СУБЪЕКТЫ ПРЕЗИДЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342

Тарасов А.М.,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации

СУБЪЕКТЫ ПРЕЗИДЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Целью работы является рассмотрение актуальных вопросов, связанные с полномочиями Президента РФ, Администрации Президента РФ, Контрольного управления Президента РФ, полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе (субъектов президентского контроля) по осуществлению контроля за правоохранительной деятельностью (правоохранительными органами исполнительной власти).

Результаты работы и выводы: на основе анализа действующих нормативных правовых актов определяются цели, задачи и место президентского контроля в системе государственного контроля.

По своему содержанию, задачам президентский контроль направлен не только на выявление отклонений в деятельности подконтрольных органов, но и причин и условий, которые способствовали их совершению. Определена общая цель президентского контроля - совершенствование деятельности всей системы государственного управления и контроля. В то же время президентский контроль проявляет себя как важнейший и обязательный компонент (инструмент, элемент, средство обратной связи) в общей системы государственного управления, как эффективный механизм совершенствования правоохранительной деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти Российской Федерации.

Область применения результатов работы: результаты исследования применимы в организации деятельности субъектов президентского контроля, а также в организации деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную деятельность в целях предупреждения (недопущения) отклонений, совершенствования управления.

Ключевые слова: Конституция РФ, субъекты президентского контроля, Президент РФ, Администрация Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ, поручения, указания Президента РФ, правоохранительная деятельность, правоохранительные органы

Tarasov A.,

Doctor of Law, Professor, Honored Law Enforcement Officer of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Russian Federation

THE SUBJECTS OF PRESIDENTIAL CONTROL OVER LAW ENFORCEMENT ACTIVITY OF EXECTIVE POWER AUTHORITIES

The aim of this work is considered topical issues related to the powers of the President of the Russian Federation, the Presidential Administration, the Presidential Administration Control Directorate of the President of the Russian Federation, the Plenipotentiary of the President in the Federal District (subjects of presidential control) on the monitoring of law enforcement activity (law enforcement agencies of executive power).

There are following results and conclusions: the goals, objectives and place of the presidential control of the system of state control are based on the analysis of current normative acts.

In terms of its content and tasks the presidential control is not only aimed at detection of deviations in the activity of controllable authorities, but also the causes and conditions that contributing to their commission.

There is described the overall objective of the presidential control - it is improving the performance of the entire system of public administration and supervision. At the same time the presidential control is manifesting itself as a critical and mandatory component (the instrument, element, feedback tool) in the overall public administration system, as an effective mechanism for the improvement of law enforcement activity undertaken by the executive power authorities of the Russian Federation. There is the following scope of application of the results of the paper: the results are applicable in the activity organization of the subjects of the presidential control, as well as in the activity organization of executive power authorities, providing the law enforcement activity in order to prevent (to deter) deviations, improvement of governance.

Keywords: Constitution of Russian Federation, subjects of presidential control, Russian President, Administration of President of Russian Federation, Presidential Administration Control Directorate of President of Russian Federation, assignments, directions of Russian President, law enforcement activity, law enforcement agencies

На основе логического толкования положений Федерального закона от 20 апреля 1993 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» правоохранительную деятельность осуществляют следующие федеральные министерства и ведомства (правоохранительные органы): МВД России, Минюст России (уголовно-исполнительная система (ФСИН), служба судебных приставов (ФССП), ФСБ России, СВР России, ФСО России, ФТС России. К перечисленным правоохранительным органам исполнительной власти, считаем, необходимым добавить Минобороны России (Главное разведывательное управление, Военная полиция), а также Федеральную службу войск национальной гвардии РФ (Росгвардия).

Перечень федеральных правоохранительных органов, наделенных полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, например, указан, в «Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд», являющейся Приложением к совместному приказу правоохранительных органов от 27.09.2013 № 776/703/509/507/18 20/42/535/398/68. [1]. К таким органам в Инструкции отнесены следующие органы исполнительной власти: МВД России, Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России.

При этом следует сказать, что в соответствии с п.1 ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. №403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» [2]. Следственный комитет является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, и он не относится к государственным органам исполнительной власти. В то же время Следственный комитет, как, например, и прокуратура Российской Федерации является правоохранительным органом. При этом отметим, что руководство деятельностью Комитета осуществляет Президент Российской Федерации (п.3 ст.1 указанного Закона).

Как свидетельствует исследование понятия «правоохранительная деятельность», - это обязательный вид государственной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными органа-

ми государственной власти, имеется в виду правоохранительными органами.

В современной литературе, касающейся функций управления, контроль выступает обязательной составной частью управленческого цикла (набора функций). Следует согласиться с высказыванием известного криминолога В.В. Лунеева о том, что «вне соответствующего контроля не может быть ни нормальной жизни, ни нормальной деятельности, только хаос».[3].

Проведенное исследование показывает, что контроль как функция, элемент управления, средство обратной связи, по своему содержанию включает в себя следующие стадии: 1) получение субъектом контроля в ходе проведения контрольного мероприятия необходимой информации о деятельности подконтрольного объекта; 2) анализ и оценка субъектом контроля полученной информации на предмет соответствия деятельности подконтрольного органа установленным требованиям в нормативных правовых актах, принятых решениях 3) реагирование субъектом контроля (субъектом управления) на выявленные в ходе контроля отклонения от установленных требований, норм, правил в целях устранения отклонений, причин их совершения и предупреждения нарушений в будущем.

В п.1 ст. 11 Конституции Российской Федерации установлено: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Анализ действующего законодательства свидетельствует, что все перечисленные органы в п.1 .ст. 11 Конституции РФ наделены соответствующими полномочиями по осуществлению следующих видов государственного контроля: президентского, парламентского, правительственного, судебного.

В соответствии со ст. 80 Конституции Президент РФ является главой государства, высшим должностным лицом государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Отметим, что в ст. 20 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», [4] как и в п. 1 ст. 49 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» [5] Президент РФ ука-

Как цитировать статью: Тарасов А.М. Субъекты президентского контроля за правоохранительной деятельностью органов исполнительной власти // Вестник Академии права и управления. 2017. № 4(49). с. 44-49

зан в качестве субъекта внешнего государственного контроля.

Говоря о полномочиях Президента РФ по осуществлению контроля за правоохранительной деятельностью, следует подчеркнуть, что согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2 - ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [6] именно Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, он же утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Таким образом, именно Президент осуществляет руководство федеральными министерствами и службами (органами исполнительной власти), уполномоченными осуществлять правоохранительную деятельность.

При этом президентский контроль осуществляется в двух основных формах:

1) Контроль, осуществляемый непосредственно Президентом РФ.

В соответствии с конституционными полномочиями как главы государства, Президент уполномочен осуществлять контроль, например, в ходе отбора и расстановки руководящих кадров правоохранительных органов как на федеральном, так и региональном уровнях. Так, Президент РФ своими указами назначает соответствующие категории должностных лиц правоохранительных органов и присваивает им высшие военные и специальные звания. Президент также вправе заслушивать доклады руководителей правоохранительных органов исполнительной власти, выносить вопросы, связанные с организацией правоохранительной деятельности, на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации, участвовать в работе коллегий и совещаний правоохранительных органов, запрашивать информацию об обеспечении прав и свобод человека и гражданина при проведении органами исполнительной власти правоохранительной деятельности.

2) Контроль за состоянием правоохранительной деятельности, осуществляемый по поручению Президента Российской Федерации субъектами президентского контроля. В данном случае президентский контроль проводится за исполнением подписанных Президентом федеральных законов, изданных главой государства указов, распоряжений, других принятых главой государства решений, в частности поручений, указаний.

При этом подчеркнем, что в соответствии с Указом Президента РФ от 28 марта 2011 года № 352 «О мерах по совершенствованию организации ис-

полнения поручений и указаний Президента РФ», которым утвержден «Порядок исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», Контрольное управление наделено полномочиями регулярно проводить проверки исполнения поручений и указаний Президента федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской. В п.2 названого Указа руководители федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов и высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации несут персональную ответственность за своевременное и надлежащее исполнение поручений и указаний Президента РФ. Субъектами президентского контроля за исполнением поручений и указаний Президента являются Администрация Президента РФ, а также Контрольное управление Президента РФ.

В соответствии с п. 9 «Порядка исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» Руководитель Администрации Президента РФ или помощник Президента РФ - начальник Контрольного управления Президента РФ обязаны регулярно информировать главу государства о ходе исполнения его поручений и указаний и в случае несвоевременного или ненадлежащего их исполнения вносить предложения о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.

Рассмотрим полномочия субъектов, осуществляющих президентский контроль, более предметно.

Определяющую роль в организации и осуществлении данного вида контроля играет Администрация Президента Российской Федерации (далее - Администрация). Так, согласно п.1 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 года № 490, [7] Администрация является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ. Отметим, в п.5 указанного Положения установлено, что Администрация осуществляет функцию контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ. Таким образом, Администрация наделена полномочиями по осуществлению контроля за всеми принятыми главой государства решениями в ходе проведения правоохранительными органами своей деятельности. Вместе с тем следует сказать, что Администрация Президента состоит из различных структурных

подразделений. В её структуру, в частности, входит и Контрольное управление Президента Российской Федерации (далее по тексту - Контрольное управление).

В соответствии с Положением о Контрольном управлении, утвержденным Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года № 729 [8], данное Управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ (не органом, а подразделением). Согласно п.3 названого Положения основными задачами Контрольного управления, в частности, являются:

- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, в том числе по вопросам правоохранительной деятельности;

- контроль за реализацией общенациональных проектов;

- контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;

- контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ;

- информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений (превентивная функция президентского контроля).

Таким образом, Контрольное управление наделено Президентом РФ полномочиями по осуществлению контроля за исполнением всеми федеральными органами исполнительной власти законов Российской Федерации (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений, посланий, поручений, указаний Президента РФ, а также контроля за исполнением общенациональных проектов, в том числе по вопросам правоохранительной деятельности.

Отметим при этом, что о результатах контроля Контрольное управление информирует главу государства и Руководителя Администрации Президента РФ. На основе выявленных нарушений Контрольное управление готовит предложения по устранению нарушений и предупреждению их в будущем. Кроме того, Контрольное управление на последующем этапе контрольной процедуры осуществляет контроль за устранением ранее выявленных нарушений в деятельности правоохранительных органов.

В соответствии с п. 4 Положения о Контрольном управлении основными функциями Управления, в том числе при осуществлении контроля за правоохранительной деятельностью, являются:

- организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю;

- рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента РФ и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений;

- осуществление контроля деятельности самостоятельных подразделений Администрации Президента по поручению Президента РФ или Руководителя Администрации;

- осуществление по поручению Руководителя Администрации контроля за исполнением сметы Администрации Президента РФ (наличие этого и предыдущего пунктов в Положении о Контрольном управлении свидетельствует о том, что данное Управление уполномочено осуществлять не только внешний, но и внутренний контроль); осуществление по поручению Руководителя Администрации координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, а также осуществление методического руководства этой деятельностью (функция координатора); участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений, а также в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран.

В своей практической работе Контрольное управление при осуществлении контроля уполномочено изучать и давать оценку деятельности правоохранительных органов исполнительной власти на предмет:

- полноты и эффективности реализации ими федеральных законов, включая Закон об ОРД, а также принятых Президентом РФ решений по другим направлениям их деятельности;

- соответствия проводимой работы требованиям федерального законодательства;

- состояния ведомственной нормативной правовой базы по вопросам организации их деятельности;

- соответствия ведомственных механизмов организации правоохранительной деятельности задачам борьбы с преступностью, административными правонарушениями, коррупцией;

- состояния выполнения ими гарантий правовой и социальной защиты, установленных для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов исполнительной власти;

- уровня профессионализма военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов.

С учетом сказанного выше, делаем вывод: предметом президентского контроля, осуществляемого Контрольным управлением как специальным субъектом президентского контроля, является состояние организации и выполнения правоохранительными органами федеральных законов, изданных главой государства указов и распоряжений, а также принятых им решений (поручений, указаний), к тому же по всем направлениям деятельности правоохранительных органов исполнительной власти.

Следует отметить также, что в соответствии с Положением о Контрольном управлении данное Управление наделено полномочиями создавать комиссии для проверки состояния работы, скажем, МВД России с привлечением сотрудников других правоохранительных органов.

Контрольное управление уполномочено также:

- направлять своих должностных лиц на заседания коллегий и совещаний правоохранительных органов;

- требовать объяснения, документы по вопросам организации работы;

- вызывать должностных лиц правоохранительных органов для дачи устных и письменных объяснений по поводу допущенных нарушений, неисполнения требований федеральных нормативных правовых актов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

- вносить предложения Президенту, руководителям государственных органов исполнительной власти о привлечении к ответственности и временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;

- направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, в Следственный комитет Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях.

Кроме того, Контрольное управление уполномочено запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц.

Для непосредственного осуществления контроля за правоохранительной деятельностью в Контрольном управлении Президента РФ создан департамент по инспектированию правоохранительных

органов, в котором работают госслужащие, имеющие специальные допуски и опыт работы в таких органах, в том числе на оперативной работе.

Президентский контроль за правоохранительной деятельностью органов исполнительной власти осуществляется также через институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Для осуществления своей деятельности полномочный представитель Президента РФ руководствуется Положением «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», утвержденным Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849. [9].

Согласно п 5 данного Положения одной из основных задач полномочного представителя является организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. А в соответствии с п. 6 Положения полномочный представитель осуществляет функцию по организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе, в том числе по вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Итак, с учетом сказанного выше, можно сделать следующие обоснованные выводы:

1). Президент РФ наделен Конституцией особыми полномочиями, в том числе по осуществлению внешнего контроля за деятельностью всех государственных органов исполнительной власти.

2). По своему содержанию президентский контроль в рассматриваемом нами аспекте представляет собой законную деятельность Президента РФ, Администрации Президента РФ, Контрольного управления Президента РФ и других субъектов президентского контроля. Деятельность субъектов президентского контроля направлена на выявление отклонений в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти, причин и условий, которые способствовали их совершению, а также на принятие мер по предупреждению (недопущению) отклонений в будущем (превентивная функция реализуется на основе конституционных полномочий Президента РФ).

3). С учетом стратегического статуса Президента РФ как главы государства, президентский контроль в системе госконтроля является главенствующим и стратегическим видом и осуществляется за наиболее важными, значимыми направлениями правоохранительной деятельности.

4). Общая цель президентского контроля - совершенствование всей системы государственного управления и контроля, в том числе в сфере правоохранительной деятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, президентский контроль проявляет себя как один из важнейших и обязательных компонентов (инструментов) общей системы государственного управления, средством

обратной связи, эффективным механизмом совершенствования правоохранительной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.

Список литературы

1. Приложение к совместному приказу правоохранительных органов от 27.09.2013 № 776/703/509/507/1820/42 /535/398/68 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»

2. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. №403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»

3. Лунеев В.В. Курс мировой и российской криминологии: учебник. В 2 т. Т.1 Общая часть. М.: Издательство Юрайт, 2011. С. 852.

4. Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»

5. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»

6. Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»

7. Положение об Администрации Президента Российской Федерации // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»

8. Положением о Контрольном управлении // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»

9. Положение «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»

10. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М, 2000. С. 9.

Reference list

1. Annex to the joint order of law enforcement agencies from 27.09.2013 № 776/703/509/507/1820/42/535/398/68 // Reference Legal System "ConsultantPlus"

2. Federal Law of December 28, 2010 №403-FL "About Investigative Committee of the Russian Federation" // Reference Legal System "ConsultantPlus"

3. Luneev V. The course of the world and Russian criminology: Textbook. In 2 volumes. Vol.1. General part. M.: Publishing House Yurayt, 2011. P. 852.

4. Federal Law of 12 August, 1995 № 144-FL "About operational-search activity" // Reference Legal System "ConsultantPlus"

5. Federal Law of 7 February, 2011 № 3-FL "On police" // Reference Legal System "ConsultantPlus"

6. The Federal Constitutional Law from December 17, 1997"On the Government of the Russian Federation"// Reference Legal System "ConsultantPlus"

7. The regulation on the Administration of the President of the Russian Federation // Reference Legal System "ConsultantPlus"

8. The regulation on the Presidential Administration Control Directorate of the President of the Russian Federation // Reference legal system "ConsultantPlus"

9. The regulation "On the Plenipotentiary representative of the President of the Russian Federation in Federal District" // Reference Legal System "ConsultantPlus"

10. Kocherin E. The foundations of the state and managerial control. M, 2000. P.9.