г. Данный этап отмечен принятием множества решений Высшим арбитражным и Верховным Судом РФ, которыми были признаны недействующими некоторые нормативные акты Государственного таможенного комитета РФ, а впоследствии и Федеральной таможенной службы. Основанием для принятия таких решений, как правило, служило то, что оспариваемый акт не соответствовал федеральному закону либо Указу Президента РФ или постановлению Правительства. Специфика юрисдикционного нормоконтроля актов, регулирующих таможенные отношения, заключается в том, что судам нередко приходилось проверять соответствие нормативного правового акта не только нормам внутригосударственного, но и межгосударственного права, прежде всего, Таможенного кодекса Таможенного союза [44].
Третий этап ознаменован развертыванием нормоконтрольной деятельности Верховного Суда РФ на основе Кодекса административного судопроизводства РФ. Упразднение ВАС РФ осложнило нормоконтрольную деятельность Верховного Суда РФ, ставшего его преемником по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов в экономической сфере, в том числе по вопросам таможенного регулирования. Административно-процессуальные процедуры КАС РФ сформировались на основе выдержавших испытание временем и показавших свою эффективность процедур арбитражного и гражданского искового производства. Их развитие в КАС РФ и формирование административного судопроизводства как процессуальной основы рассмотрения дел о нормокон-троле в новых условиях должно пройти проверку временем, но уже начинает накапливаться опыт Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции по применению нового законодательства о нор-моконтроле, который может стать основой для дальнейшего развития механизма рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, призванного обеспечить оптимальную защиту прав и свобод российских граждан в различных сферах, в том числе их деятельности во внешнеэкономических отношениях.
Юрисдикционный контроль нормативных правовых актов как разновидность судебного нормоконтроля осуществляется с использованием предусмотренных административно-процессуальным законодательством особых процедур, ориентированных на всестороннее исследование вопросов права в судебном процессе при гарантированности прав участников судебного процесса и активной роли суда.
Нормоконтрольная деятельность судебной власти не только обеспечивает защиту прав и законных интересов конкретных граждан и организаций, являющихся административными истцами по данной категории дел, но и создает реальные предпосылки для возмещения им за счет государственной казны убытков, понесенных в связи с применением незаконного нормативного акта. Все судебные акты, вынесенные в отношении этих лиц, подлежат пересмотру. Судебные постановления по делам об оспаривании нормативных правовых актов, принятые по заявлениям конкретных физических или юридических лиц, приобретают преюдициальное значение для судов, рассматривающих аналогичные дела, обеспечивая их правильное решение. Кроме того, такие постановления оказывают и общепривентив-ное воздействие, предотвращая в будущем возможные нарушения прав и законных интересов иных лиц. В этом наглядно проявляется правовосстано-вительная функция юрисдикционного нормокон-троля правовых актов.
Но такие судебные постановления выполняют и другую - правокорректирующую функцию, изымая из действующей правовой системы страны дефектные правовые нормы или целые нормативные правовые акты, признанные судом нелегитимными, поскольку они изданы с превышением прав принявшего их органа, нарушением его компетенции или без соблюдения установленного порядка их подписания, опубликования, государственной регистрации, введения в действие. Нелегитимность нормативного правового акта влечет признание его по суду недействующим в целом.
Выявление судом отдельных положений оспариваемого акта, не соответствующих правовому акту, обладающему более высокой юридической силой, является основанием для признания недействующими именно этих положений, которые после вступления в силу решения суда не могут применяться органами исполнительной или судебной власти. Акты и их отдельные положения, признанные судом недействующими, должны быть отменены или изменены издавшими их органами или должностными лицами.
Юрисдикционный нормоконтроль правовых актов повышает качество подзаконного нормотворчества органов исполнительной власти, увеличивает их ответственность за тщательность подготовки принимаемых актов, проведение их юридической экспертизы на стадии разработки, способствуя созданию внутренне согласованной, непротиворечивой правовой системы страны.
Библиографический список:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993. С учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» от 05.02.2014 № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
3. Федеральный конституционный закон «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» и признании утратившим силу Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии»» от 12.03.2014 № 5-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 11. Ст. 1088.
4. Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28.04.1995 № 1-ФКЗ. В ред. от 29.07.2018 № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; 2018. № 31. Ст. 4811.
5. Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации» от 05.02.2014 № 3-ФКЗ. В ред. от 30.10.2018 № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550; 2018. № 45. Ст. 6823.
6. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ. В ред. от 30.10.2018 № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 2018. № 45. Ст. 6823.
7. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ. В ред. от 27.12.2018 № 562-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391; 2018. № 53. Ч.1. Ст. 8488.
8. Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль при декларировании и выпуске товаров, утв. Приказом ГТК РФ от 28.11.2003 № 1356 // Таможенные ведомости. 2004. № 2.
9. Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23.05.1996 № 763 // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663. Действует в ред. от 29.05.2017 № 242 // СЗ РФ. 2017. № 23. Ст. 3310.
10. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13.08.1997. № 1009 // СЗ РФ.1997. № 33. Ст. 3895. Действует в ред. от 02.02.2019 № 77 // СЗ РФ. 2019. № 6. Ст. 533.
11. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48. В ред. от 9 февраля 2012 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1; 2012. № 4. - Утратило силу в связи
с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 2.
12. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ. В ред. от 13.07.2015 № 264-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; 2015. № 29. Ч.1. Ст. 4390. - Действует в ред. от 27.12.2018 // СЗ РФ.
2018. № 53. Ч.1. Ст. 8488.
13. Решение Верховного Суда РФ от 04.09.2015 № АКПИ15-693 // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
14. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24.11.2015 № АПЛ15-505 // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
15. Приказ Федеральной таможенной службы от 16 февраля 2011 г. № 329 «О введении в экспертную практику Центрального экспертно-криминалисти-ческого таможенного управления методических рекомендаций и методических пособий для исследования товаров (объектов)» // Не опубликован.
16. Методические рекомендации по определению рыночной стоимости товаров с учетом его количества, фактического состояния и иных факторов, влияющих на стоимость, при проведении товароведческих экспертиз в Центральном экспертно-криминалисти-ческом таможенном управлении и экспертно-крими-налистических службах - региональных филиалах ЦЭКТУ, утв. начальником ЦЭКТУ 24 декабря 2010 г. // Не опубликованы.
17. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. В ред. от 06.03.2019 № 23-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1;
2019. № 10. Ст. 893.
18. Решение Верховного Суда РФ от 18.04.2016 по делу № АКПИ16-166 // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
19. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 23.08.2016 № АПЛ16-300 // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
20. Приказ ФТС России от 29.12.2012 № 2688 «Об утверждении Порядка представления документов и сведений в таможенный орган при помещении товаров на склад временного хранения (иные места временного хранения товаров), помещения (выдачи) товаров на склад временного хранения (со склада) и иные места временного хранения, представления отчетности о товарах, находящихся на временном хранении, а также порядка и условий выдачи разрешения таможенного органа на временное хранение товаров в иных местах» // Российская газета от 03.07.2013. № 142.
21. Решение Верховного Суда РФ от 19.12.2016 № АКПИ16-1102 // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
22. Таможенный кодекс Таможенного союза. Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27.11.2009 № 17. В ред. от 08.05.2015 // СЗ РФ.
2010. № 50. Ст. 6615. - Утратил силу с 1 января 2018 г. в связи с вступлением в силу Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2017 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
23. Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 27.11.2010 № 311-Ф3. В ред. от 28.11.2018 № 452-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 48. Ст. 6252; 2018. № 49. Ч.1. Ст. 7524.
24. Решение Верховного Суда РФ от 19.12.2016 № АКПИ16-1102 // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
25. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 11.04.2017 № АПЛ17-47 // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
26. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П // СЗ РФ. 2015. № 15. Ст. 2301.
27. Федеральный закон от 15.02.2016 № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов» // СЗ РФ. 2016. № 7. Ст. 906.
28. Методические рекомендации по работе с каталогами (справочниками) независимых экспертных организаций N.A.D.A. и Kelley Blue Book для определения таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации с североамериканского рынка: приложение к письму Федеральной таможенной службы от 25 декабря 2007 г. № 05-11/49697 // Спра-вочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
29. Письмо ФТС РФ от 30 декабря 2008 г. № 05-11/56189 «О направлении Методических разъяснений по работе с автомобильными справочниками североамериканского рынка» // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
30. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза. Приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза. Подписан в г. Москве 11.04.2017. Ратифицирован Федеральным законом от 14.11.2017 № 317-ФЗ «О ратификации Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза» // СЗ РФ. 2017. № 47. Ст. 6843. Вступил в силу 01.01.2018 // Официальный сайт Евразийского экономического союза http://www.eaeunion. org/ (дата обращения: 12.04.2017).
31. Решение Верховного Суда РФ от 21.08.2018 № АКПИ18-608 // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
32. Приказ ФТС России от 18.06.2013 № 1111 «Об утверждении Порядка формирования и работы комиссий по рассмотрению вопросов предоставления сотрудникам таможенных органов Российской Федерации и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, членам их семей и гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в таможенных органах Российской Федерации, единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения» // Российской газета от 28.08.2013 г. № 190.
33. Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-Ф3. В ред. от 07.03.2018 № 56-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7608; 2018. № 11. Ст. 1591.
34. Правила предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам, проходящим службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органах Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2013 г. № 369. В ред. от 28.03.2017 № 342 // СЗ РФ. 2013. № 18. Ст. 2269; 2017. № 14. Ст. 20.
35. Решение Верховного Суда РФ от 27.10.2016 № АКПИ16-828 // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс».
36. Приказ ФТС России от 15.01.2013 № 40 «О порядке совершения таможенных операций при ввозе в Российскую Федерацию на таможенную территорию Таможенного союза в целях проведения государственного контроля продукции морского промысла, добытой (выловленной) и/или произведенной за пределами территориального моря Российской Федерации при осуществлении промышленного рыболовства, а также при вывозе такой продукции из Российской Федерации с таможенной территории Таможенного союза» // Российская газета от 05.06.2013. № 119.
37. Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25.01.2008 «О единых правилах определения страны происхождения товаров». Ратифицировано Федеральным законом от 22.12.2008 № 257-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4981. - К соглашению присоединились: 10.10.2014 Республика Армения, 23.12.2014 Кыргызская Республика. - Утратило силу с 12.01.2019 в связи с началом действия Правил происхождения товаров, ввозимых на таможенную территорию ЕАЭС, утв. Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 13.07.2018 № 49. URL: http://www. eaeunion.org/ (дата обращения: 16.07.2018).
38. Таможенный кодекс Таможенного союза. Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17. В ред. от 08.05.2015 // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6615; 2015. № 38. Ст. 5214. - Утратил силу с 01.01.2018 в связи с вступлением в силу Договора о Таможенном кодексе ЕАЭС от 11.04.2017. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.01.2018).
39. Постановление Правительства РФ от 19.03.2008 № 184. В ред. от 11.01.2017 № 1 «О Порядке оформления судов рыбопромыслового флота, уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них рыбной и иной продукции и государственного контроля (надзора) в морских портах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 13. Ст. 1300; 2017. № 3. Ст. 510.
40. Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ. В ред. 43.
от 06.03.2019 № 20-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // СЗ РФ. 2004. № 52. Ч. 1. Ст. 5270; 2019. № 10. Ст. 890.
41. Решение Верховного Суда РФ от 21.09.2017 № АКПИ17-637 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2018. № 8.
42. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 21.12.2017 № АПЛ17-452 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2018. № 8.
Ющенко Н.В., Антонова Л.И. Развитие законодательства о судебном оспаривании нормативных правовых актов в сфере таможенного регулирования (1993-2002) // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2018. № 4 (68). С. 84-91.
44. Ющенко Н.В., Антонова Л.И. Развитие законодательства о судебном оспаривании нормативных правовых актов в сфере таможенного регулирования (2003-2015) // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2019. № 1 (69). С. 100-106.
