CC BY
24
УДК 338.244.47+35.071 doi: 10.12958/1817-3772-2019-3(57)-30-36
А. О. Двiгун,
доктор економтних наук, ORCID 0000-0002-0168-8682, e-mail: dvigun.alla@gmail.com,
Нащональний тститут стратегтних до^джень при Прeзидeнтовi Украгни, м. Кигв
ДЕЦЕНТРАЛ1ЗАЦ1Я: УПРОВАДЖЕННЯ НОВО1 СИСТЕМИ АДМ1Н1СТРАТИВНО-ТЕРИТОР1АЛЬНОГО УСТРОЮ
Постановка проблеми. Пюля п'яти рошв активного впровадження реформи децентралiзацi!, И справедливо вважають одшею з найуспiшнiших реформ в Укра!ш. Завдяки створенню ново! системи розподшу владних повноважень мiж центральними та мiсцевими органами влади в Укра!т сьогодн фактично формуеться нова система ввдносин мiж рiзними гшками влади та новий баланс стримувань i противаг.
Упорядкування адмiнiстративно-територiаль-ного устрою й удосконалення системи оргашзацл влади - важливi завдання комплексно! реформи де-централiзацi!.
Реформа децентралiзацi! створила пiдгрунтя для укорiнення кардинальних iнституцiйних пере-творень, тдвищення якост життя громадян i мае ве-лике значення для продовження секторальних реформ. Змша системи управлiння територiями, де-централiзацiя у сферах медицини, освiти, надання послуг демонструють значш темпи й головне - реа-льнi позитивн зрушення.
Децентралiзацiя формуе зв'язки ново! якостi мiж регюнами внаслiдок вбудовування в систему адмiнiстративно-територiального устрою нових одиниць - об'еднаних територiальних громад, що по-новому визначають координацiю та тдпорядко-ванiсть суб'екпв адмiнiстративного устрою. Реформа децентралiзацi! мае великий потенцiал для стимулювання розвитку регiонiв, а через нього -розвитку в«е! кра!ни. Разом iз тим вона мiстить певш виклики, пов'язан як iз перебтем И впровадження, так i з впливом на рiзноманiтнi сфери су-спiльно-полiтичного та соцiально-економiчного життя.
Серед основних джерел ризишв - ускладнення проведення макроекономiчно! полiтики, особливо щодо фюкально! координацп, загострення успадко-ваних територiальних диспаритетiв, проблеми ш-ституцшно! досконалост децентралiзованих одиниць, як отримують делегован повноваження. Про-тидiя цим ризикам мае бути у цет^ уваги продов-ження полiтики децентралiзацi! в Укра!ш. Отже новий етап реформування мюцевого самоврядування та територiальноl оргашзацп влади в Укра!ш, який вiдбуватиметься протягом 2019-2021 рр., повинен спиратися, перш за все, на кардинальш змши норма-тивно-законодавчо! бази щодо упровадження ново!
системи адмiнiстративно-територiального устрою, мюцевого самоврядування та державного управ-лiння, оскшьки невiдкладне завершения процесу де-централiзацil, це е гарантия передачi реально! влади, фiнансiв та ресурав на мiсця, гарантiя завершення секторально! децентралiзацi!, i вiдповiдно, набли-ження послуг до кожного мешканця громади та за-безпечення !х якостi.
Вивченiсть проблеми. Питаннями децентраль зацiй влади, упровадження ново! системи адмшст-ративно-територiального устрою, переб^ секторально! децентралiзацi! присвячено роботи таких вчених, як: Т. Барановська [1], В. Борщевський, Т. Гладка [2], I. Гнидюк, Ю. Гороховська [3], Я. Жа-лiло [4], Н. Коршь, В. Ляшенко [6, 7], А. Павлюк [8], I. Сторонянська [9] та багато шших.
Але аналiз реально! децентралiзацi! та стану впровадження ново! системи адмшстративно-тери-торiального устрою, можливих напрямiв виршення проблем, що виникли на шляху переб^у перетво-рень, мае велике значення для розвитку регiонiв, те-риторiально! органiзацi! влади тощо.
Метою дослщження е оцiнка стану реформування адмiнiстративно-територiального устрою, ви-явлення iснуючих проблем та напрямiв вдоскона-лення.
Виклад основного матерiалу. Реформа мюцевого самоврядування в Укра!ш мае тривалу iсторiю, i за перюд незалежностi було дешлька спроб рефор-мувати мiсцеве самоврядування в Укра!ш. I загалом можна говорити про утвердження, розвиток i мо-дершзащю мiсцевого самоврядування в Укра!ш:
З прийняттям у 1996 р. Конституцп Укра!ни було затверджено нишшню систему втизняного мiсцевого самоврядування. У 1997 р. Укра!на також ратифiкувала Свропейську хартию мiсцевого само-врядування.
У 2014 р. була затверджена загальна концепщя реформи. Тобто чiтко була визначена фiлософiя того, як вона повинна проводитися. У контекстi цiе! фшософп були прийнятi кiлька ключових норма-тивно-правових актiв. Зокрема, закони про добро-вiльне об'еднання територiальних громад (ОТГ) та ствробгтництво громад. Також у рамках бюджетно! децентралiзацi! були внесет змiни до Бюджетного кодексу, удосконалено функцiонування iнституту старост в ОТГ; врегульовано мехашзм добровшь-
ного об'еднання TepmopiMbrnx громад, розташова-них на територ1ях сумiжних районiв; законодавчо запроваджено мехашзм добровiльного приеднання до ОТГ, визнано1 спроможною, сумiжноï сiльськоï або селищноï територiальноï громади; прийнято закон, яким запроваджуеться механiзм добровiльного приеднання до територiальних громад мiст облас-ного значення сумiжних сшьських та селищних те-риторiальних громад; унормовано систему оплати пращ посадовщв оргашв мiсцевого самоврядування, у тому чи^ в ОТГ, тощо. Таким чином, були офор-мленi юридичнi рамки для старту i проведення пер-шого етапу реформи.
Попри позитивну динамiку та помгтш резуль-тати реформування, iснуе низка проблемних питань, що формують ризики для системного завершення реформи адмiнiстративно-територiального устрою.
1. Не ухвалено базового закону про адмшстра-тивно-територiальний устрiй.
По суп краïна досi користуеться системою ад-мiнiстративно-територiального устрою, що склалася в часи СРСР (Указ Президп Верховно1' Ради УРСР «Про порядок виршення питань адмшстративно-територiального устрою Украшсько!' РСР» вiд 12 бе-резня 1981 р. № 1654-X).
У Верховнш Радi Украïнi тд №8051 було (2018 р.) зареестровано проект Закону «Про засади адмiнiстративно-територiального устрою Укра1'ни», проте досi цей закон так i не було розглянуто.
Такий стан реалiзацiï реформи сьогодш прово-куе конфлiкт iз старою радянською системою адмь нiстративно-територiального устрою на базовому та пром1жному рiвнях.
2. Незавершенiсть розробки перспективних планiв формування територiй громад регюшв та «за-тягування» процесу добровшьного об'еднання тери-торiальних громад.
Станом на вересень 2019 р. Урядом затвер-джено перспективнi плани для 23 областей. Вони е неповними (охоплюють 87,6% площi краши) та не виконують свое!' головно!' функцн - запобiгання створенню неспроможних ОТГ. До перспективних планiв постiйно «постфактум» вносяться змши щодо тих ОТГ, як пройшли процедуру об'еднання без урахування вимог щодо 1'х спроможностц
Згiдно перспективних планiв формування тери-торiй громад 23 областей, затверджених Урядом, повинно бути створено 1356 ОТГ, в ям об'еднаються 9702 територiальнi громади. Станом на 01.09.2019 р. в Украш створено 951 ОТГ, з них 69 ОТГ очiкують ршення ЦВК про призначення перших виборiв. 806 ОТГ, в яких вибори ввдбулись у 2015-2018 рр., мають прямi мiжбюджетнi вiдносини з державним бюджетом. Мониторинг процесу децентралiзацiï влади та реформування мюцевого самоврядування засвiдчуе рiзну iнтенсивнiсть створення ОТГ в окре-мих регiонах. У загальному рейтингу регюшв щодо формування ОТГ, складеному на основi 6 кiлькiсних параметрiв, лiдирують Житомирська (перше мiсце),
Чершпвська (друге), Днiпропетровська (трете), За-порiзька (четверте), Хмельницька области
Але загальна картина процесу формування ОТГ не е дуже позитивною. Площа вах ОТГ становить 41% вiд загально! площi Укра!ни (228,8 тис. км2). Чисельнють жителiв ОТГ складае 29,1% ввд загально! кшькосп населення Укра!ни. Станом на вересень 2019 р. тшьки 20 райошв iз наявних 488 пов-нютю покрито ОТГ. Налiчуеться 86 райошв, де не створено жодно! ОТГ. Середня кшьшсть територiа-льних громад, що об'едналися в одну ОТГ, зменши-лась iз 5,1 у 2015 р. до 4,5 у 2019 р., 37% вад уах ОТГ мають кшьшсть жителiв менше 5 тис. осiб (у 2015 р. ця частка становила 31,4%). У 30% областей мало-чисельш громади займають близько 50% ввд !х загально! кiлькостi.
По регюнах найгiрша ситуацiя спостерiгаеться у Закарпатськш (останне мiсце в рейтингу), Юрово-градсьшй, Вiннидькiй, Кшвсьшй та Львiвськiй областях:
■ в Закарпатськш обласп, станом на вересень 2019 р., кшьшсть громад, що не об'едналися або не приедналися, складала 92%, кiлькiсть ОТГ, охопле-них Перспективним планом, затвердженим урядом - 0%;
■ у Юровоградсьшй, Ки!вськiй, Львiвськiй, Харкiвськiй, Вiнницькiй областях близько 80% те-риторiальних громад не об'еднаш;
■ у Юровоградсьшй, Закарпатськш, Одесьшй, Харкiвськiй областях майже 50% районiв не розпо-чали взагалi процес добровiльного об'еднання (при-еднання) громад;
■ у межах 20%, у Вiннидькiй (17,5), Кшвсьшй (20,1), Юровоградсьшй (20,8), Львiвськiй (23,7), Харшвсьшй (22,2) областях займае площа ОТГ ввд загально! площi областi. Найгiрший за цим крите-рiем показник у Закарпатсько! областi - 5,8%.
Крiм того, такий стан процесу формування об'еднаних громад, коли сформованi ввдмшш типи громад - ОТГ i громади, як не долучилися до процесу добровшьного об'еднання територiальних громад протягом реформування, характеризуеться тим, що вони суттево вiдрiзняються за критерiями на-дання доступних i яшсних публiчних послуг та по-казниками ефективност мiсцевого розвитку. Це сто-суеться, перш за все, змш у системи управлiння освь тою з урахуванням освгтнього напряму секторально! децентралiзацi!, можливостей для надання яшсних i зручних адмшстративних послуг. задоволення потреб мешканщв в iнших сферах, зокрема у сферi ме-дицини, культури тощо. Тобто, здатнють органiв мiсцевого самоврядування виконувати власнi й де-леговаш повноваження, як це передбачено Свропей-ською харт^ею мiсцевого самоврядування, е незадо-вiльною.
3. Руйнування юнуючо! моделi адмшстра-тивно-територiального устрою районного рiвня та розбалансування районних бюджетов в районах, те-риторiя яких переважно охоплена утвореними ОТГ.
Районний рiвень в Укра!ш досить часто змшю-вався в радянськ часи, кшькють райошв то суттево скорочувалась до 250, то зростала до 960, остаточно вш сформувався в серединi 60-х роив минулого сто-рiччя в складi 490 райошв. Райони е дуже рiзними, як за чисельнютю (вiд 5 до понад 180 тис. населенна) так i площею територi! (вiд 309 до 3660 км2). Утво-рення в межах територп району однiе! чи кшькох ОТГ по суп позбавляе районний рiвень можливос-тей балансувати бюджетну мережу на необ'еднанш територi! району, що породжуе напругу мiж ОТГ та районним керiвнищ•вом. Ще прша ситуацiя у районах, де ОТГ створена в межах всього району чи весь район складаеться з 2-3 ОТГ. Там районна рада та значною мiрою РДА залишились без реальних пов-новажень, що знову ж таки не йде на користь як ре-форм^ так передусiм жителям громад. Станом на ве-ресень 2019 р. в Укра1ш територiя 20 райошв вже повнютю охоплена утвореними ОТГ. У 163 районах територiя на 50-99% охоплена утвореними ОТГ, в 196 районах - на 1-49%. В районах, територiя яких повнютю або переважно охоплена утвореними ОТГ виникае ситуащя, коли джерела, ям формують районний бюджет цих райошв повнютю переходять до бюджетов новоутворених ОТГ. Окрiм цього, сшльна власнють територiальних громад таких районiв повнютю переходить до комунально! влас-ност ОТГ.
З утворенням ОТГ, як повнiстю охоплюють те-риторiю певного району, районш ради втрачають джерела для фшансування та повноваження, проте немае правових шдстав для припинення !х дiяльно-сп. В процеа функцiонування ОТГ стикаються з тим, що на законодавчому рiвнi чгтко не врегульо-вано розмежування повноважень м1ж районними радами, районними державними адмiнiстрацiями та сiльськими, селищними, мiськими радами ОТГ в районах, територiя яких переважно або повнютю охоплена створеними ОТГ. Тут функцюнують районна державна адмiнiстрацiя та районна рада iз ввд-поввдними видатками на !х утримання та виконавчi органи ОТГ.
4. Вiдсутнiсть мехашзму виршення питання розмежування мiж окремих адмшстративно-тери-торiальних одиниць.
Утворення райошв та сшьрад в радянськ часи мало досить довшьний характер, тому розмежування мiж сiльрадами, районами, а подекуди навiть мiж областями е алопчним i таким, що ускладнюе управлiння територiями та створюе проблеми жителям поселень, як е по суп анклавами у ввдповвдних адмiнiстративно-територiальних одиницях. Для ви-ршення питань уточнення розмежування мiж громадами потрiбнi процедури, яких зараз не юнуе.
5. Вiдсутнiсть чгтких критерi!в та засад, за якими буде проведено адмiнiстративне укрупнення громад та райошв.
Одним з основних завдань у впровадженн ре-форми децентралiзацi! влади, визначених Урядом на
2019-2020 рр., е впровадження адмшютративно-те-риторiально! реформи та формування нового районного рiвня. Так на субрегюнальному рiвнi передба-чаеться моделювання адмiнiстративно-територiаль-ного устрою районного рiвня вiдповiдно до европей-ських критерпв, створення адмiнiстративних окру-гiв як основи майбутшх районiв, затвердження тери-торiй райошв усiх областей Укра!ни. Таким чином, мають бути сформоваш 102 райони замiсть 490 ниш юнуючих. За альтернативною методикою, представ-леною експертним середовищем, максимальна кшь-кiсть районiв може становити - 140 райошв.
Деяш регiони Укра!ни вже розробили вiдпо-вiднi законопроект про створення, л^вдащю та змши меж район1в. Станом на вересень 2019 р. внесено до Верховно! Ради Укра!ни законопроекти щодо формування нового районного рiвня у Пол-тавськш, Чернiгiвськiй, Микола!вськiй, Сумськiй, Юровоградськш, Херсонськiй, Iвано-Франкiвськiй областях. Зазначеними законопроектами передбача-еться укрупнення та ввдповвдно зменшення кiлько-ст^ (в 3-6 разiв) район1в областей, замють iснуючих. Але за вiдсутнiстю ч^ких критерi!в i засад, за якими необхвдно проводити адмiнiстративне укрупнення громад та райошв, вищезазначеш законопроекти розроблено без економiчного, соцiального, демогра-фiчного обгрунтування моделей запропонованих укрупнених райошв, ввдсутнш аналiз територiально! доступmостi ввддалених населених пунктiв до цент-рiв укрупнених район1в та розташування територiа-льних представництв центральних органiв виконав-чо! влади. Суперечливим вбачаеться й положення законопроекпв щодо виконання повноважень депутатами районних рад район1в, що увшшли у склад укрупнених райошв, до чергових мiсцевих виборiв у складi районних рад центрiв укрупнених райошв, адже воно протирiчить положенням Закону «Про мiсцеве самоврядування в Укра!ш».
З метою пiдвищення ефективносп процесу моделювання адмiнiстративно-територiального устрою в кожнш з областей утвореш робочi групи, за допомогою яких ввдбуваеться обговорення питань щодо кшькосп та форматiв майбутнiх укрупнених райошв, пiдходiв щодо органiзацi! управлшня в укрупнених районах. Обговорення охоплюе всi райони областей, що дозволяе узагальнити пропози-цi! представник1в рад ОТГ, районних державних ад-мiнiстрацiй, районних рад, шститупв громадянсь-кого суспшьства.
При формування моделей нового районного по-дiлу областей Укра!ни повинн1 бути використаш на-працювання не тшьки робочих груп з пiдготовки пропозицш щодо проекту законодавчого акту про удосконалення адмiнiстративно-територiального устрою, а й напрацювання експертного та наукового середовища.
Такi п1дходи е бшьш сприятливими для впровадження адмiнiстративно-територiально! реформи, адже формування нового районного рiвня мае вра-
ховувати не тшьки комплекс соцiально-економiч-них показниив, а й певш регiональнi та мiсцевi особливостi.
При формуваннi законодавчо встановлених критерi!в, яким мають вiдповiдати адмшютративно-територiальнi одинищ субрегiонального (районного рiвня) необхiдно врахувати обгрунтування обласних робочих груп щодо бiльшо! чисельностi нових укрупнених районiв нiж це запропоновано Мшю-терством розвитку громад та територш, та !х ба-чення щодо запропоновано! моделi адмшютра-тивно-територiальних одиниць базового рiвня (громад), яка передбачае перегляд вже утворених ОТГ з можливютю !х подальшого доукрупнення.
Крiм того, при формуванш моделей нових укрупнених районiв необхвдно для ОТГ, як утво-реш територiальними громадами з сумiжних райо-нiв враховувати не межi певних районiв, а межi ОТГ, ям утворенi шляхом приеднання територiаль-них громад з iнших районiв. Щодо кшькосп населения укрупнених райошв, то майже всi концепщ! реформування адмiнiстративно-територiального устрою на субрегюнальному (районному) рiвнi зво-дяться до показника чисельност населення - не менше нiж 150 тис. жителiв. На територiях iз щшь-нютю населення менше середньо! щiльностi населення вщповвдно! област район може мати меншу кiлькiсть жителiв, якщо площа такого району пере-вищуе середню площу району по область Також до законодавчо встановлених критерпв i засад, за якими буде проведено адмшютративне укрупнення громад та райошв, треба вщнести такi:
- територiя нових районiв мае бути компактною, географiчно цiлiсною та нерозривною (мають бути вiдсутнi територiальнi анклави та ексклави);
- визначення адмiнiстративних цеитрiв нових районiв мае визначатися з урахуванням iсторичних особливостей, географiчного розташування, наявно-стi шфраструктури для розмiщення мiсцевого органу виконавчо! влади, територiальних органiв цен-тральних органiв виконавчо! влади та органу мюце-вого самоврядування району;
- дотримання критерто 60-ти кшометрово! до-ступностi до адмшютративного центру;
- формування нових укрупнених райошв мае ввдбуватися без змши меж областей;
- формування нових укрупнених районiв мае кореспондуватися з утворенням адмiнiстративних округiв з перенесенням до центрiв майбутнiх укрупнених райошв територiальних представництв ЦОВВ;
- синхрошзащя впровадження реформи адмь нiстративно-територiального устрою з впроваджен-ням освгтньо!, медично! та iнших секторальних реформ.
5. Ввдсутнють конституцiйних засад для реформування територiально! органiзацi! влади та мюце-вого самоврядування.
31 серпня 2015 р. Верховною Радою Укра!ни попередньо схвалено законопроект «Про внесення змш до Конституцп Укра!ни (щодо децентралiзацi! влади)», яким врегульовуеться посилення конститу-цiйио-правового статусу мiсцевого самоврядування, створення громад як первинно! ланки адмшютра-тивно-територiального устрою, створення iнституту префекта, змiцнення матерiально-фiнансово! основи мiсцевого самоврядування. Законопроект доопра-цьований до другого читання, але до цього часу не розглянутий Верховною Радою Укра!ни.
6. Неврегулюваннiсть механiзму розподшу майна спiльно! власност територiальних громад району мiж декшькома ОТГ, ям повнiстю охоплю-ють його територто, оскшьки деякi об'екти спiльно! власносп обслуговують територiальнi громади всього району;
7. Неврегулюваншсть механiзмiв контролю за законнiстю ршень органiв мiсцевого самоврядування та якютю надання населенню адмiнiстратив-них та соц1альних послуг, перш за все, контролю за ршеннями щодо земельних питань, управлiнням ко-мунальною власнiстю, виконанням мiсцевих бюджетов, використанням фiнансових ресурсiв.
Висновки. Новий етап реформування мiсце-вого самоврядування та територiально! органiзацi! влади в Укра!ш, який вiдбуватиметься протягом 2019-2021 рр., спиратиметься на стрiмкi кардина-льнi змiни нормативно-правового поля щодо пов'язаних трансформацiй адмiнiстративно-терито-рiального устрою, мюцевого самоврядування та державного управлiння. Вiн включатиме внесення змш до Конституцл щодо посилення спроможносп орга-нiв самоврядування районного та обласного рiвня та кристалiзацiю повноважень виконавчих органiв державно! влади на субрегюнальному та регюнальному рiвнях. Вiдповiдно, пiд час об'еднання громад на новому етат реформи децеитралiзацi! необхiдно не лише забезпечити тдвищення iнституцiйно! та фi-нансово! спроможностi органiв мiсцевого самоврядування виконувати власнi та делегованi державою повноваження на належному рiвнi, а й регламенту-вати розподiл повноважень мiж органами мiсцевого самоврядування та державно! влади. Для усшшного досягнення ц1лей реформи децентралiзацi! необ-хвдно зберегти баланс мiж завданням завершит об'еднання громад до весни 2020 р., з одного боку, та метою формування громад, спроможних до роз-витку та надання яшсних й доступних послуг.
Виходячи iз зазначеного вище, для усшшного формування ефективно! системи адмшютративно-територiального устрою видаеться доцшьним реалi-зувати деякi практичнi рекомендацп на рiвнi дер-жави.
1. У неввдкладному режимi здiйснити норма-тивно-правове забезпечення для збалансованого проведення реформи децентралiзацi! та подолання неузгодженостей, якi наразi призводять до деформа-цiй у ц1й сферi:
- ввдновити роботу над законопроектом про внесення змш до Конституцi! Укра!ни щодо децент-ралiзацi! влади, яким мае бути сформована консти-туцiйна основа для створення та подальшого функ-цюнування ново! системи територiально! органiзацi! влади та системи адмiнiстративно-територiального устрою Укра!ни;
- ухвалити Закон Укра!ни «Про засади адмшс-тративно-територiального устрою Укра!ни» (наразi поданий Урядом), що визначае засади адмшютра-тивно-територiального устрою Укра!ни, порядок утворення, лiквiдацi!, встановлення i змiни меж ад-мiнiстративно-територiальних одиниць тощо;
- законодавчо упорядкувати систему територь альних органiв ЦОВВ вiдповiдно до прийнятих змiн адмiнiстративно-територiального устрою на субре-гiональному рiвнi шляхом синхронiзацi! утворених нових райошв (одиниць субрегiонального рiвня) та адмiнiстративних округiв;
- затвердити новий адмшстративно-територь альний устрiй Укра!ни, прийнявши 24 окремих зако-нодавчих акти по кожнш областi, затвердивши новi адмiнiстративно-територiального одиницi - гро-мади i райони. Таким чином, буде отримано нову просторову основу, де можна проводит вибори i за-кiнчувати перший етап реформи;
- внести змши в Закон про регулювання мюто-будiвно! дiяльностi, якими дати можливiсть органам мюцевого самоврядування планувати свою терито-рто, як в межах поселення, так i за ними.
2. Прискорити перерозподiл й унормування повноважень оргашв управлiння адмшютративно-територiальних одиниць у процес адмшютративно-територiально! реформи:
- завершит тдготовку перспективних плашв спроможних громад усiх областей зi 100%-го пок-риття територiй у чгткш вiдповiдностi до критерi!в Методики формування спроможних територiальних громад, що покликана забезпечити спроможнють до розвитку й забезпечення мешканцiв якiсними та до-ступними публiчними послугами; слiд враховувати особливосп впровадження освiтньо!, медично! та ш-ших секторальних реформ та критерш щодо чисель-ност населення ОТГ;
- визначити майбутнi моделi районного подiлу та вiдповiдно! управлшсько! структури для мiнiмiза-цi! рiвия конфлiктностi по лiнi! «район - громада»;
- визначити майбутш моделi функцiонування обласного рiвня управлiння, перспективи функцю-нування обласних державних адшшстрацш;
- унормувати питання розподiлу i виконання повноважень мгж районними радами, районними державними адмiнiстрацiями та сшьськими, селищ-ними, мiськими радами ОТГ в районах, територiя яких переважно охоплена створеними ОТГ, а також правових тдстав та мехашзму припинення повноважень районних рад в тих районах, територiя яких повнiстю охоплена ОТГ;
- створити npaBOBi механiзми розподшу майна спiльноi влaсностi територiaльних громад району мiж декшькома ОТГ, утвореними в межах одного району.
Лггература
1. Барановська Т.М. Децентрал1зац1я влади як основний напрям вдосконалення держaвноi политики розвитку територiaльноi громади. URL: http://www. kbuapa.kharkov.ua/e-book/apdu/2015-2/doc/3/09.pdf.
2. Гладка Т.1. Децентрaлiзaцiя влади в УкраМ як зааб посилення демокрaтii та тдвищення ii стaбiльностi. URL: http://www.dy.nayka.com.ua/pdf/12_2015/10.pdf.
3. Гнидюк 1.В., Гороховська Ю.1. Децентрaлiзaцiя в Украш: сучасний стан та перспективи розвитку. Мо-лодий внений. 2015. № 5(20). Ч. 1. С. 108-111. 4. Жа-лшо Я. А. та ш. Децентрaлiзaцiя влади: порядок денний на середньострокову перспективу: аналгг. доповвдь. Кшв: Н1СД. 2019. 192 с. 5. Кравченко М. Мехашзм децентрaлiзaцii соцiaльних послуг в Укрш'ш. URL: http://www.lvivacademy.com/vidavnitstvo_1/visnyk14/fa il/kravchenko.pdf. 6. Ляшенко В.1., Солдак М.О. Мо-дернiзaцii промисловостi регiонiв в контексп територi-ально1' та функцiонaльноi децентрaлiзaцii. Вкник еко-номтног науки Украгни. 2018. № 2. С. 120-129. 7. 1ва-нов С.В., Ляшенко В.1., 1ваншкова М.М. Децентра-лiзaцiя сiльських громад: европейський досвiд та перспективи для Украши. ЕкономЫний вкник Донбасу. 2016. № 2 (44). С. 51-55. 8. Павлюк А.П. 1нститу-цшно-правове забезпечення реформи територiaльноi оргaнiзaцii влади в Украш. Стратегтна панорама. 2016. №2. С. 113-120. 9. Сторонянська 1.З. та ш. Те-риторiaльний розвиток та репональна полiтикa в Укра-1ш / НАН Укра1'ни, ДУ «1РД». Львiв, 2016. (Серiя ^<Про-блеми регюнального розвитку»). С. 52-60. 10. Про внесення змш до деяких закошв Укра1'ни щодо статусу старости села, селища : Закон Украши вщ 09.02.2017 р. № 1848-VIII. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 1848-19. 11. Про внесення змш до деяких законодав-чих акпв Укра1'ни щодо особливостей добровiльного об'еднання територiaльних громад, розташованих на територiях сум1жних рaйонiв : Закон Украши вщ 14.03.2017 р. № 1923-VIII. URL: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/1923-19. 12. Проект Закону про внесення змш до Закону Украши «Про добровшьне об'еднання територiaльних громад» щодо добровшьного приеднання територiaльних громад сiл, селищ до тери-торiaльних громад мiст обласного значення. URL: http://w 1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511= 61814. 13. Монггоринг процесу децентрaлiзaцii влади та реформування мiсцевого самоврядування. URL: https://decentralization.gov.ua/mainmonitoring. 14. Деце-нтрал1зац1я: новий етап. Основш завдання на перiод до 2020 року. URL: https://storage.decentra lization. gov.ua/uplo ads/attachment/document/331/presen tation_ decentralization.pdf. 15. Гройсман анонсував скоро-чення шлькосп рaйонiв в Укрaiнi до 100. URL: https://www.depo.ua/ukr/politics/v-ukrayini-planuyut-sko rotiti-kilkist-rayoniv-do-100-20181205880970. 16. Проект Закону про зм^ меж райошв Iвaно-Фрaнкiвськоi облaстi. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/
webproc4_1?pf3511=65268. 17. Експерти за «круглим столом» обговорили актуальш питання процессу де-централiзацп. URL: http://zor.gov.ua/content/ eksperty-za-kruglym-stolom-obgovoryly-aktualni-pytann ya-procesu-decentralizaciyi?fbclid=IwAR2LFhuaXCLBv Cyv Uc84SJWDcyrOIZaodaEeOZNGQUCTLI_z0HYmg 6UIe0I. 18. Аналггичний звгт за результатами ре-алiзацil проекту «Модель реформування адмшютра-тивно-територiального устрою та оргашзацп управ-лшня на районному рiвнi дшпроштров^ко! та За-порiзько! областей». URL: https://uplan.org.ua/analy tics/analitychnyi-zvit-ho-nezalezhnyi-tsentr-pravovykh-do slidzhen-ta-initsiatyv/. 19. Про попередне схвалення законопроекту про внесення змш до Конституци Украши щодо децентралiзацu влади : Постанова Верховно! Ради Украши вiд 31 серпня 2015 р. № 656-VIII. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/656-19.
References
1. Baranovska T.M. Detsentralizatsiia vlady yak os-novnyi napriam vdoskonalennia derzhavnoi polityky rozvytku terytorialnoi hromady [Decentralization of power as the main direction of improvement of the state policy of development of the territorial community]. (n.d.). kbuapa.kharkov.ua. Retrieved from http://www.kbuapa. kharkov.ua/e-book/apdu/2015-2/doc/3/09.pdf [in Ukrainian].
2. Hladka T.I. Detsentralizatsiia vlady v Ukraini yak zasib posylennia demokratii ta pidvyshchennia yii sta-bilnosti [Decentralization of power in Ukraine as a means of strengthening democracy and increasing its stability]. (n.d.). dy.nayka.com.ua. Retrieved from http: //www.dy.nayka.com.ua/pdf/12_2015/10.pdf [in Ukrainian].
3. Hnydiuk I.V., Horokhovska Yu.I. (2015). Detsentralizatsiia v Ukraini: suchasnyi stan ta perspektyvy rozvytku [Decentralization in Ukraine: Current Situation and Development Prospects]. Molodyi vchenyi - Young scientist, 5 (20), Part 1, рр. 108-111 [in Ukrainian].
4. Zalilo Y.A. and oth. (2019). Power decentralization: mid-term agenda: analyte. report. Kyiv, NISD. 192 p.
5. Kravchenko M. Mekhanizm detsentralizatsii sotsi-alnykh posluh v Ukraini [The mechanism of decentralization of social services in Ukraine]. (n.d.). Ivivacad-emy.com. Retrieved from http://www.lvivacademy. com/vidavnitstvo_1/visnyk14/fail/kravchenko.pdf [in Ukrainian].
6. Lyashenko V.I., Soldak M.O. (2018). Moderni-zatsii promyslovosti rehioniv v konteksti terytorialnoi ta funktsionalnoi detsentralizatsii [Regional industry modernization in the context of territorial and functional decentralization]. Visnyk ekonomichnoi nauky Ukrainy - Bulletin of Economic Science of Ukraine, 2, рр. 120-129 [in Ukrainian].
7. Ivanov S.V., Liashenko V.I., Ivannikova M.M. (2016). Detsentralizatsiia silskykh hromad: yevropeiskyi dosvid ta perspektyvy dlia Ukrainy [Decentralization of rural communities: European experience and perspectives for Ukraine]. Ekonomichnyi visnyk Donbasu - Economic Herald of the Donbas, 2 (44), рр. 51-55 [in Ukrainian].
8. Pavluk A.P. (2016). Institutional and legal support for the reform of the territorial organization of power in Ukraine. Strategic panorama, 2, pp. 113-120 [in Ukrainian].
9. Storonyanska I.Z. and oth. (2016). Territorial Development and Regional Policy in Ukraine. State Institution «IRD» NAS of Ukraine. Lviv, (Regional Development Problems Series), pp. 52-60 [in Ukrainian].
10. On Amendments to Some Laws of Ukraine Regarding the Status of Village, Village Settlement: Law of Ukraine dated 09.02.2017 № 1848-VIII. Retrieved from http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1848-19 [in Ukrainian].
11. On Amendments to Some Legislative Acts of Ukraine Concerning Features of Voluntary Association of Territorial Communities Located in the Territories of Adjacent Areas: Law of Ukraine of March 14, 2017 No. 1923-VIII. Retrieved from http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 1923-19 [in Ukrainian].
12. Draft Law on Amendments to the Law of Ukraine "On Voluntary Unification of Territorial Communities" on the Voluntary Association of Territorial Communities of Villages, Towns and Regions in Territorial Communities of Cities of Regional Importance. Retrieved from http: //w 1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=618 14 [in Ukrainian].
13. Monitor the process of decentralization of power and reform of local self-government as 2019. Retrieved from https://decentralization.gov.ua/mainmonitoring [in Ukrainian].
14. Decentralization: a new phase. Main tasks for the period up to 2020. Retrieved from https://storage.decen-tralization.gov.ua/uploads/attachment/document/331/pre sentation_decentralization.pdf [in Ukrainian].
15. Groysman announced reduction of the number of districts in Ukraine to 100. Retrieved from https: //www.depo.ua/eng/politics/v-ukrayini-planuyut-skorotiti-kilkist-rayoniv-do-100-20181205880970 [in Ukrainian].
16. Draft Law on Changing the Borders of Ivano-Frankivsk Oblast. Retrieved from http://w1.c1.rada.gov. ua/ pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=65268 [in Ukrainian].
17. Roundtable Experts Discussed Current Is-suesDecentralization Process. Retrieved from http: //zor.gov.ua/content/eksperty-za-kruglym-stolom-obgovo ryly-aktualni-pytannya-procesu-decentralizaciyi?fbclid= IwAR2LFhuaXCLBvCyvUc84SJWDcyrOIZaodaEeO-ZIGGzZGGzZGGzzGG [in Ukrainian].
18. Analytical report on the results of the project "Model of reforming the administrative and territorial structure and management organization at the district level of Dnipropetrovsk and Zaporizhzhya regions". Retrieved from https://uplan.org.ua/analytics/analitychnyi-zvit-ho-nezalezhnyi-tsentr-pravovykh-doslidzhen-ta-initsiatyv/ [in Ukrainian].
19. On the preliminary approval of the draft law amending the Constitution of Ukraine on the decentralization of power: Resolution of the Verkhovna Rada of Ukraine of August 31, 2015 No. 656-VIII. Retrieved from http: //zakon2.rada.gov.ua/laws/show/656 -19 [in Ukrainian].
Дв1гун А. О. Децентрал1защя: упровадження новоТ системи адмш1стративно-територ1ального устрою
Реформа децентралiзацil, яка наразi ввдбуваеться в Укра!ш, створила шдгрунтя для укорiнення кардина-льних iнституцiйних перетворень, пiдвищення якостi життя громадян i мае велике значення для продов-ження секторальних реформ. Змша системи управ-лiння територiями, децентралiзацiя у сферах меди-цини, освгти, надання послуг демонструють значш темпи й головне - реальш позитивнi зрушення. У статтi проаиалiзовано стан упровадження ново! системи адмiнiстративно-територiального устрою в Укра-!ш. Незмiнною залишаеться п'ятiрка регiонiв-лiдерiв у реалiзацi! завдань децентралiзацi!, а саме: Житомир-ська, Чернiгiвська, Днiпропетровська, Запорiзька, Хмельницька областi. Але загальна картина процесу формування ОТГ мае негативш ознаки: площа всiх ОТГ становить 41% ввд загально! площi Укра!ни. Чи-сельнiсть жителiв ОТГ складае 29,1% вiд загально! кiлькостi населення Укра!ни. Станом на вересень 2019 р. тшьки 20 районiв iз наявних 488 повнiстю по-крито ОТГ. Налiчуеться 86 районiв, де не створено жодно! ОТГ, 37% ввд усiх ОТГ мають шльшсть жителiв менше 5 тис. оаб. У 30% областей малочисельнi гро-мади займають близько 50% ввд !х загально! кiлькостi.
Серед основних проблем завершення першого етапу реформування мiсцевого самоврядування та те-риторiально! органiзацi! влади та ризикiв, пов'язаних з ними, -загострення успадкованих територiальних дис-паритетiв, проблеми iнституцiйно! досконалосп де-централiзованих одиниць, як1 отримують делегованi повноваження.
У статтi обгрунтовано рекомендацп щодо упровадження ново! системи адмiнiстративно-територiаль-ного устрою в Укра!ш на державному та регюналь-ному рiвнi.
Ключовi слова: децентралiзацiя, реформа, адмшь стративно-територiальнiй устрiй, об'еднана територiа-льна громада, укрупнення районiв та громад.
Двигун А. А. Децентрализация: внедрение новой системы административно-территориального устройства
Реформа децентрализации, которая сейчас происходит в Украине, создала почву для укоренения кардинальных институциональных преобразований, повышения качества жизни граждан и имеет большое значение для продолжения секторальных реформ. Изменение системы управления территориями, децентрализация в сферах медицины, образования, предоставления услуг демонстрируют значительные темпы и главное - реальные положительные сдвиги. В статье проанализировано состояние внедрения новой системы административно-территориального устройства в Украине. Неизменной остается пятерка регионов-лидеров в реализации задач децентрализации, а именно: Житомирская, Черниговская, Днепропетровская, Запорожская, Хмельницкая области. Но общая картина процесса формирования ОТГ имеет негативные при-
знаки: площадь всех ОТГ составляет 41% от общей площади Украины. Численность жителей ОТГ составляет 29,1% от общего количества населения Украины. По состоянию на сентябрь 2019 г. только 20 районов из имеющихся 488 полностью покрыто ОТГ. Насчитывается 86 районов, где не создано ни одной ОТГ, 37% от всех ОТГ имеют количество жителей менее 5 тыс. человек. В 30% областей малочисленные общины занимают около 50% от их общего количества.
Среди основных проблем завершения первого этапа реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти и рисков, связанных с ними, - обострение унаследованных территориальных диспаритетлв, проблемы институционального совершенства децентрализованных единиц, получающих делегированные полномочия.
В статье обоснованы рекомендации по внедрению новой системы административно-территориального устройства в Украине на государственном и региональном уровне.
Ключевые слова: децентрализация, реформа, административно-территориальное устройство, объединенная территориальная община, укрупнение районов и общин.
Dvigun A. A. Decentralization: implementation of a new system of administrative and territorial structure
The decentralization reform that is currently taking place in Ukraine has set the stage for radical institutional changes, for improving the quality of life of citizens and for the continuation of sectoral reforms. Changes in the territorial management system, decentralization in the fields of medicine, education, service delivery are showing considerable pace and, most importantly, real positive developments. The article analyzes the state of implementation of the new system of administrative and territorial system in Ukraine. The five leading regions in implementing the tasks of decentralization remain unchanged, namely: Zhy-tomyr, Chernihiv, Dnipropetrovsk, Zaporozhye, Khmelnit-sky regions. But the overall picture of the process of forming an UTC has negative signs: the area of all UTC is 41% of the total area of Ukraine. The population of UTC is 29.1% of the total population of Ukraine. As of September 2019, only 20 districts out of the 488 available are fully covered by UTC. There are 86 districts where no UTC s have been created, 37% of all UTCs have a population of less than 5,000. Man. In 30% of the oblasts, small communities account for about 50% of their total.
Among the main problems in completing the first stage of reforming local government and territorial organization of government and the risks associated with them are the exacerbation of inherited territorial disparities, the problems of institutional excellence of decentralized units receiving delegated powers.
The article substantiates the recommendations for the introduction of a new system of administrative and territorial structure in Ukraine at the state and regional level.
Keywords: decentralization, reform, administrative-territorial organization, united territorial community, enlargement of districts and communities.
Стаття надшшла до редакщ! 09.09.2019
Прийнято до друку 10.09.2019
