CC BY
28Образование. Наука. Научные кадры. 2023. № 4. С. 28 — 31. Education. Science. Scientific personnel. 2023;(4):28 — 31.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Научная статья УДК 346.1
https://doi.org/10.24412/2073-3305-2023-4-28-31 NIION: 2007-0062-4/23-211
EDN: https://elibrary.ru/JQXDKG MOSURED: 77/27-004-2023-04-411
Субъекты Российской Федерации как участники бюджетных правоотношений
Наида Магомедрасуловна Атаева
Дагестанский государственный университет, Махачкала, Россия, abanai@mail.ru
Аннотация. Цель статьи — исследование проблем бюджетной компетенции и бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации. Определение содержания бюджетной компетенции субъектов Федерации имеет значение для развития бюджетных отношений, разработки эффективных инструментов реализации бюджетного процесса. Анализируется ряд мнений, содержащихся в правовой доктрине, о содержании понятия бюджетной компетенции субъектов РФ.
Ключевые слова: бюджетные полномочия, Бюджетный кодекс РФ, субъекты РФ, бюджетная компетенция Для цитирования: Атаева Н.М. Субъекты Российской Федерации как участники бюджетных правоотношений // Образование. Наука. Научные кадры. 2023. № 4. С. 28 — 31. https://doi.org/10.24412/2073-3305-2023-4-28-31. EDN: https://elibrary.ru/JQXDKG.
PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES
Original article
Subjects of the Russian Federation as participants in budgetary legal relations
Naida M. Ataeva
Dagestan State University, Makhachkala,
Russia, abanai@mail.ru
Abstract. The purpose of the article is to study the problems of budgetary competence and budgetary powers of the subjects of the Russian Federation. The definition of the content of the budget competence of the subjects of the Federation is important for the development of budgetary relations, the development of effective tools for the implementation of the budget process. A number of opinions contained in the legal doctrine on the content of the concept of budgetary competence of the subjects of the Russian Federation are analyzed.
Keywords: budget powers, Budget Code of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, budget competence
For citation: Ataeva N.M. Subjects of the Russian Federation as participants in budgetary legal relations // Obrazo-vaniye. Nauka. Nauchnyye kadry = Education. Science. Scientific personnel. 2023;(4):28 — 31. (In Russ.). https:// doi.org/10.24412/2073-3305-2023-4-28-31. EDN: https://elibrary.ru/JQXDKG.
Несмотря на активное участие в бюджетных правоотношениях субъектов Федерации, их бюджетная компетенция до сих пор не нашла своего однозначного определения в законодательстве [1, с. 66]. В финансово-правовой науке многие исследователи сходятся во мнении, что бюджетная компетенция — это совокупность бюджетных полномочий, представляющих собой права и обязанности субъектов Федерации, образующих юридическое содержание бюд-
© Атаева Н.М., 2023
жетных правоотношений [2; 3; 5; 6; 7 с. 25]. Однако более убедительным представляется мнение, согласно которому под бюджетной компетенцией следует понимать совокупность предмета ведения, прав и обязанностей субъекта Федерации в лице соответствующих органов субъекта Федерации, или полномочия [10, с. 215].
Наделение субъектов Федерации бюджетными полномочиями является следствием наличия у них конституционно-правового статуса и одним из способов децентрализации государственной власти в федеративном государстве, что по-
ложительно сказывается на развитии бюджетного законодательства субъектов Федерации. Принятие бюджетного законодательства субъектами Федерации является формой реализации их бюджетной компетенции.
Субъекты Федерации наделены бюджетной правотворческой компетенцией (связанной с формированием нормативно-правового регулирования в бюджетной сфере), а также бюджетной компетенцией, в рамках которой вступают в бюджетные правоотношения как непосредственно, так и через органы публичной власти и государственные организации. Бюджетная компетенция субъектов Федерации представляет собой совокупность бюджетных полномочий суверенного характера субъектов Федерации, осуществляемых в бюджетной сфере, определенных предметами ведения, закрепленных в Конституции РФ и законодательстве РФ. Юридическое содержание бюджетных правоотношений определяется бюджетной компетенцией субъектов Федерации.
Согласно ст. 6 БК РФ, под бюджетными полномочиями следует понимать права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Как представляется, при определении бюджетных полномочий в ст. 6 БК РФ следовало бы указать, что относится к бюджетным полномочиям публично-правовых образований как особых субъектов бюджетного права, а что относится к бюджетным полномочиям органов государственной власти (органов местного самоуправления), так как БК РФ закрепляет пределы ведения РФ, субъектов РФ и местного самоуправления исключительно как публично-правовых образований. Следует отметить несоответствие ст. 6 в этой части тексту БК РФ. В ст. 6 БК РФ дается общее определение бюджетного полномочия, но, согласно гл. 2 БК РФ, публично-правовые образования также обладают бюджетными полномочиями, что в общем определении не нашло отражения.
Органы государственной власти (органы местного самоуправления) действительно обладают бюджетными полномочиями. И бюджетные полномочия публично-правового образования и публичного органа не совпадают, хотя последние реализуют именно полномочия публично-правовых образований. Несовпадение бюджетных полномочий публично-правовых образований и органов публичной власти или иных участников бюджетного процесса можно заметить при сопоставлении — сравнении круга полномочий субъектов Федерации и, например, главного распорядителя
бюджетных средств1. Из этого сопоставления видно, что бюджетные полномочия публично-правового образования, по сути, представляют собой именно предметы ведения. Поэтому определение бюджетных полномочий публично-правовых образований через категорию права и обязанности не совсем корректно. Полномочие — это возможное поведение, которое не зависит от воли и желания субъекта, он обязан его реализовать при определенных обстоятельствах.
Думается, что в ст. 6 БК РФ следовало бы включить термин «бюджетная компетенция публично-правового образования», который предполагает определение и предмета ведения, а название гл. 2 БК РФ изложить в следующей редакции: «Бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В тексте гл. 2 БК РФ следует отказаться от термина «полномочия» и заменить его на термин «компетенция».
Таким образом, под бюджетной компетенцией субъекта Федерации следует понимать предмет ведения и бюджетные полномочия субъекта РФ, закрепленные в законодательстве РФ и в законодательствах ее субъектов.
Исходя из определения бюджетных полномочий, которое установлено в БК РФ, можно выделить такие их признаки, как:
■ наличие конкретных субъектов, реализующих бюджетные полномочия (органы публичной власти);
■ предоставление субъектам определенных прав и обязанностей;
■ регулирование бюджетных полномочий материальными и процессуальными нормами бюджетного права.
Бюджетные полномочия публично-правовых образований, закрепленные в БК РФ, можно разделить на следующие группы:
■ бюджетные полномочия Российской Федерации;
■ бюджетные полномочия субъектов Федерации в отношении собственного и нижестоящих бюджетов;
■ бюджетные полномочия субъектов Федерации, относящиеся к исключительной компетенции субъектов Федерации и совместной компетенции, закрепленные в Конституции РФ.
Бюджетные полномочия субъектов Федерации, закрепленные в ст. 8 БК РФ, условно можно разделить на группы:
■ полномочия, связанные с установлением порядка составления и рассмотрения про-
1 Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации закреплены в ст. 8 БК РФ, а бюджетные полномочия главного распорядился бюджетных средств — в ст. 158 БК РФ.
2023 / № 4 Е^оайоп. Бйепое. БаепйЛс регэоппе!
29
ектов регионального бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, утверждения и исполнения регионального бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении регионального бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;
■ полномочия, связанные с регулированием вопросов местных бюджетов (порядка представления, утверждения местных бюджетов, а также отчетов об их исполнении);
■ полномочия, связанные с регулированием расходных обязательств субъекта Федерации и соответствующих муниципальных образований;
■ полномочия, связанные с регулированием порядка осуществления межбюджетных отношений, в частности, межбюджетных трансфертов;
■ полномочия, связанные с регулированием государственных заимствований и предоставления государственных гарантий, бюджетных кредитов, вопросов государственного долга и т.д.
Оптимальное правовое регулирование бюджетной деятельности субъектов Федерации имеет большое значение в государстве с федеративной формой устройства. При этом необходимо принимать во внимание специфику каждого из субъектов Федерации, определенную различными факторами: историко-географическими, социально-экономическими, духовно-культурными, этноконфесси-ональными и др. В связи с этим выглядит логичным возложение задачи нормативного регулирования бюджетной деятельности субъектов Федерации на субъекты Федерации вместе с закреплением за ними права собственности на свой бюджет. Бюджет субъектов Федерации является главным источником финансирования субъектов и принципиально необходимым залогом исполнения возложенных на них полномочий [11, с. 80].
Отношения о разграничении бюджетной компетенции между РФ и ее субъектами строятся на принципах разграничения полномочий РФ, ее субъектов и ответственности за их исполнение. При этом следует указать наличие взаимосвязи между компетенциями и полномочиями разных уровней, которые в целом должны представлять собой единое системное образование, обеспечивающее процесс финансирования исполнения задач и функций государства на всей его территории.
В ст. 71 — 73 Конституции РФ закреплены предметы ведения РФ в области бюджета, а так-
же предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, вне пределов которых субъекты Федерации самостоятельны. Субъекты Федерации, обладая бюджетной компетенцией, вправе осуществлять правовое регулирование бюджетных отношений. Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 5), все субъекты Федерации наделены равной бюджетной компетенцией.
Положения федеральных правовых актов конкретизируются субъектами Федерации в конституциях (уставах), закрепляющих бюджетную компетенцию этих субъектов РФ, а также в их бюджетном законодательстве (законах о бюджетном процессе, о бюджете на соответствующий бюджетный год). Таким образом, бюджетная компетенция субъектов Федерации устанавливается как в федеральном, так и в региональном законодательстве.
Проводя анализ бюджетных полномочий, закрепленных в БК РФ, можно заметить, что закрепление за субъектами Федерации бюджетных полномочий относительно федерального бюджета направлено на обеспечение баланса между финансовыми интересами РФ и субъектами Федерации, обеспечение самостоятельности бюджетов субъектов Федерации в пределах, установленных законодателем, необходимость которой обусловлена принципом бюджетного федерализма.
Бюджетные полномочия субъектов Федерации, закрепленные в БК РФ, носят в основном расходный характер [9, с. 16]. Бюджетное законодательство не предусматривает четкого закрепления доходных полномочий субъектов Федерации [8, с. 58], сводя их лишь к налоговым поступлениям [7, с. 58].
Таким образом, подводя итог сказанному, можно констатировать, что субъекты Федерации обладают бюджетной компетенцией, в рамках осуществления которой они вступают в бюджетные правоотношения непосредственно и через органы публичной власти субъектов. Бюджетная компетенция субъектов Федерации представляет собой совокупность бюджетных полномочий субъектов Федерации, осуществляемых в бюджетной сфере, определенных предметами ведения, закрепленных в Конституции РФ и законодательстве РФ.
Под бюджетными полномочиями субъектов Федерации следует понимать права и обязанности субъектов РФ, закрепленные законодательством РФ и законодательствами ее субъектов, по реализации их бюджетной компетенции. Бюджетные полномочия субъектов Федерации передаются для исполнения органам публичной власти (законодательным и исполнительным) субъектов Федерации.
В ст. 6 БК РФ следует включить определение бюджетной компетенции публично-правового образования, под которой надо понимать со-
вокупность бюджетных полномочий РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований, осуществляемых в бюджетной сфере, определенных предметами ведения РФ, субъектов РФ и местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ и законодательстве РФ.
Для оптимального и эффективного правового регулирования бюджетных полномочий субъектов Федерации в БК РФ необходимо провести строгое разграничение и закрепление доходных и расходных полномочий субъектов Федерации. На данный момент доходные полномочия субъектов Федерации преимущественно сведены к налоговым поступлениям.
Список источников
1. Атаева Н.М. К вопросу об определении понятия бюджетного федерализма в Российской Федерации // Юридический вестник ДГУ. 2021. Т. 40. № 4.
2. Бирюкова ЕА. Конституционно-правовые основы бюджетной политики субъектов Российской Федерации (по материалам Сибирского федерального округа): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2008.
3. Бобкова Л.Л. Государство как субъект бюджетного права: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.
4. Васильева Н.В. Публичные доходы в Российской Федерации: финансово-правовой аспект. М.: Норма: Инфра-М, 2017. // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 4: Государство и право: Реферативный журнал. 2018. № 3.
5. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009.
6. Крохина ЮА. Финансовое право: учебник для вузов. 4-е изд. М.: НОРМА, 2011.
7. Мальцева И.Н. Организация бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации: по материалам Сибирского федерального округа: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2005.
8. Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014.
9. Петручак А.В. Бюджеты городов федерального значения в структуре бюджетной системы Российской Федерации // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2018. № 9 (49).
10. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд. пере-раб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019.
11. Чанное С.Е. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения в контексте бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации / / Вестник Поволжского института управления. 2020. №№ 5. Т. 20.
References
1. Ataeva N.M. On the question of defining the concept of budgetary federalism in the Russian Federation // Legal Bulletin of the DSU. 2021. Vol. 40. No. 4.
2. Biryukova EA. Constitutional and legal foundations of the budgetary policy of the subjects of the Russian Federation (based on the materials of the Siberian Federal District): autoref. dis. ... cand. jurid. sciences. Omsk, 2008.
3. Bobkova L.L. The state as a subject of budget law: dis. ... cand. jurid. sciences. Voronezh, 2006.
4. Vasilyeva N.V. Public revenues in the Russian Federation: financial and legal aspect. M.: Norm: Infra-M, 2017. // Social and Humanitarian Sciences. Domestic and foreign literature. Ser. 4: State and Law: Abstract journal. 2018. No. 3.
5. Commentary to the Budget Code of the Russian Federation / edited by E.Yu. Gracheva. M.: Prospect, 2009.
6. Krokhina YuA. Financial law: textbook for universities. 4 th ed. Moscow: NORMA, 2011.
7. Maltseva I.N. Organization of the budget process in the subject of the Russian Federation: based on the materials of the Siberian Federal District: abstract. dis. ... cand. jurid. sciences. Tomsk, 2005.
8. Paul A.G. Budget revenues (budget and legal research): autoref. dis. ... dr. yurid. sciences. Voronezh, 2014.
9. Petruchak A.V. Budgets of federal cities in the structure of the budget system of the Russian Federation / / Bulletin of the Kutafin University (MGUA). 2018. № 9 (49).
10. Financial law: textbook / ed. by N.I. Khi-micheva, E.V. Pokachalova. 6th ed. reprint. and additional M.: ^та: INFRA-M, 2019.
11. Channov S.E. Delineation of powers on subjects of joint management in the context of budgetary security of the subjects of the Russian Federation // Bulletin of the Volga Institute of Management. 2020. No. 5. Vol. 20.
Информация об авторе
Н.М. Атаева — старший преподаватель кафедры административного, финансового и таможенного права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук.
Information about the author
N.M. Atayeva — Senior Lecturer at the Department of Administrative, Financial and Customs Law of Dagestan State University, Candidate of Law.
Статья поступила в редакцию 16.08.2023; одобрена после рецензирования 30.08.2023; принята к публикации 15.09.2023. The article was submitted 1 6.08.2023; approved after reviewing 30.08.2023; accepted for publication 1 5.09.2023.
2023 / № 4 Education. Science. Scientific personnel
31
