CC BY
142
1 fMfc^
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАССМОТРЕНИЯ СУДАМИ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2015.66
Бытдаева Венера Халисовна, магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: venera9209@mail.ru.
В статье уделено внимание развитию правового регулирования рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов. Выявлен пробел законодательства в данном направлении. Автором проанализирован вступивший в законную силу 15 сентября 2015 г. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ). Отмечается несовершенство данного документа. Проанализирована судебная практика по оспариванию нормативных правовых актов. Предложены дальнейшие пути развития административного судопроизводства. административное судопроизводство, нормативный правовой акт, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), судебная практика, опубликование нормативных правовых актов, неопубликованные нормативные правовые акты, обжалование нормативных правовых актов, ГПК РФ, АПК РФ.
Понятие «нормативный правовой акт» в российском законодательстве не регулируется законодательно.
В Постановлении Государственной Думы РФ от 11.11.1996 № 7811-1 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» нормативный правовой акт определен как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение).
Споры, возникающие из публичных правоотношений, регулировались Гражданским процессуальным кодексом (ГПК РФ) от 14.11.2002 и Арбитражным процессуальным кодексом (АПК РФ) от 24.07.2002.
Аннотация.
Ключевые слова:
В соответствии с п. 1 ст. 29 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
Похожая норма есть в ст. 13 ГК РФ, которая предоставляет право на обжалование нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления только в случаях, предусмотренных законом.
Главный недостаток ГПК РФ заключается в особенностях гражданско-процессуального судопроизводства, которое предполагает не только юридическое, но фактическое равноправие сторон. Но в тот же момент касательно спорных отношений с органами власти такое равноправие отсутствовало.
15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), за исключением отдельных положений.
Необходимость принятия КАС РФ объясняется требованием ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, в которой выделено конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство.
КАС РФ во многом снимает процессуальное несовершенство ГПК РФ и должен стать адекватным процессуальным инструментарием, необходимость внедрения которого обсуждалась на протяжении долгого времени.
Многое в новом Кодексе заимствовано из ГПК РФ и АПК РФ, но есть и ряд существенно новых статей.
К ним можно отнести обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением, внедрение электронного документооборота (возможность подавать заявления через сеть Интернет, ознакомление с материалами дела в сети Интернет в режиме ограниченного доступа), требование высшего юридического образования к представителям сторон, возможность рассмотрения административного дела судом в порядке упрощенного (письменного) производства — без проведения устного разбирательства и присутствия сторон в зале заседания.
КАС РФ направлен на урегулирование административных дел, возникающих из публичных правоотношений, рассматриваемых ВС РФ и судами общей юрисдикции. В частности, дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности СМИ.
Что касается дел об оспаривании нормативных правовых актов, то здесь присутствует ряд особенностей, на которые следует обратить внимание.
Во-первых, при подаче искового заявления необходимо предоставить помимо стандартного набора документов следующую информацию: наименование, номер, дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, источник и дату его опубликования (ст. 209 КАС РФ) .
Данное условие особенно актуально ввиду того, что опубликование нормативного правового акта является одним из его конституционных признаков (ст. 15 Конституции РФ) .
На основании вышеизложенного следует, что административное судопроизводство до настоящего времени велось при помощи соответствующих глав ГПК РФ.
Споры по оспариванию нормативных правовых актов рассматривались на основании гл. 24 ГПК РФ.
Согласно ч. 5, 6 ст. 251 ГПК РФ (в редакции от 06.04.2015), заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.
К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.
Исходя из судебной практики следует отметить, что возник ряд сложностей по применению данной статьи.
На практике суды столкнулись с ситуацией, когда заявителями были поданы заявления об оспаривании неопубликованных нормативных правовых актов. Как прослеживается из судебной практики, суды принимали к производству данные заявления и в дальнейшем признавали нормативные правовые акты недействующими со дня вступления в законную силу решения суда. В обоснование собственных доводов суды ссылаются на ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации и п. 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»1.
«Судами установлено, что оспариваемое предпринимателем решение № 962 является нормативным правовым актом, который в установленном порядке не опубликован, в связи с чем в силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пункта 2 части 1 статьи 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также, исходя из разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», признан недействующим»2.
1 Решения Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2013 № АКПИ136-42; от 04.09.2015 № АКПИ156-93; Определения Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2008 № 74-Г083-0; от 17.06.2015 № 66-АПГ15-9.
2 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2014 № 309-КГ143-199.
Публикация — обязательный способ предания гласности для законов и подзаконных актов, доведение нормативных актов до сведения всех граждан, кому они адресованы.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, любые нормативные правовые акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, не применяются в случае, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Неопубликованные законы не могут применяться.
Порядок опубликования законов определен в Федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. От даты опубликования акта зависит дата вступления его в силу.
Данная позиция была поддержана и в Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
П. 17 Постановления закреплено следующее: «Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта»1. Анализ судебной практики показывает, что ВС РФ исходит именно из данного пункта Постановления при разрешении споров об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА.
В соответствии со ст. 126 Конституции Российской Федерации и п. 4 ст. 19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ Верховный Суд Российской Федерации в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации дает судам разъяснения по вопросам судебной практики. Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации обладают авторитетным характером для нижестоящих судов и влияние судебной практики на процесс правотворчества, безусловно, и осуществляется различными формами. Но непосредственно судебная практика не должна регулировать общественные отношения.
В научной литературе представлены разные точки зрения на роль судебной практики.
По мнению А. Б. Венгерова, своевременное использование судебными органами права законодательной инициативы способствует совершенствованию законодательства2.
1 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
2 Судебная практика в советской правовой системе. / Под редакцией Братусь С. Н. М., 1975.
Другой точки зрения придерживался С. Ф. Кечекьян, который считал, что некоторые акты высшей судебной инстанции создают новые нормы права, обязательные для низших судебных инстанций, и, следовательно, являются источниками права1.
По нашему мнению, наличие таких фактов не делает это легитимным.
С. В. Бошно в статье «Способы влияния судебной практики на правотворчество» выделяет множество критериев для классификации влияния судебной практики на правотворчество. Например, «влияние может различаться в зависимости от его последствий для текста нормативного правового акта, негативное правотворчество и закрепление сложившейся практики»2.
Возвращаясь к основному вопросу, Кодексу административного судопроизводства, справедливо будет отметить, что на его создание не оказала влияния судебная практика, так как не разрешен вопрос о неопубликованных нормативных правовых актах. По данному вопросу гл. 21 ничего конкретного не сообщает.
***
В силу того, что Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации вступил в силу 15 сентября 2015 г., судить о практике его применения представляется преждевременным. Но в то же время существуют выявленные пробелы правового регулирования в КАС РФ. В частности, по оспариванию неопубликованных нормативных правовых актов. Для совершенствования правового регулирования в данной области целесообразно внести соответствующие дополнения в КАС РФ.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
3. Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 08.03.2015 № 21-ФЗ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации».
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от
02.03.2006 № 58-О.
6. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от
29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
1 Теория государства и права / Карева М. П., Кечекьян С. Ф., Федосеев А. С., Федькин Г. И. М., 1955.
2 Бошно С. В. Способы влияния судебной практики на правотворчество // Государство и право. 2003. № 12.
7. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
8. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2013 № АКПИ136-42 «О признании недействующим Приказа Минприроды России от 14.01.2010 № 3 «Об утверждении Положения о федеральном государственном учреждении «Национальный парк «Югыд ва».
9. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 04.09.2015 № АКПИ156-93 «О признании недействующей Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль при декларировании и выпуске товаров, утв. Приказом ГТК РФ от 28.11.2003 № 1356».
10. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2008 № 74-Г083-0.
11. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.06.2015 № 66-АПГ159- «Об оставлении без изменения решения Иркутского областного суда от 26.12.2014».
12. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2014 № 309-КГ143-199 по делу № А762-882/2014 «О пересмотре в порядке кассационного производства судебных актов по делу об установлении санитарно-защитной зоны от производственных предприятий».
13. Бошно С. В. Способы влияния судебной практики на правотворчество // Государство и право. 2003. № 12.
14. Карева М. П., Кечекьян С. Ф., Федосеев А. С., Федькин Г. И. Теория государства и права. М., 1955.
15. Судебная практика в советской правовой системе / Под ред. С. Н. Бра-тусь. М., 1975.
