CC BY
222
А. М. ТАРАСОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (Академия управления МВД России) (Россия, 125993, Москва, ул. Зои и Александра
Космодемьянских, д. 8) E-mail: Tarasov.tam@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право.
12.00.11 — судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная
деятельность.
A. M. TARASOV,
Doctor of Law, Professor,
Chief Researcher at the Research Center,
Merited Law Expert of the Russian Federation
(Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia)
(Russia, 125993, Moscow, Zoi
and Alexander Kosmodemyanskikh st., 8)
Scientific specialty: 12.00.02 — Constitutional Law; Constitutional Lawsuit; Municipal Law.
12.00.11 - Judicial Activities;
Prosecutorial Activities;
Human Rights and Law Enforcement.
УДК 351.741
14
О законодательном обеспечении государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти (правоохранительных органов)
About State Control Legislative Ensuring of the Executive Authorities' Activity (of the Law Enforcement Bodies)
Постановка проблемы: оценка законодательного обеспечения системы государственного контроля, в том числе за деятельностью правоохранительных органов исполнительной власти Российской Федерации, характеризуется затянувшейся стадией установления на законодательном уровне оптимального количества субъектов государственного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти, прав и обязанностей органов государственного контроля, а также центра (субъекта) координации и взаимодействия при организации государственного контроля.
Цель исследования: необходимость принятия отдельного федерального закона о государственном контроле, нацеленного на повышение его эффективности, диктуется также недостаточным уровнем исполнительской дисциплины в органах государственной исполнительной власти.
Сегодня востребованным является создание затратно-оптимизированного механизма функционирования системы государственного
Problem statement: assessment of state control system legislative support, including the law enforcement bodies' activities of the executive power of the Russian Federation, is characterized by a protracted stage of establishing at the legislative level an optimal number of subjects of state control over the state executive authorities activities, the rights and obligations of state control bodies, as well as the center (subject) of coordination and interaction in organization of state control.
The purpose of the study: the need to adopt a separate federal law on state control aimed at improving its efficiency is also dictated by insufficient level of executive discipline in the bodies of state executive power.
Today, the creation of a cost-optimized mechanism for functioning of the state control system aimed at improving control activities through the use of the digital and risk-oriented technologies in implementation of state control over the strategic directions of the executive authorities' activities, including law enforcement bodies, is in demand.
контроля, направленного на совершенствование контрольной деятельности путем применения цифровых и риск-ориентированных технологий при осуществлении государственного контроля за стратегическими направлениями деятельности органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных.
Результаты и ключевые выводы: характер современных международных вызовов и внутренних проблем в административной и финансовой деятельности органов государственной исполнительной власти, особенно связанных с необходимостью улучшения социально-экономической ситуации в стране, с декриминализацией общественных отношений, в том числе в сферах экономической и информационной безопасности, противодействия коррупции, а также с необходимостью повышения эффективности работы органов государственного контроля и органов исполнительной власти, требует дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения путем принятия унифицированного федерального закона под условным названием «Основные принципы государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации». Об обоснованности данного предложения свидетельствуют следующие выводы, характеризующие современное состояние государственного контроля:
- разнообразие видов государственного контроля;
- неоправданное количество органов и их подразделений, осуществляющих контрольно-надзорные функции, при отсутствии оптимальной унифицированности и конкретности их правового статуса;
- наличие значительного объема законов, подзаконных и других нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти (правоохранительных органов);
- избыточность самостоятельных федеральных органов государственной исполнительной власти (федеральных служб), осуществляющих контрольные (надзорные) функции.
Results and key findings: the nature of the modern international challenges and internal problems in the administrative and financial activities of state executive authorities, especially related to the need of improving social economic situation in the country, with decriminalization public relations, including in a sphere of economic and information security, anti-corruption, as well as the need to improve the efficiency of the state control bodies and executive authorities, it requires further improvement of legislative support through adoption of a unified federal law under the conditional title "Basic principles of state control over the executive authorities' activities of the Russian Federation". The validity of this proposal is evidenced by the following conclusions characterizing the current state of state control:
- types' variety of state control;
- an unjustified number of bodies and their units carrying out control and supervisory functions, in absence of optimal uniformity and specificity of their legal status;
- presence of a significant amount of laws, by-laws and other normative legal acts regulating implementation of state control over the executive authorities' activities (law enforcement bodies);
- redundancy of the independent federal bodies of the state executive power (federal services) performing control (supervisory) functions.
Государственный контроль и его основные виды, органы исполнительной власти, субъекты президентского и правительственного контроля, судебные органы, правоохранительная деятельность, МВД России.
State control and its main types, executive bodies, subjects of presidential and government control, judicial bodies, law enforcement activity, Interior Ministry of Russia.
Введение
Перманентно ужесточаемые санкции против Российской Федерации, недостаточно развитый реальный сектор экономики, дефицит бюджета и другие трудности нацеливают руководство
страны на принятие мер, направленных на предупреждение развития негативных тенденций в ходе реализации приоритетных национальных проектов, нацеленных на улучшение социально-экономической ситуации, повышение эффек-
16
тивности государственного управления и контроля (далее — госконтроль).
Об этом свидетельствует прошедшее 24 октября 2018 г. заседание Совета при Президенте Российской Федерации (далее — Президент РФ) по стратегическому развитию и национальным проектам с повесткой дня: социальная сфера, цифровая экономика и другие вопросы. Кстати, такие вопросы отражены и в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»1 (майский указ). Администрация Президента и Аппарат Правительства Российской Федерации (далее — Аппарат Правительства РФ) осуществляют систематический контроль за исполнением данного указа и за созданием общедоступной информационной системы контроля, направленной на формирование и использование бюджетных средств, в том числе в сфере правоохранительной деятельности (на реализацию национальных проектов планируется выделить порядка 26 трлн рублей).
На указанном выше заседании Совета глава государства отметил необходимость осуществления содержательного контроля за исполнением национальных проектов и программ и подчеркнул: «Нельзя подменять дело пустыми бюрократическими отчетами и формальным закрытием поручений... для нас важен результат!» [1].
Как показывают проведенные исследования по вопросам повышения эффективности госконтроля, для достижения высоких результатов необходимо улучшение организационно-правового обеспечения субъектов, осуществляющих госконтроль за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации (далее — органов исполнительной власти).
Ситуация, связанная с оценкой состояния системы госконтроля, сегодня характеризуется затянувшейся стадией определения оптимальности количества органов (субъектов) данной системы, работников, непосредственно осуществляющих контрольные и обеспечительные функции, наличием параллелизма и дублирования при осуществлении контроля, недостаточным уровнем исполнительской дисциплины в подконтрольных структурах.
Считаем, что в настоящее время приоритетно востребованной является позиция государства в отношении создания затратно-оптимизированного механизма государственного управления и контроля, направленного на совершенствование функционирования системы
1 О национальных целях и стратегических задачах развития
Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
контрольно-надзорных органов, повышение эффективности их работы.
При этом необходимо учитывать, что в основе эффективной работы системы госконтроля за деятельностью органов исполнительной власти находятся следующие составляющие: кадровое, правовое, организационное, финансовое, техническое, информационное, методическое и научное обеспечение. Следует также иметь в виду, что и цели, и задачи государственного управления и контроля должны вытекать из актуальных целей и задач государства, общества и личности, сопряженных с необходимостью обеспечения национальной безопасности, оптимизацией количества контрольно-надзорных органов и их штатной численности, что будет способствовать сокращению бюджетных расходов.
При этом важно иметь в виду и то обстоятельство, что оптимизация количества контрольных органов и контролеров приведет к снижению неоправданного административного давления на подконтрольные структуры, и более того — к преодолению признаков репрессивной направленности госконтроля, улучшению делового климата в стране. Кстати, на эти обстоятельства Президентом РФ неоднократно обращалось внимание в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации и других выступлениях.
1. Обоснование важности принятия федерального закона под условным названием «Основные принципы государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации»
Одним из ключевых условий формирования эффективной системы государственного управления и контроля является обеспечение госконтроля законодательной базой, соответствующей требованиям времени.
На федеральном уровне сегодня действует порядка 260 различных нормативных правовых актов, в том числе свыше 30 федеральных законов, имеющих специальные разделы и нормы, использующих словосочетание «государственный контроль». Целый ряд федеральных законов содержит нормы, касающиеся осуществления финансового, административного, экологического, земельного, технического, авторского и других видов госконтроля и надзора. Издано около 50 указов Президента РФ и постановлений Правительства Российской Федерации (далее — Правительство РФ), в названиях которых содержится слово «контроль». Во многих нормативных правовых актах указываются субъекты, объекты контроля, цели и задачи контрольной деятельности, а также права, обя-
занности, принципы, процедуры и функции субъектов госконтроля.
Многочисленность нормативных правовых актов и многофункциональность субъектов, осуществляющих контрольно-надзорные функции за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе 28-ю федеральными службами в системе Правительства РФ, наделенными контрольно-надзорными функциями, требует четкого выстраивания различных видов системы госконтроля, выработки унифицированных правил (принципов), научных методик, процедур осуществления контрольной работы. Необходимо, чтобы и субъекты контроля, и подконтрольные органы понимали, по каким принципам осуществляется контроль, в том числе за правоохранительной деятельностью.
Анализ нормативных правовых актов и практической деятельности субъектов госконтроля показывает, что в некоторых из них имеет место превышение или сужение компетенции контрольно-надзорных структур. В целях повышения эффективности контрольной работы требуется дальнейшее совершенствование законодательного обеспечения координации их деятельности, более рационального использования контрольных ресурсов. Нерешенность актуальных задач, стоящих перед субъектами госконтроля, скорее всего будет негативно сказываться на функционировании системы госконтроля, требования нормативных правовых актов по-прежнему будут реализовываться не в полном объеме или со значительным нарушением установленных сроков, что создаст дополнительные трудности в оперативном и качественном решении задач, стоящих перед органами исполнительной власти [3].
По нашему мнению, в настоящее время в стране образовался комплекс проблемных вопросов, связанных с необходимостью повышения эффективности госконтроля за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе в связи с отсутствием федерального закона о госконтроле. Вопрос о необходимости его принятия мы поднимаем с начала 2000-х гг. И наша позиция в этой части совпадала с мнением Ю. А. Тихомирова [5].
Следует отметить, что в 1996—1997 гг. Правительством РФ принимались определенные меры по реализации п. 5. Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 10952, касающегося подготовки и представления для внесения в Государственную Думу Российской Федерации проекта федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
2 О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: указ Президента РФ от 25 июля
1996 г. № 1095 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.
Планировалась также разработка концепции о госконтроле в Российской Федерации. Однако данный пункт указа не был исполнен.
2. Основные субъекты и виды
государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, их нормативно-правовое обеспечение
Анализируя правовое обеспечение субъектов госконтроля, обратимся, прежде всего, к Конституции Российской Федерации3 (далее — Конституция). В пункте «а» ст. 71 Конституции установлено, что осуществление контроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации. В ст. 11 Конституции определено, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды, наделенные функциями госконтроля в соответствии с их компетенцией. Первым в приведенном перечне значится Президент РФ (ст. 80 Конституции).
Поскольку в федеральных законах отражаются как административно-управленческие, так и финансовые нормы, то и сами федеральные законы имеют по своему содержанию как административную, так и финансовую направленность. Например, в федеральных законах «О противодействии терроризму»4, «О безопасности»5, «О Государственной границе Российской Федерации»6 установлены цели, задачи, права и обязанности соответствующих органов госвласти по реализации ими требований, установленных в законах, касающихся их компетенции по исполнению соответствующих административно-управленческих задач, в том числе в сфере правоохранительной деятельности.
В связи с тем, что многие федеральные законы имеют финансовую направленность, например по вопросам государственного бюджета, за их реализацией проводится контроль субъектами финансового контроля. С этой целью в ч. 5 ст. 101 Конституции предусмотрено создание Счетной палаты Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определен Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»7 (далее — Счетная па-
3 Конституция Российской Федерации: офиц. текст // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
4 О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
5 О безопасности: федер. закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
6 О Государственной границе Российской Федерации: закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Рос. газ. 1993. № 84.
7 О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от
5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
18
лата). Согласно данному Закону Счетная палата является государственным органом, в функции которого входит осуществление финансового государственного контроля, в том числе за деятельностью правоохранительных органов исполнительной власти.
В целях исполнения требований нормативных правовых актов, принятых решений осуществляется как вневедомственный (внешний), так и ведомственный (внутренний) административно-управленческий, а также финансовый виды госконтроля.
Анализ Конституции позволяет выделить два основных вида госконтроля по направлениям деятельности контролирующих и подконтрольных структур: финансовый и административный.
Кроме того, федеральными законами закрепляется перечень субъектов, уполномоченных осуществлять внешний госконтроль, в том числе за правоохранительной деятельностью. Так, в ст. 23 Федерального закона «О федеральной службе безопасности»8 определено, что субъектами контроля за состоянием деятельности ФСБ, ее органов являются глава государства, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и судебные органы (в пределах своих полномочий) — четыре субъекта госконтроля. В то же время в ст. 20 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»9 указаны три субъекта госконтроля за названным видом правоохранительной деятельности: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ.
2.1. О правовом обеспечении президентского контроля за деятельностью госорганов исполнительной власти
Полномочия главного субъекта системы президентского контроля, т. е. Президента, а также Администрации Президента РФ и ее структурных подразделений нельзя отождествлять. Контрольные полномочия Президента РФ вытекают из его конституционных полномочий. Президент является главой государства, уполномоченным обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти страны (в этом проявляется функция координации), гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции), наделен полномочиями по принятию мер по охране суверенитета Российской Федерации, независимости, целостности страны и т. д.; уполномочен подписывать федеральные законы; издавать распоряжения и указы, обязательные для исполнения
органами исполнительной власти на территории России (ст. 90 Конституции).
Президент РФ с согласия Государственной Думы Российской Федерации назначает Председателя Правительства РФ (ст. 83 Конституции), он же принимает решение об отставке Правительства РФ, о назначении и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Конституцией Президент как глава государства наделен многими полномочиями и в отношении руководства федеральных и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации.
В целях подтверждения важности принятия федерального закона о госконтроле рассмотрим правовое обеспечение президентского контроля.
Сразу же отметим, что федеральный конституционный закон «О Президенте Российской Федерации» не принят. Контрольные полномочия субъектов системы президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти законодательно конкретно не установлены.
Субъекты данного вида контроля, как показывает анализ, организовывают свою работу на основе указов главы государства. Так, для Администрации Президента РФ (далее — Администрация) базовым является Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 49010, утверждающий Положение об Администрации. В нем установлено, что Администрация — это государственный орган, созданный для обеспечения деятельности главы государства и осуществления контроля за исполнением принятых главой государства решений. В структуре Администрации созданы различные подразделения, в том числе для осуществления контроля.
К специальному субъекту системы президентского контроля относится Контрольное управление Президента РФ (далее — Контрольное управление)11, являющееся самостоятельным подразделением в системе Администрации, контролирующее реализацию органами исполнительной власти, в том числе правоохранительными, федеральных законов, принятых Президентом РФ решений как на федеральном, так и региональном уровнях. Контрольными полномочиями, согласно соответствующим указам Президента РФ12, также наделены Совет Безопасности Российской Федерации (далее — Совет Безопасности) и аппарат Совета Безопасности Российской Федерации (далее — Аппарат СБ).
8 О федеральной службе безопасности: федер. закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
9 Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
10 Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.
11 Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.
12 Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации: указ
Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721.
Совет Безопасности (в соответствии со ст. 83 Конституции Президент РФ является председателем Совета Безопасности) уполномочен, например, осуществлять контроль за реализацией государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. К его функциям в этой области относятся, в частности, организация контроля за исполнением федеральных (государственных) целевых программ, за расходованием бюджетных ассигнований, предусмотренных для финансирования расходов по обеспечению национальной обороны и правоохранительной деятельности, а также деятельности федеральных органов исполнительной власти в области национальной безопасности, правоохранительной деятельности. Подобные контрольные функции осуществляет и аппарат Совета Безопасности. Совет Безопасности и его аппарат так же, как и Контрольное управление, уполномочены организовывать и осуществлять внешний контроль — как административный, так и финансовый.
На уровнях федеральных округов и субъектов Российской Федерации субъектами президентского контроля, согласно Положению о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденному Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 84913, являются полномочные представители главы государства в федеральных округах. Их аппараты также являются субъектами системы президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе правоохранительной деятельностью.
Одной из основных задач полномочного представителя является организация контроля за исполнением в федеральном округе решений органов государственной власти. К его функциям относится организация контроля за исполнением принятых решений главы государства и Правительства РФ, в том числе по финансовым и правоохранительным вопросам.
Наряду с указанными выше субъектами системы президентского контроля, контроль по направлениям своей деятельности осуществляют Государственно-правовое управление, Управление по работе с обращениями граждан и организаций, Экспертное управление Президента РФ.
Полномочия Администрации Президента РФ и ее структурных подразделений установлены в указах (в подзаконных актах), подписанных Президентом РФ. Анализ положений о субъектах системы президентского контроля, утвержденных указами главы государства, свидетельствует, что они требуют унификации и развития.
13 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
Так, согласно п. 6. Положения «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» полномочный представитель организует контроль, в том числе за реализацией федеральных программ в федеральном округе. Вместе с тем в положениях о других субъектах системы президентского контроля функция контроля за исполнением федеральных программ не указана. В связи с этим отметим, что федеральные программы принимаются Правительством РФ, и реализация их положений возлагается на федеральные органы исполнительной власти. Таким образом, контроль за исполнением федеральных программ на практике осуществляют субъекты президентского и правительственного контроля.
Кроме того, в положениях о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе и об аппарате Совета Безопасности РФ не предусмотрена организация либо осуществление контроля с их стороны за реализацией органами исполнительной власти посланий Президента РФ. Между тем в практической деятельности перечисленными подразделениями контроль за исполнением требований (поручений), ^ вытекающих из таких посланий, осуществля- и ется всеми субъектами системы президентско- ^ го контроля, исходя из их подведомственности. ^ Постановка на контроль и снятие с контроля ис- За полнения поручений Президента РФ, в том чис- ^ ле касающихся положений его посланий, ведется ^ Контрольным управлением Президента РФ. ^
В п. 5 Положения о Контрольном управле- < нии Президента Российской Федерации уста- ^ новлено, что Управление для осуществления своих задач и функций имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от. организаций. Вместе с тем понятие «организация» включает в себя не только определенные подразделения органов исполнительной власти, но и другие структуры, например, со смешанной формой собственности, акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и др. В связи с этим необходимо внесение пояснения, о каких организациях в данном случае идет речь и что входит в данном случае в понятие в «установленном порядке», и установлен ли такой порядок [2, с. 205-260].
Одним из веских оснований для принятия федерального закона о госконтроле является и то обстоятельство, что согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве России- . ской Федерации»14 Президент РФ уполномочен 1 руководить деятельностью федеральных орга-
14 О Правительстве Российской Федерации: федер. конституц. закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
20
нов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.
К таким министерствам и ведомствам, с учетом семантического анализа редакции ст. 32 данного Закона, относятся МИД России и органы «силового (правоохранительного) блока»: Министерство обороны России (главные управления военной полиции и военной разведки), МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФСО России, СВР России.
При этом отметим, что Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»15 система таких органов подразделяется на органы, руководство которыми осуществляет Президент и Правительство РФ. К федеральным органам исполнительной власти, подведомственных Президенту, включая правоохранительные, кроме вышеперечисленных, относятся Минюст России и подведомственные Министерству Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) и Федеральная служба судебных приставов (ФССП России), а также Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвардия), Федеральная служба по финансовому мониторингу (Рос-финмониторинг), Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФС России), Федеральное архивное агентство (Ро-сархив), Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП), федеральное агентство и Управление делами Президента РФ (федеральное агентство). Пунктом 1 этого указа установлено, что система органов исполнительной власти состоит из федеральных министерств, служб и агентств.
Наличие «руководящих» полномочий у Президента РФ в отношении перечисленных органов исполнительной власти предполагает возможность осуществления только президентского контроля за их деятельностью. Правительство РФ в соответствии со ст. 32 Закона «О Правительстве Российской Федерации» наделено правом координации деятельности правоохранительных органов. Однако при разработке закона о госконтроле следует учесть, что в соответствии со ст. 114 Конституции Правительство РФ уполномочено осуществлять меры, направленные на обеспечение прав и свобод граждан, законности, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью. Кстати, Аппарат Правительства РФ на практике организу-
15 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от
28.09.2017) // СЗ РФ. 2004. Ст. 945.
ет и осуществляет определенные мероприятия, связанные с контролем и учетом своевременности и качества исполнения органами исполнительной власти «президентского блока» принятых решений Президентом и Правительством, учитывая в связи с этим, что правительственные решения принимаются, как правило, на основе требований федеральных, в том числе конституционных законов и решений главы государства.
Следует также отметить, что правоохранительные органы исполнительной власти уполномочены проводить такие специальные виды деятельности, как оперативно-розыскная, процессуальная, административно-юрисдикцион-ная [6, с.161-171]. Выше уже отмечалось, что в ст. 20 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» установлено, что контроль за оперативно-розыскной деятельностью, в пределах полномочий, осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ. Анализ действующих федеральных законов и подзаконных актов свидетельствует, что конкретные полномочия данных субъектов контроля в них не установлены, а комментарии на этот счет противоречивы.
Поэтому ориентироваться в их компетенции в отношении рамок контрольных полномочий за специфическими видами правоохранительной деятельности сложно. В первую очередь трудности возникают при определении предметов контроля за оперативно-розыскной, процессуальной и административно-юрисдик-ционной видами деятельности, поскольку выход за рамки своей компетенции и незаконное вмешательство в перечисленные виды деятельности правоохранительных органов со стороны названных субъектов госконтроля считается недопустимым, и поэтому рамки полномочий должны быть установлены конкретно.
Кроме того, считаем, что в перечень субъектов госконтроля, указанных в ст. 20 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», необоснованно не включены суды. Вместе с тем судебные органы, согласно полномочиям, предоставленным им УПК РФ и Законом «Об оперативно-розыскной деятельности», контрольно-надзорные функции в сфере оперативно-розыскной деятельности осуществляют достаточно широко.
При разработке проекта закона о государственном контроле следует учитывать стратегические конституционные полномочия Президента РФ, вытекающие из его статуса как главы государства. Кстати, такие полномочия Президента определяют и статус президентского контроля как стратегического и главенствующего в системе госконтроля. Особенностью стратегического президентского контроля является то весомое
обстоятельство, что он призван осуществляться за основными, ведущими, наиболее значимыми направлениями деятельности подконтрольных органов, а также то, что по результатам проведения контрольного мероприятия Президентом РФ могут быть приняты решения, основанные на его конституционных полномочиях как главы государства. В связи с этим следует учитывать, что президентский контроль нацелен как на установление отклонений, причин и условий их совершения, так и на принятие Президентом РФ мер по устранению и предупреждению их в будущем, включая принятие кадровых решений, — в этом проявляется превентивная функция данного вида госконтроля.
2.2. Правовое обеспечение правительственного контроля
Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть (ст. 110 Конституции). Как отмечалось выше, Председатель Правительства РФ с согласия Государственной Думы РФ назначается Президентом РФ (ст. 111 Конституции), а заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются и освобождаются от должности главой государства по предложению Председателя Правительства РФ.
Напомним, что в соответствии со ст. 114 Конституции Правительство РФ уполномочено осуществлять меры, направленные на обеспечение законности, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, т. е. в сфере правоохранительной деятельности.
В соответствии со ст. 115 Конституции Правительство РФ уполномочено издавать постановления и распоряжения (во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ), которые обязательны к исполнению в Российской Федерации, а также обеспечивает исполнение постановлений и распоряжений.
Контрольные полномочия Правительства РФ установлены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве). В соответствии со ст. 44 данного закона Правительство РФ, в пределах своих полномочий, осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти. По вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ — региональный контроль.
Для обеспечения деятельности и организации контроля в соответствии со ст. 47 Закона о Правительстве в Правительстве РФ создан Аппарат Правительства, а в его структуре — Департамент контроля и проверки выполнения решений Правительства РФ. Таким образом, в Законе о Правительстве установлены два субъекта, осуществляющие правительственный контроль, — Правительство РФ и его Аппарат, которые в рамках координации уполномочены осуществлять контроль за исполнением нормативных правовых актов.
Уместно отметить, что создание федерального органа исполнительной власти по осуществлению и координации контроля в функциональной структуре Правительства РФ не предусмотрено. В связи с этим представляется возможным Правительству РФ наделить Департамент контроля и проверки выполнения решений Правительства РФ не только правом осуществления контроля, учета и методического сопровождения контрольных мероприятий, но и полномочиями по координации контрольной деятельности в системе федеральных министерств, служб, агентств.
Полагаем, что такое решение не будет противоречить ст. 32 Закона о Правительстве, и что важно, его реализация нацелена на минимизацию ресурсных затрат, выделяемых на осуществление правительственного контроля. О целесообразности принятия такого решения свидетельствует и то обстоятельство, что полномочиями по реализации контрольно-надзорных функций Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» наделены федеральные министерства, которые контролируют деятельность находящихся в их ведении федеральных служб и агентств, а также федеральные службы, реализующие функции по контролю и надзору в установленной для них сфере деятельности.
В соответствии с п. 2 данного Указа под функциями по контролю и надзору понимаются:
— действия по контролю и надзору за реализацией органами госвласти... их должностными лицами общеобязательных правил поведения, установленных нормативными правовыми актами;
— выдача органами государственной власти и местного самоуправления (их должностными лицами) разрешений на определенную деятельность и (или) на конкретные действия юридическим лицам и гражданам;
— осуществление регистрационной деятельности, например регистрация актов, документов, прав, объектов.
Как показывает анализ нормативных правовых актов, Аппарат Правительства РФ осуществляет контроль на основе постановлений и рас-
22
поряжений Правительства РФ. Федеральные министерства и ведомства осуществляют контроль на основе положений о данных органах, утвержденных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, исходя из их компетенции. В федеральных округах и субъектах РФ созданы подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих в том числе и контрольно-надзорные функции.
Таким образом, как показывает анализ функциональной системы правительственного контроля, налицо разветвленная система (структура) субъектов правительственного контроля, включающая в себя федеральный, окружной и региональный уровни и имеющая многофункциональный характер. К тому же правительственный контроль проводится как за административной (исполнительно -управленческой), так и финансовой деятельностью подконтрольных органов [2, с. 288-341].
Исходя из названий федеральных служб, входящих в функциональную структуру Правительства РФ, финансовый контроль, в том числе за деятельностью правоохранительных органов, проводят, в частности, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу. В целях реализации надзорных функций в структуре Правительства РФ созданы федеральные службы: по надзору в сфере природопользования, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по надзору в сфере здравоохранения и др.
Как отмечалось выше, органы исполнительной власти разделены на два блока, одним из которых руководит глава государства, а другим — Правительство РФ.
При этом отметим, что сегодня действует значительное количество субъектов, осуществляющих внешний правительственный контроль (22 федеральных министерства и 28 федеральных служб). Кроме того, в структуре федеральных органов исполнительной власти функционирует 20 агентств. Таким образом, функциональная правительственная структура представлена 70-ю федеральными органами исполнительной власти. Отметим, что такого количества органов исполнительной власти в системе правительства страны не было ни в досоветский (царский), ни в советский (союзный) исторические периоды.
С учетом большего количества направлений деятельности, считаем, что без осуществления эффективной координации контрольной работы в системе федеральных органов исполнительной власти данное сущностное обстоятельство (можно сказать, проблема), несомненно, крайне затрудняет организацию и осуществление эффективного правитель-
ственного контроля, в том числе при выборе риск-ориентированных объектов и предметов контроля. Это может напрямую способствовать дублированию и параллелизму при проведении контрольных мероприятий.
Перечисленные сложности в обеспечении эффективного контроля, на наш взгляд, также являются основанием для определения на федеральном законодательном уровне понятия и сущности президентского и правительственного контроля, его основных элементов. Требуется законодательное закрепление подконтрольных органов и предметов контроля (направлений их деятельности). Полагаем, что указанные аспекты целесообразно отразить в Концепции о госконтроле (в случае принятия решения о ее разработке), а в последующем -в проекте федерального закона о госконтроле. В концепции, а затем и в законе также важно сформулировать основные цели, задачи, принципы (правила), методики госконтроля, указать субъектов контроля за деятельностью органов исполнительной власти, их права, обязанности, социальные гарантии контролеров, а также права и обязанности подконтрольных органов.
На сегодняшнем этапе в целях повышения эффективности правительственного контроля, реализации многочисленных контрольных задач полагаем целесообразным наделение Департамента контроля и проверки выполнения решений, созданного в структуре Правительства РФ, полномочиями по осуществлению координации контрольной работы в системе федеральных министерств и ведомств.
На региональном уровне правительственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется не только региональными органами (подразделениями) федеральных министерств и ведомств, но и органами государственной власти субъектов РФ, например правительствами, администрациями и входящими в их функциональные структуры специальными контрольно-счетными подразделениями. Вопросы осуществления финансового контроля в регионах регламентируются Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»16. Осуществление правительственного контроля за состоянием административно-управленческой деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне не регламентировано.
Итак, анализ правового обеспечения президентского и правительственного контроля по-
16 Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
казывает, что эти основные виды внешнего госконтроля осуществляются на базе многочисленных неунифицированных нормативных правовых актов. Единого федерального закона по организации и осуществлению президентского и правительственного контроля за финансовой и административно-управленческой видами деятельности органов исполнительной власти, включая правоохранительные, на сегодняшний день не принято.
2.3. Правовое обеспечение парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации
Согласно ст. 94 и 95 Конституции Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом страны и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы.
Можно утверждать, что парламентский контроль, в отличие от президентского и правительственного видов госконтроля, является наиболее обеспеченным в законодательном плане видом внешнего государственного контроля. Обоснуем сделанный вывод.
Как отмечалось выше, в п. 5 ст. 101 Конституции установлено, что палаты парламента для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета создают Счетную палату. Состав и порядок деятельности Счетной палаты определен в Федеральном законе о Счетной палате. Согласно ст. 2 данного закона Счетная палата является высшим и постоянно действующим органом внешнего государственного контроля, который подотчетен Федеральному Собранию. Кстати, и планирование контрольной работы за финансовой деятельностью органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных, Счетная палата осуществляет по согласованию с парламентом.
Следует также отметить, что контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ указаны в ст. 114 Конституции, в которой установлено, что Правительство обязано представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Госдумой, а также отчет об исполнении федерального бюджета. Таким образом, Государственная Дума является субъектом парламентского контроля, причем как в отношении финансовой деятельности Правительства РФ, так и за состоянием его организационно-управленческой деятельности. Полномочия палат Федерального Собрания по реализации контрольных полномочий предусматривают также одобрение назначения Президентом РФ Председателя Правительства РФ.
Субъекты парламентского контроля, его принципы, а также подконтрольные органы установлены в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»17.
Согласно ст. 1 и 4 данного закона субъектами парламентского контроля, в том числе за деятельностью правоохранительных органов, являются обе палаты парламента, комитеты и комиссии палат, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, парламентские комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, а также Счетная палата.
Одними из основных целей парламентского контроля в части, касающейся правоохранительной деятельности, являются защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, выявление ключевых проблем в правоохранительной работе, противодействие коррупции, укрепление законности и правопорядка, а также повышение эффективности работы органов госуправления. В целях устранения выявленных нарушений, совершенствования и повышения эффективности исполнения требований законодательства парламент уполномочен, по результатам контроля, привлекать внимание должностных лиц, в частности Президента РФ.
Осуществление парламентского контроля, согласно ст. 3 Закона о парламентском контроле, базируется на принципах: законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, самостоятельности, независимости, а также системности и гласности.
Кроме субъектов, указанных в ст. 1 и 4 рассматриваемого закона, в широком значении парламентский контроль осуществляют политические фракции и группы, образованные в Государственной Думе, исходя из их компетенции и политических интересов. Таким образом, парламентский контроль, кроме законодательной, финансовой и административно-управленческой направленностей, имеет и политическую составляющую, которая особенно проявляется при обсуждении проектов и принятии федерального закона о государственном бюджете, а также других федеральных законов.
Контрольные функции Совета Федерации установлены также в Регламенте Совета Федерации (постановление Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ18), а Государственной Думы — в Регламенте Государствен-
17 О парламентском контроле: федер. закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.
18 О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
24
ной Думы (постановление от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД1»).
На уровне субъектов РФ контроль представительных (законодательных) органов государственной власти осуществляется контрольными комитетами (комиссиями). Полномочия таких субъектов госконтроля, как правило, определяются Конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами 85 субъектов Российской Федерации. Вопросы финансового контроля регламентируются Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»20. В соответствии со ст. 3 данного закона контрольно-счетный орган субъекта РФ — это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, он создается законодательным (представительным) органом госвласти субъекта РФ и подотчетен данному органу.
Выводы и предложения
Характер современных международных вызовов и внутренних проблем в административной и финансовой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, особенно связанных с необходимостью улучшения социально-экономической ситуации в стране, с декриминализацией общественных отношений, в том числе в сферах экономической и информационной безопасности, противодействия коррупции [4, с. 133—136], а также с необходимостью повышения эффективности деятельности органов госконтроля и органов исполнительной власти, требует дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения, в частности путем принятия унифицированного федерального закона.
Об обоснованности такого предложения свидетельствуют следующие выводы, характеризующие современное состояние госконтроля:
— разнообразие видов госконтроля;
— большое количество законов, других нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы госконтроля за деятельностью органов исполнительной власти (правоохранительных органов);
— неоправданное количество субъектов, в том числе федеральных служб, наделенных
19 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
20 Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ // СЗ РФ. 2011 г. № 7. Ст. 903.
полномочиями по осуществлению контрольно-надзорных функций;
— отсутствие унифицированности на законодательном уровне правового статуса субъектов госконтроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Действующие разрозненные в правовом отношении многочисленные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы госконтроля, не могут заменить единый унифицированный федеральный закон о государственном контроле [3]. Принятие такого закона остается актуальной и востребованной необходимостью.
Полагаем, что Федеральный закон о госконтроле должен стать основополагающим нормативным правовым актом, регламентирующим вопросы внешнего административного и финансового госконтроля за деятельностью органов исполнительной власти РФ, причем как на федеральном, так и уровне субъектов РФ.
Предлагаемая структура законопроекта:
— состав и структура органов (субъектов) госконтроля;
— организационно-правовой статус органов (субъектов) госконтроля;
— основные полномочия органов госконтроля (правовое регулирование деятельности органов госконтроля);
— принципы госконтроля;
— контрольные функции (задачи) органов госконтроля;
— формы (стандарты) осуществления госконтроля;
— порядок назначения на должность руководителей органов госконтроля;
— права, обязанности и ответственность должностных лиц органов госконтроля;
— гарантии социально-административного статуса должностных лиц органов госконтроля;
— обязательность исполнения требований должностных лиц органов госконтроля;
— обязательность представления информации (документов) по запросам органов госконтроля на предконтрольном этапе и в ходе проведения контроля, а также об устранении выявленных отклонений, установленных в ходе контроля, и о принятых мерах по устранению причин и предупреждению отклонений в будущем;
— полномочия органов госконтроля по внесению представлений и предписаний по результатам проведения контрольных мероприятий, по постановке перед высшими органами государственной власти (с учетом их компетенции) вопросов, связанных с необходимостью привлечения виновных в обнаруженных в ходе контроля нарушениях лиц к ответственности;
- планирование деятельности органов госконтроля;
- взаимодействие и координация органов госконтроля, налоговых и правоохранительных органов, в том числе по вопросам направления материалов по результатам контроля в правоохранительные органы;
- обеспечение доступа к информации о деятельности органов госконтроля;
- финансовое обеспечение деятельности органов госконтроля;
- гарантии соблюдения прав подконтрольных органов и организаций.
Примечание: кроме президентского, парламентского и правительственного контроля, к основным видам государственного контроля (надзора) также относятся судебный контроль (надзор) и прокурорский надзор. Вопросы их законодательного обеспечения, координации деятельности контрольных органов планируется рассмотреть в следующих публикациях.
Список литературы:
1. Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://kremlin.ru/ events/president/news/58894 (дата обращения: 25.10.2018).
2. Тарасов А. М. Государственный контроль в России: монография. М., 2008.
3. Тарасов А. М. Президентский контроль: учеб. пособ. СПб., 2004.
4. Тарасов Ю. А. Криминологические аспекты государственного контроля над экономической преступностью // Проблемы развития правовой системы современной России: материалы II всерос. науч.-теоретич. конф. студентов, аспирантов и молодых ученых (14-15 мая 2010 г.). Курган, 2010.
5. Тихомиров Ю. А. Закон — основа стратегии // Президентский контроль: информационный бюллетень. 2002. № 8.
6. Черников В. В. Органы охраны правопорядка: учебник. 4-е изд. М., 2018.
References:
1. Oficial'nyj sajt Prezidenta Rossijskoj Fede-racii. URL: http://kremlin.ru/events/president/ news/58894 (data obrashcheniya: 25.10.2018).
2. Tarasov A. M. Gosudarstvennyj kontrol' v Rossii: monografiya. M., 2008.
3. Tarasov A.M. Prezidentskij kontrol': ucheb. posob. SPb., 2004.
4. Tarasov Yu. A. Kriminologicheskie aspekty go-sudarstvennogo kontrolya nad ehkonomich-eskoj prestupnost'yu // Problemy razvitiya pra- ^ vovoj sistemy sovremennoj Rossii: materialy и II Vseros. nauch.-teoretich. konf. studentov, g aspirantov i molodyh uchenyh (14—15 maya ^ 2010 g.). Kurgan, 2010. 5
5. Tihomirov Yu. A. Zakon — osnova strategii // ^ Prezidentskij kontrol': informacionnyj byul- ^ leten'. 2002. № 8. *
6. Chernikov V. V. Organy ohrany pravoporyadka: < uchebnik. 4-e izd. M., 2018. 1
25
