CC BY
94
А. М. ТАРАСОВ,
главный советник генерального директора «Лаборатории Касперского»
по юридическим вопросам, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра
Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
A. M. TARASOV, Doctor of Law, Professor, Merited Law Expert of the Russian Federation, Chief Adviser of the General Director of the «Kaspersky Laboratory»
for the Juridical Questions, Chief Researcher at the Research Center of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia
УДК 351.74
Теоретические аспекты принципов президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов
The Theoretical Aspects of the Presidential Control's Principles for the Law Enforcement Bodies Activity
В статье рассматриваются теоретические аспекты понятия «принципы контроля», включая принципы президентского контроля, осуществляемого за деятельностью правоохранительных органов Российской Федерации, исходя из конституционных полномочий Президента Российской Федерации как главы государства.
Актуальность и востребованность публикации обусловлены тем, что правоохранительные органы в ходе осуществления уголовно-процессуальной, оперативно-разыскной, административно-юрис-дикционной деятельности допускают нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантом которых в соответствии с п. 1 ст. 80 Конституции Российской Федерации является Президент Российской Федерации.
Предупреждение таких нарушений является одним из путей повышения эффективности деятельности субъектов президентского контроля. Результаты данного исследования применимы в организации деятельности субъектов президентского контроля в целях повышения эффективности деятельности правоохранительных органов и совершенствования систем управления.
Президентский контроль, Президент Российской Федерации, Контрольное управление Президента РФ, органы исполнительной власти, указы и распоряжения, субъекты и объекты контроля.
The article considers the theoretical aspects of the «principles' control» concept including the presidential principles' control making for activity of the law enforcement bodies of the Russian Federation, based on the constitutional powers of the President of the Russian Federation as a head of the state.
Urgency and relevance of the publication is due to the law enforcement bodies during implementation the criminal procedural, operative investigative, administrative jurisdictional activities allow the violations of the constitutional rights and freedoms of a person and citizen, guarantor of which is the President of the Russian Federation in accordance with the paragraph 1st article 80 of the Constitution of the Russian Federation.
Prevention of such violations is one of the ways of effectiveness activity increasing of the presidential control's subjects. The results of this research are applicable in organization of the presidential control's subjects in order to effectiveness activity increasing of the law enforcement bodies and perfection of management systems.
Presidential control, President of the Russian Federation, Control management of the President of the Russian Federation, executive authority, decrees and orders, subjects and objects of control.
193
194
Принцип — это основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки; это руководящее положение, основное правило, установка для какой-либо деятельности. Понятия «принципы управления», «принципы контроля» являются одними из фундаментальных понятий и компонентов, характеризующих такие сложные явления, как управление, контроль, государственный контроль, президентский контроль. По нашему мнению, проблема принципов контроля в теоретическом аспекте в настоящее время изучена недостаточно. Прямое и конкретное закрепление в нормативных правовых актах перечня принципов контроля не нашло своего отражения. В научной литературе по теории социального управления вопросы о принципах контроля зачастую рассматриваются в общеуправленческом плане.
Если абстрагироваться от понятия «принципы управления», то принципы контроля представляют собой закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из них основные правила, положения, которые определяют важнейшие свойства и особенности контрольной деятельности. По нашему мнению, совокупность же свойств общественных отношений, проявляющихся в ходе президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов, определяется на основе научного обоснования и анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов президентского контроля, а также их практической работы.
Поскольку цели и задачи контроля, как и управления, достигаются при соблюдении (реализации) основных и обязательных правил, исходных и руководящих положений, то понятие «принцип контроля» можно определить как общепризнанное и обязательное правило для субъектов контроля, применяемое в различных контрольных ситуациях. Такое понятие включает в себя социальные, управленческие, экономические и другие закономерности в сфере контрольной деятельности, в том числе за деятельностью правоохранительных органов, и в то же время формирует и вбирает в себя необходимые требования, в соответствии с которыми формируется и функционирует, например, система президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов в общей системе государственного управления, государственного и президентского контроля.
При этом отметим, что кроме главного субъекта президентского контроля, т. е. Президента РФ, как показывает анализ его соответствующих указов, данный вид контроля уполномочены осуществлять такие субъекты, как Администра-
ция Президента РФ1, Контрольное управление Президента РФ2, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах3, Совет Безопасности РФ и аппарат Совета Безопасности РФ4.
1 Согласно п. 1 Положения об Администрации Президента Российской Федерации Администрация является государственным органом, сформированным в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ (см.: Конституция Российской Федерации: офиц. текст // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398; Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
2 Деятельность Контрольного управления регулируется Положением о Контрольном управлении Президента РФ. Данное управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ и уполномочено осуществлять контроль и проверку реализации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений, посланий, поручений, указаний Президента РФ, а также исполнение общенациональных проектов правоохранительными органами исполнительной власти (см.: Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
3 Согласно п. 5 Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе задачей полномочного представителя является организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти (см.: О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс»).
4 В соответствии с п. 3 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации одной из задач Совета Безопасности РФ, являющегося конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ, является формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и контроль за ее реализацией. Согласно подп. «ж» п. 4 данного Положения одной из функций Совета безопасности РФ является осуществление контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
Аппарат Совета безопасности РФ руководствуется Положением
об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, согласно подп. «д» п. 3 которого осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ решений Президента РФ по вопросам координации деятельности в области обеспечения национальной безопасности, а также решений Совета Безопасности РФ и совещаний по стратегическому планированию (см.: Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации (вместе с «Положением о Совете Безопасности Российской Федерации», «Положением об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в экономической и социальной сфере», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по военной безопасности», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам Содружества Независимых Государств», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам стратегического планирования», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности», «Положением о научном совете при Совете Безопасности Российской Федерации») [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
Анализ положений вышеназванных субъектов президентского контроля, утвержденных указами главы государства, а также положений о федеральных органах исполнительной власти свидетельствует о том, что к правоохранительным органам относятся МВД России, Минобороны России (Военная полиция), Минюст России (с подведомственными ему Федеральной службой исполнения наказаний и Федеральной службой судебных приставов), ФСБ России, СВР России, ФСО России, ФТС России, а также Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвардия). Деятельность перечисленных органов является объектом президентского контроля. Подтверждением является, в частности, редакция ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»5, где установлено, что Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, он же утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах и назначает их руководителей.
При этом следует отметить, что поскольку Президент РФ в соответствии с п. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства, а следовательно как высшее должностное лицо государства занимает особое, стратегическое положение среди органов государственной власти, перечисленных в ст. 11 Конституции РФ, то и президентский контроль является стратегическим и осуществляется он за основными, наиболее важными, стратегически значимыми направлениями деятельности правоохранительных органов, что сказывается на установлении и обосновании принципов президентского контроля, в том числе за деятельностью правоохранительных органов. В теоретическом и практическом понимании эти принципы являются, по нашему мнению, конкретизацией характерных особенностей контрольной деятельности субъектов президентского контроля и вытекают из места и роли данного вида контроля в системе государственного управления и контроля.
В данной статье мы рассмотрим следующие два системообразующих принципа президентского контроля: принцип контролируемо -сти (подконтрольности) и принцип правового статуса главного субъекта функциональной системы президентского контроля (Президента РФ), или принцип «первого лица». Оба эти принципа взаимосвязаны между собой и в определенном плане дополняют друг друга,
5 О Правительстве Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. конституц. закон от17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
как впрочем и все другие принципы президентского контроля. Установление этих принципов президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов должно, как отмечалось выше, базироваться на конституционных полномочиях Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, главного и стратегического субъекта контроля за деятельностью правоохранительных органов.
Учитывая, что контроль является одной из обязательных функций, базовым элементом, компонентом системы управления, средством обратной связи между функционирующими системами управления: субъектами управления и контроля и объектами контроля (подконтрольными органами и их подразделениями), а также, что контроль — это и вид управленческой деятельности, то в связи с этим речь обоснованно может идти об организующей, управленческой роли и значении контроля [1—5]. Тем важнее и ценнее определить и обосновать некоторые особенности принципов президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов.
Основываясь на семантике слова «контроль», а также, в частности, на понятиях «контроль», «контрольная деятельность», «президентский контроль», представляется необходимым и важным выделить и рассмотреть принцип контролируемости (подконтрольности), являющийся обязательным правилом в осуществлении управленческой деятельности. Его применение субъектами управления и контроля в полной мере касается различных видов государственного контроля, в том числе президентского, правительственного, парламентского, судебного, а также таких отраслевых видов контроля, как административный и финансовый контроль.
Поскольку в понятии «принцип контролируемости (подконтрольности)», в том числе деятельности правоохранительных органов, сконцентрирована и зафиксирована закономерность функционирования любой системы управления, необходимость реализации обязательной функции контролируемости (подконтрольности), то в связи с этим можно сделать обоснованный вывод, что контролируемость (подконтрольность) является одним из общих, базовых и обязательных принципов президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов, а также способом установления отклонений в деятельности подконтрольных органов и средством обратной связи между контролируемой и подконтрольной системами управления (контроля).
При этом следует исходить из того, что принцип контролируемости (подконтрольности) комплексно выражает необходимость
195
196
и целесообразность выполнения различных направлений контрольной деятельности, осуществляемой субъектами президентского контроля, связанных с организацией контроля, сбором, обобщением, анализом информации, статистической отчетности, а также результатов предыдущих проверок деятельности правоохранительных органов, ранее подвергшихся контролю. В свою очередь системное применение принципа контролируемости (подконтрольности) создает реальную возможность не только устанавливать отклонения в деятельности правоохранительных органов, но и осуществлять обоснованное, планомерное и позитивное воздействие на устранение выявленных нарушений, улучшение конечных результатов работы правоохранительных органов как в целом, так и на различных ведущих их направлениях.
Таким образом, реализация данного основополагающего принципа способствует успешной реализации контрольных задач, стоящих перед субъектами контроля, и организации взаимодействия субъектов контроля между собой. К тому же его системное применение позволяет осуществлять очень важную в контрольной деятельности обратную связь между субъектом и объектом управления (контроля), достигать поставленных целей управления, своевременно обнаруживать отклонения в деятельности подконтрольных органов и их причины. Тем самым последовательная реализация принципа контрольности является одним из основных позитивных факторов результативной работы, причем не только субъектов, осуществляющих президентский контроль, но и подконтрольных правоохранительных органов.
Отметим при этом, что достижение положительного эффекта от реализации принципов контроля в целом и данного принципа в частности возможно при соответствующем правовом, кадровом, организационном, информационном, научно-методическом, финансовом обеспечении деятельности субъектов президентского контроля и подконтрольных органов, т. е. при создании условий для эффективного функционирования систем президентского контроля и систем правоохранительных органов на всех стадиях: от принятия до реализации принятых управленческих решений.
Таким образом, реализация данного принципа — это одно из решающих условий эффективного функционирования и развития как контролирующей системы президентского контроля с ее главным и системообразующим субъектом — Президентом РФ, так и подконтрольной (правоохранительные органы).
Особенно связан и вытекает из общей управленческой и контрольной деятельности Президента РФ принцип, который можно назвать
принципом правового статуса главного субъекта функциональной системы государственного и президентского контроля (далее — принцип «первого лица»).
В целях обоснования выделения и важности реализации такого принципа рассмотрим конституционные полномочия Президента РФ. Согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ осуществление госконтроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации, ее органов. Первым в перечне органов государственной власти, указанных в ст. 11 Конституции РФ, назван Президент РФ, затем Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды. При этом следует заметить, что ни в ст. 10 Конституции РФ, в которой провозглашено разделение властей, ни в ст. 11, определяющей основы государственной власти РФ и ее субъектов, Президент РФ не исключен из системы разделения властей.
Как отмечалось выше, в соответствии с п. 1 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой, высшим должностным лицом государства. Кроме того, согласно п. 2 ст. 80 Конституции РФ он наделен полномочиями по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. При этом Президент РФ не подменяет полномочия и деятельность парламентских и исполнительных органов власти, а взаимодействуя с ними, создает условия для согласованной с ними работы, выступая в качестве координатора принимаемых решений различными ветвями и органами государственной власти, в том числе и по вопросам государственного управления и контроля, что необходимо учитывать при обосновании важности выделения и наполнения содержанием принципа «первого лица».
Таким образом, конституционные полномочия Президента РФ как главы государства, в том числе и контрольные, выделяют его, его статус среди органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в части, касающейся как сферы государственного управления, так и сферы контроля, а также определяют место и роль президентского контроля в системе государственного управления и контроля, позволяют вполне обоснованно выделить в системе контроля принцип «первого лица», причем не только в структуре президентского, но и государственного контроля в целом.
Кстати, к основным подконтрольным направлениям деятельности правоохранительных органов, например полиции, относятся, согласно ст. 2 ФЗ «О полиции»6, обеспечение защиты личности, общества, государства от про-
6 О полиции [Электронный ресурс]: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
тивоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; обеспечение правопорядка в общественных местах, безопасности дорожного движения; осуществление экспертно-кримина-листической деятельности.
Кроме непосредственно правоохранительной деятельности правоохранительные органы осуществляют нормативно-правовое регулирование, разработку и реализацию государственных программ в своей сфере деятельности, кадровую, договорно-правовую, финансовую, материально-техническую, аналитическую, штабную, инспекторскую и другие обязательные и важные виды работ7, которые также могут являться предметами президентского контроля.
Рассматривая принцип «первого лица», следует исходить из того, что в соответствии с конституционным статусом глава государства обязан принимать все установленные законодательством Российской Федерации меры по обеспечению безопасности личности, общества, государства, охране правопорядка, суверенитета, независимости, государственной целостности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Возложение на Президента РФ обязанности быть гарантом означает, что он призван действовать персонально, а также инициировать деятельность всех органов государственной власти, обеспечивая таким образом их согласованное функционирование и взаимодействие, в том числе в сфере контрольной деятельности. Отмеченные полномочия Президента РФ наполняют рассматриваемый нами принцип «первого лица» дополнительным содержанием, обогащают его ресурс как средство (инструмент) повышения эффективности президентского контроля.
Одним из важнейших аспектов обоснованности выделения принципа правового статуса главного субъекта функциональной системы государственного управления и президентского контроля, или принципа «первого лица», востребованности его применения, нацеленного на обеспечение эффективности государственного и президентского контроля, в том числе за деятельностью правоохранительных органов, являются и полномочия Президента РФ по изданию подзаконных нормативных правовых актов. Так, в соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения,
7 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
которые обязательны для исполнения на всей территории РФ. В связи с этим изданные им указы и распоряжения, в частности по результатам проведенного контроля деятельности правоохранительных органов, также подлежат безотлагательному и качественному исполнению. По нашему мнению, в этом конституционном полномочии главы государства проявляется превентивный ресурс принципа «первого лица». Кстати, Президент РФ по результатам такой контрольной деятельности своим указом может принять и кадровые решения, в том числе в отношении соответствующего должностного лица правоохранительного органа, в чем, можно утверждать, заложен административный ресурс президентского контроля в целом и принципа «первого лица» в частности.
Востребованности применения принципа «первого лица» способствует централизация и определенная автономность статуса субъектов, осуществляющих президентский контроль. Как отмечалось, Президент РФ является главой государства, главным и центральным субъектом в системе государственного (президентского) управления и контроля. Все другие субъекты президентского контроля входят в эту систему с учетом их статуса.
Так, Администрация Президента РФ является государственным органом, а, например, Контрольное управление, аппарат Совета Безопасности РФ, аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах — структурными подразделениями Администрации Президента РФ (положения об Администрации Президента РФ, о других подразделениях Администрации Президента РФ (субъектах президентского контроля) объявлены конкретными указами Президента РФ). При этом у каждого субъекта контроля свой административно-правовой статус, свои полномочия, задачи и контрольные функции. Кроме того, у каждого субъекта контроля своя внутренняя организационно-штатная структура, вертикальная система подчиненности.
Кроме того, выделение принципа «первого лица» в системе принципов президентского контроля необходимо и для понимания механизма функционирования системы государственного, в том числе президентского, контроля, для определения путей повышения эффективности государственного управления, разработки современных методик по осуществлению контрольной деятельности субъектами президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных органов.
Изложенное позволяет утверждать, что выделение с конкретным обоснованием принципов президентского контроля за деятельностью
197
правоохранительных органов — это не самоцель. Это необходимо для определения общих принципов всей системы государственного контроля.
Применение принципов контроля — важнейшая задача, стоящая перед всеми субъекта-
ми государственного контроля, направленная на реализацию целей и задач по повышению эффективности государственного (президентского) контроля, усилению его позитивного влияния на процесс государственного строительства.
Список литературы:
References:
1. Кочерин Е. А. Основы государственного и 1. управленческого контроля: монография. М., 2000. 2.
2. Тарасов А. М. Государственный контроль в России: монография. М., 2008. 3.
3. Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система: учеб. пособ. СПб., 2004. 4.
4. Тарасов Ю. А. Принципы государственного контроля над экономической преступностью и их криминологическая роль // Вестник Академии права и управления. 2010. 5. № 18.
5. Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью: монография. Омск, 1997.
Kocherin E. A. Osnovy gosudarstvennogo i uprav-lencheskogo kontrolya: monografiya. M., 2000. Tarasov A. M. Gosudarstvennyj kontrol' v Rossii: monografiya. M., 2008.
Tarasov A. M. Prezidentskij kontrol': ponyatie i sistema: ucheb. posob. SPb., 2004. Tarasov Yu. A. Principy gosudarstvennogo kont-rolya nad ehkonomicheskoj prestupnost'yu i ih kriminologicheskaya rol' // Vestnik Akademii prava i upravleniya. 2010. № 18. Haritonov A. N. Gosudarstvennyj kontrol' nad prestupnost'yu: monografiya. Omsk, 1997.
E-mail: [email protected]
198
