CC BY
12
Вкник Нацюнального унiверситету "Львiвська полггехшка". Серiя: "Юридичш науки" № 2 (30), 2021
УДК 342.41
Олена Чорнобай
кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри теори та фшософи права, конституцшного та мiжнародного права
Навчально-наукового шституту права, психологи та шновацшно! освiти Нацiонального унiверситету "Львiвська полтехшка",
1abau@ii.ua
СУЧАСНИЙ ЕТАП КОНСТИТУЦ1ЙНИХ ПЕРЕТВОРЕНЬ В УКРА1Н1
http://doi.org/10.23939/1aw2021.30.097 © Чорнобай О., 2021
Дослщжено сучасний етап конституцшних перетворень в Укра"™, його проблеми та особливость Виявлено основш виклики та фактори, якi впливають на переб^ процесу реформування. З'ясовано проблемш питання, якi залишались поза процесом перетворень з початку 2000-х роюв до вересня 2019 р., але вимагають змш на рiвнi Основного Закону. Серед них виокремлено основш, як стосуються забезпечення прав та свобод громадян, децентралiзацil та системи розподшу повноважень державних оргашв влади. Проаналiзовано проблеми, характернi для конституцшного процесу загалом, а саме: вплив популiзму, непослщовшсть реформування, низька яккть законодавчо"! тех-н1ки тощо. Дано оцiнку дiяльностi дорадчих оргашв при шститут Президента УкраТни, метою яких е пiдвищення ефективностi конституцшних перетворень.
Вивчено переб^ та процес реалiзацil реформи децентралiзацil. Визначено ключовi проблеми та тх природу. Наголошено на невiдповiдностi Конституцп УкраТни деяких положень нормативних ак^в, якi стосуються реформи. Проанашзовано зауваження експертiв щодо доцшьност замши принципу поеднання центрашзацн та децентралiзацiТ на принцип децентралiзацil у перелiку засад територiального устрою Укра'ши. Дано оцiнку наслiдкам введення Виборчого кодексу Укра'ши. Проаналiзовано процес ухва-лення документа та внесення правок, виявлено проблеми кодифжацп документа.
Дослщжено вплив чинника евроштеграцн УкраУни на перебiг конституцiйного процесу. Вивчено природу цього чинника, його переваги та недолжи в контекст пщви-щення ефективностi конституцiйного реформування.
Проанашзовано сутнiсть конституцшно! кризи кшця 2020 р. З'ясовано н причини та потенцшш насл1дки. Проанашзовано можлив1 шляхи виршення кризи на основi рекомендацш Венецшсько! комкн Ради Свропи.
Ключовi слова: конституцiйний процес; конституцiйна реформа; децентралiзацiя; Виборчий кодекс; Конституцiйний суд Укра"ши; Конституцiя Укра"ши.
Постановка проблеми. Конституцшний процес в Укра1ш е безперервним процесом ство-рення украшського конституцiоналiзму. Прийняття Конституци Укра1ни у 1996 р. започаткувало цей процес, а впродовж перюду незалежностi Украши з'явилися виклики, якi потребують вир> шення на рiвнi Основного Закону. Змша влади у 2019 р. активiзувала конституцiйний процес у низщ напрямiв. Необхiднiсть вивчення цього процесу впродовж 2019-2020 рр. зумовлюе актуаль-нiсть ще! статтi.
Аналiз дослщження проблеми. Питання конституцiйних перетворень цiкавило науковцiв, серед яких Н. Агафонова, В. Демиденко, А. Стрижак, I. Ковтун, О. Когут та ш. Вчеш дослщжували конституцiйний процес загалом та у рiзних його аспектах i на рiзних етапах, висвiтлювали окремi питання, яю так чи iнакше стосуються конституцiйних перетворень. Серед них проблеми процесу децентралiзацil, введення в дда Виборчого кодексу та його створення тощо.
Однак актуальним залишаеться дослщження конституцшного процесу у 2019-2020 рр. для формування цшсно! картини перетворень, яю вiдбулись за цей час. Водночас потребують вияв-лення основш чинники, що впливають на перебш реформ, а також виклики та проблеми, яю стосуються цього питання.
Мета дослщження полягае у вивченш проблематики конституцшного процесу в його широкому розумшш у контекст реатзаци перетворень на сучасному еташ.
Виклад основного матерiалу. Конституцiйний процес в Укра1ш мае низку особливостей, яю визначають його перебiг. Основною характеристикою державного життя е невщповщшсть пол^ич-но! та сощально! систем положенням Основного Закону та висока хаотичшсть, яка характеризуе як процес реатзацп норм Конституций так i модершзаци документа.
Оновлення Основного Закону у перюд з початку 2000-х роюв до вересня 2019 р. стосувались переважно мiнорних змiн, яю не впливали iстотно на конституцшне регулювання суспiльних вiдносин. Вони не мютили питань: ефективного забезпечення конституцшних прав та свобод гро-мадян Украши; конституцiйного та правового закршлення поглиблення процесiв децентралiзацil; змiцнення механiзмiв системи розподiлу повноважень органiв державно! влади тощо [2, с. 12].
Плануванням конституцiйного реформування займаються державш органи, передусiм Верховна Рада Украши, але водночас певний вплив мають експертнi громадськi оргашзацп. Наприклад, "Коалiцiя Реанiмацiйний пакет реформ" (РПР) виклала на конференци Ukraine Reform Conference (м. Торонто, 2019) рекомендацп щодо реалiзацil важливих реформ в Укра1ш у документi "Прин-ципи Торонто". Вш оснований на анал^ичному оглядi чинних напрацювань та мютить опис проведених державною владою реформ iз забезпечення: безпеки та верховенства права, демократп та належного врядування, добробуту i розвитку людського кашталу. Окреме мiсце вiдведено проб-лематищ конституцшно! реформи в Укра1ш. Громадсьюсть оцiнила перебiг конституцiйних перетворень за вересень 2019 - шчень 2020 рр. переважно як негативний, визначивши основш проблеми, як рiзною мiрою характернi для конституцшного процесу загалом. Серед них: непос-лщовшсть реформ; iгнорування юридичних позицш Конституцiйного суду Украши (КСУ) тд час розгляду та ухвалення ршень щодо внесення змiн до Основного Закону та положень Конституцп тд час здiйснення повноважень; вплив популiзму полiтичних дiячiв; низька якiсть законодавчо! технiки тощо [0].
Задля пiдвищення ефективностi конституцiйних перетворень у рiзний час створювалися органи при Президентовi Украши, серед яких Конституцшна асамблея (за В. Януковича), Консти-туцiйна комiсiя, Рада судово! реформи (за П. Порошенка) та ш., метою яких була пiдготовка проекпв реформування Основного Закону Украши. Кожен з президенпв лiквiдовував iнституцiю попередника та засновував нову. Чинний Президент Украши В. Зеленський своею чергою створив Комюю з питань правово! реформи з лею самою метою [8, с. 12-13]. Проблема функцюнування цих оргашв полягае у тому, що основш вектори 1хньо1 дiяльностi змшюються вщповщно до векторiв пол^ики чинного Президента, а тому бшьшють напрацювань iнституцiй виявляються марними або непотрiбними пiд час каденци наступного.
Одним iз ключових питань сучасного конституцiйного процесу е Концепцiя реформи мюцевого самоврядування та територiальноl оргашзаци влади в Украшь Передбачаеться, що здшс-нення ще! реформи сприятиме демократизаций створенню громадянського суспiльства та шдви-щенню ефективностi дiяльностi адмшютративно! системи управлiння. Проте цей процес супро-
Сучасний етап конституцтних перетворень в УкраШ
воджуеться деякими проблемами. Насамперед йдеться про нерiвномiрнiсть реалiзацн реформи у рiзних регюнах, дисбаланс географiчних та економiчних характеристик об'еднаних територiальних громад тощо.
Цi проблеми спричиненi неефективним управлшням та частковою вiдсутнiстю законодавчого обгрунтування реформ. Тому актуальною залишаеться проблема конституцiйного закрiплення чинного адмiнiстративно-територiального устрою та посилення мiсцевого самоврядування iз введенням фiнансових гарантiй його здшснення. Деякi питання викликае проект Закону Украши "Про внесення змш до Конституцп Украши (щодо децентратзацп влади)". Положення проекту про шдзв^нють префектiв одночасно Президентовi Украши та Кабшету Мiнiстрiв Украши створюе проблему перерозподшу повноважень у рiзних гшках влади на користь Президента. Це не вщпо-вiдае принципам функцюнування держави як парламентсько-президентсько! республiки, а отже -суперечить Конституцп.
На тому, що такi кроки не вщповщають планам замiнити принцип поеднання централiзацн та децентратзацп на принцип децентратзацп у перелiку засад територiального устрою Украши, наголошуе I. Ковтун. Дослщниця стверджуе, що ефективна структура державного управлшня може бути побудована на принцип симбiозу двох моделей. На основi цього варто зробити висновок про непослщовшсть дiяльностi парламенту зi створення законопроектiв вiдповiдно до норм Основного Закону. I. Ковтун також зазначае, що у процес впровадження децентралiзацн важливим е закрш-лення на конституцiйному рiвнi субсидiарностi й повсюдностi мiсцевого самоврядування як засад терш^ального устрою Украши [2, с. 167].
Виборча реформа в контекст конституцшних перетворень стосуеться набуття чинностi Виборчим кодексом Украши. Вона також е важливим чинником у питанш демократизацп державного управлшня, оскшьки фiксуе норми пiдготовки та проведення виборiв до державних представ-ницьких органiв. Кодекс лiквiдовуе мажоритарну виборчу систему, яку часто пов'язують iз корум-пованими схемами на виборах, вводить гендерний баланс шд час складання виборчих спискiв партш, закрiплюе за громадськими органiзацiями право рееструвати спостерiгачiв на рiвнi Центрально! виборчо! комюп (ЦВК) тощо.
Документ мютить деякi неточностi. О. Когут зазначае, що у кодекс е низка невщповщностей та помилок, пов'язаних зi складанням змiсту виборчих бюлетешв, неузгодженостi термiнiв подання заяв кандидапв на зняття !хшх кандидатур на пост Президента Украши та термшв розгляду цих заяв ЦВК тощо. Дослщниця також вказуе на недотримання процедури пiд час подолання вето Президента на прийняття Виборчого кодексу. Верховна Рада Украши повинна була розглядати лише 17 зауважень, яю зробив Президент, але у результат змши виходили за межi пропозицш або неточно вiдповiдали !м [3, с. 170].
Актуальною е i проблема кодифшацп документа. II суть полягае у тому, що частково чинними залишаються Закон Украши "Про Державний реестр виборщв" та Закон Украши "Про Центральну виборчу комюю". Законодавщ пояснили це тим, що положення щодо державного реестру виборщв та ЦВК виходять за меж1 регулювання Кодексу. На думку дослщнищ, доцшьний комплекснiший пiдхiд до ушфшацп документiв [3, с. 169-171]. Прийняття Виборчого кодексу е важливим кроком, але процес кодифшацп та сам його текст свщчать про актуальшсть проблем, характерних для конституцiйного процесу в УкраЛш загалом.
Одним iз ключових факторiв впливу на переб^ конституцiйного процесу в УкраIнi е чинник евроштеграцп. Досягнення цiлей Угоди про Асощащю передбачае, серед шших, конституцiйнi перетворення, якi стосуються рiзних сфер суспiльного життя. Водночас доволi сумнiвна ефектив-нiсть цього фактора як каталiзатора конституцiйного процесу. Основними проблемами е непосл> довнiсть здшснення реформ вщповщно до Плану дш, а також вибiрковiсть !х реалiзацн. Перевага надаеться реформам, якi не потребують складного процесу iмплементацн, е популютськими або не спрямованi на виршення проблем у соцiальнiй сферь Ця специфiка також дае змогу зв^увати про виконання реформ, яю, фактично, iснують лише на паперi та не iмплементованi.
З шшого боку, чинник евроштеграцп пщвищуе актуальнiсть реформ, яю необхiднi для досягнення цiлей Угоди про Асощащю, для державних оргашв. Це зумовлено монiторингом цих реформ Î3 боку GC i европейських органiзацiй та штересом громадськостi й експерив, оскiльки европейське питання е одним i3 ключових у суспшьств^ а також вiдповiдае зовнiшньополiтичному вектору Украши. Тому реформи, яю пов'язаш i3 конституцiйними змiнами та евроштегращею, мають вищий прiоритет у процес конституцiйних перетворень [4; 6].
Одшею з таких змiн стало скасування адвокатсько! монополiï, яка була серед ключових у питанш виконання Угоди. Реформу позитивно оцшили у Сврош та украïнському полiтичному сере-довищь Однак деякi експерти висловили припущення про те, що скасування було надто ради-кальним кроком, який доцшьшше було б здiйснювати поступово. Ще одшею гучною змiною стало скасування депутатсько1' недоторканностi, що окремо е радше популiстичним кроком, але потен-цiйно може стати основою для формування системи контролю дiяльностi депутатiв виборцями [7].
З кшця жовтня 2020 р. доволi актуальним стало питання реформування Конституцшного суду Украши, яке часто називають "конституцшною кризою". Пiдставою для цього стало визнання неконституцiйними низки положень Закону Украши "Про запобтання корупцй" i ст. 366-1 Крим> нального кодексу. Наслiдком цих дiй стало скасування низки заходiв протидiï корупцп. Подiя викликала широкий супротив на рiзних рiвнях в украïнському суспшьсти та за кордоном. Венецiйська комюя Ради Свропи опублiкувала з цього приводу два висновки, вщповщно до яких вважае, що дп КСУ свщчать про перевищення повноважень органу. Оргашзащя вбачае основною причиною кризи неефективний процес вщбору суддiв та надто широк повноваження КСУ. О^м того, висновки мiстять рекомендацiï стосовно реформування Конституцшного суду, серед яких: звуження повноважень органу до специфiчних питань, яю мютяться у запитах на його адресу; зобов'язання ч^кого аргументування рiшень; встановлення можливостi повернути справу на пов-торний розгляд КСУ у разi встановлення кримшально1' вiдповiдальностi суддi; створення органiв, уповноважених на вiдбiр суддiв до Конституцшного суду iз залученням мiжнародних експертв; тощо [9].
Вiдповiдно до заяви Президента Украши криза може мати певш негативш та катастрофiчнi наслщки для держави у внутрiшньо- та зовшшньопол^ичному вимiрах. Глава держави поставив вимогу вщновлення доброчесностi конституцiйного судочинства на законодавчому рiвнi [8].
Висновки. Сучасний етап процесу конституцшних перетворень в Укра1'ш е пщстави назвати нестабшьним. Перiод 2019-2020 рр. характеризуеться складшстю процесу в рiзних сферах, спричи-нену низкою традицшних та нових проблем.
Насамперед у цьому питанш варто звернути увагу на намагання державних оргашв здшсню-вати активш змiни, про що свщчить перебiг виборчо1' реформи та реформи децентралiзацiï. Разом з тим проблеми низько1' якостi законодавчо1' техшки, кодифiкацiï, iмплементацiï тощо породжують низку нових виклиюв, якi потребують виршення. Порiвняно ефективним агентом впливу на конституцшний процес в Украïнi варто визнати чинник евроштеграцп. Проте особливосп украшсь-кого державного управлiння частково швелюють дiю цього фактора.
Серйозним викликом для конституцшного процесу стала криза, яка розпочалась з кшця жовтня 2020 р. через ршення Конституцшного суду Украши. Ймовiрно, що саме ця криза стане каталiзатором нових ефективних перетворень, яю частково або повшстю усунуть агентiв, що пере-шкоджають результативним реформам.
Однак актуальними на сучасному еташ залишаються й iншi проблеми, породжеш насамперед низьким рiвнем професшност украшських законодавцiв та полiтикiв, популiзмом, корупцiйними механiзмами та особистими штересами членiв полiтикуму. Отже, виклики конституцшного процесу породжеш спектром ширших питань загальнодержавного значення i залежать вщ 1'х вирiшення, яке е глибшим i складнiшим, анiж конституцiйна криза.
Сучасний етап конституцшних перетворень в УкраШ
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Реашмацшний пакет реформ. (2020). Галузевий бриф "Конституцтна реформа". URL: https://rpr.org.ua/wp-content/uploads/2020/11/Const.pdf
2. Ковтун I. (2020). До питання про внесення змш до Конституцiï Украши (щодо децентралiзацiï влади). Правовi засади орган1зацИ' та здтснення nублiчноï влади. Хмельницький: Хмельницький унiверситет управлiння та права iменi Леонида Юзькова. С. 166-168.
3. Когут О. (2020). До питання про Виборчий кодекс Украши. Правовi засади орган1зацИ' та здшснення nублiчноï влади. Хмельницький: Хмельницький утверситет управлшня та права iменi Леошда Юзькова. С. 169-172.
4. Офщшне штернет-представництво През. (2020). На заадант РНБО Президент Украши дав доручення невiдкладно зарееструвати у Верховнш Радi законопроект, у якому передбачаеться вiдновлення доброчесностi судочинства у Конституцтному Судi. URL: https://www.president.gov.ua/news/na-zasidanni-mbo-prezident-ukrayini-dav-doruchennya-nevidkl-64897
5. Свроштеграцшний портал (2017). План заходiв з виконання Угоди про асоцiацiю мiж Укра'шою, з однiеï сторони, та Свропейським Союзом, Свропейським спiвтовариством з атомно'1' енерги i ïxmîmu державами-членами, з iншоï сторони. URL: http://eu-ua.org/plan-zakhodiv-z-vykonannia-uhody
6. Пульс Угоди (2020). URL: https://pulse.eu-ua.org
7. Пухтинський М. О. (2019). Стан та перспективи трансформацп конституцшно-правового регулю-вання врядування в Украшг Вiсник ДонНУ iменi Василя Стуса, Сер.: Полтичн науки. С. 10-19.
8. Офщшне штернет-представництво Президента Украши (2019). Указ Президента Украти № 584/2019. URL: https://www.president.gov.ua/documents/5842019-28949
9. Venice Commission (2020). Documents by opinions and studies. Council of Europe. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/events/
REFERENCES
1. Reanimatsiinyi paket reform. (2020). Haluzevyi bryf "Konstytutsiina reforma" [Sectoral Brief "Constitutional reform"]. URL: https://rpr.org.ua/wp-content/uploads/2020/11/Const.pdf
2. Kovtun I. (2020). Do pytannia pro vnesennia zmin do Konstytutsii Ukrainy (shchodo detsentralizatsii vlady) [On the issue of amending to the Constitution of Ukraine (regarding the decentralization of power)]. Pravovi zasady orhanizatsii ta zdiisnennia publichnoi vlady. Khmelnytskyi: Khmelnytskyi universytet upravlinnia ta prava imeni Leonida Yuzkova. P. 166-168.
3. Kohut O. (2020). Do pytannia pro Vyborchyi kodeks Ukrainy. Pravovi zasady orhanizatsii ta zdiisnennia publichnoi vlady [On the issue of the Electoral Code of Ukraine]. Khmelnytskyi: Khmelnytskyi universytet upravlinnia ta prava imeni Leonida Yuzkova. P. 169-172.
4. Ofitsiine internet-predstavnytstvo Prez (2020). Na zasidanni RNBO Prezydent Ukrainy dav doruchennia nevidkladno zareiestruvaty u Verkhovnii Radi zakonoproekt, u yakomu peredbachaietsia vidnovlennia dobrochesnosti sudochynstva u Konstytutsiinomu Sudi [At a meeting of the National Security and Defense Council, the president of Ukraine instructed to immediately register in the Verkhovna Rada a draft law that provides for the restoration of the integrity of judicial proceedings in the Constitutional Court]. URL: https://www.president.gov.ua/news/na-zasidanni-rnbo-prezident-ukrayini-dav-doruchennya-nevidkl-64897
5. Yevrointehratsiinyi portal (2017). Plan zakhodiv z vykonannia Uhody pro asotsiatsiiu mizh Ukrainoiu, z odniiei storony, ta Yevropeiskym Soiuzom, Yevropeiskym spivtovarystvom z atomnoi enerhii i yikhnimy derzhavamy-chlenamy, z inshoi storony [Action Plan for the implementation of the association agreement between Ukraine, on the one hand, and the European Union, the European Atomic Energy Community and their member states, on the other hand]. URL: http://eu-ua.org/plan-zakhodiv-z-vykonannia-uhody
6. Puls Uhody [Pulse Of The Deal] (2020). URL: https://pulse.eu-ua.org
7. Pukhtynskyi M. O. (2019). Stan ta perspektyvy transformatsii konstytutsiino-pravovoho rehuliuvannia vriaduvannia v Ukraini [State and prospects of transformation of constitutional and legal regulation of government in Ukraine]. Visnyk DonNU imeni Vasylia Stusa, Ser.: Politychni nauky. p. 10-19.
8. Ofitsiine internet-predstavnytstvo Prezydenta Ukrainy (2019). Ukaz Prezydenta Ukrainy No. 584/2019 [decree of the president of Ukraine No. 584/2019]. URL: https://www.president.gov.ua/documents/5842019-289499
9. Venice Commission (2020). Documents by opinions and studies. Council of Europe. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/events/
Дата надходження: 13.04.2021 р.
Hopno6au Onena
Olena Chornobay
Educational and Scientific Institute of Law, Psychology and of Innovative Education of Lviv Polytechnic National University Associate Professor of the Department of Theory and Philosophy of Law, Constitutional and International Law
Candidate of Law
CURRENT STAGE OF CONSTITUTIONAL TRANSFORMATION IN UKRAINE
The article examines the current stage of constitutional transformations in Ukraine, its problems and features. The main challenges and factors influencing the reform process have been identified.
Problematic issues that remained outside the process of transformation in the period from the early 2000s to September 2019, but require changes at the level of the Basic Law, have been identified. Among them, the main ones are identified, which relate to ensuring the rights and freedoms of citizens, decentralization and the system of distribution of powers of public authorities.
The problems characteristic of the constitutional process as a whole are analyzed, namely: the influence of populism, inconsistency of reform, low quality of legislative equipment, etc. The activity of advisory bodies at the institute of the President of Ukraine, which aim to increase the efficiency of constitutional transformations, is assessed.
The course and process of decentralization reform implementation have been studied. The key problems and their nature are identified. It is emphasized that some provisions of normative acts related to the reform do not comply with the Constitution of Ukraine. The remarks of experts on the expediency of replacing the principle of combining centralization and decentralization with the principle of decentralization in the list of principles of territorial organization of Ukraine are analyzed. The consequences of the introduction of the Electoral Code of Ukraine are assessed. The process of document approval and amendments is analyzed. Problems with document codification have been identified.
The influence of the factor of European integration of Ukraine on the course of the constitutional process is investigated. The nature of this factor, its advantages and disadvantages in the context of increasing the effectiveness of constitutional reform are studied.
The essence of the constitutional crisis of the end of 2020 is analyzed. Its causes and potential consequences have been clarified. Possible ways to solve the crisis are analyzed on the basis of the recommendations of the Venice Commission of the Council of Europe.
Key words: constitutional process; constitutional reform; decentralization; Electoral Code; Constitutional Court of Ukraine; Constitution of Ukraine.
