CC BY
88
Президентский контроль за оперативно-
розыскной деятельностью подразделений криминальной милиции МВД России
Тарасов Ю.А. *
The article deals in issues of presidential control over militia squads' activity which have authority to execute investigative work (subjects of criminal investigation). Based on analyses of supervisory powers of the president of the Russian Federation, the author justifies expediency to enter a corresponding change to Article 37 of the Militia Law of the Russian Federation which is named «Control over Militia Activity».
В ходе выступлении 6 февраля 2009 г. на расширенном заседании коллегии МВД России Президент РФ Д.А. Медведев подчеркнул необходимость усиления борьбы с преступностью. При этом глава государства особо отметил важность укрепления государственного контроля за расходованием бюджетных средств с учетом финансово-экономического кризиса: «Денег много, — сказал он, — увеличилась инфляция — это создает дополнительное давление и в известной мере просто ухудшает криминогенный фон. Поэтому следить за этими процессами нужно ...»Л
Как известно, оперативно-розыскная деятельность (далее по тексту — ОРД) является ведущим направлением правоохранительной работы, осуществляемой органами внутренних дел. О важности ОРД в борьбе с преступностью свидетельствуют, например, положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. №13002 (с изменениями и дополнениями), целого ряда специальных приказов Министра внутренних дел Российской Федерации. В названой Концепции и в этих приказах предписывается более активно использовать ОРД для ликвидации коррупционных связей организованной преступности, особенно в сфере экономики.
Для достижения целей, направленных на активизацию борьбы с преступностью, крайне важно использование всего арсенала сил, средств и методов ОРД. В то же время необходимо учитывать, что ОРД по своему характеру, целям и способам их достижения не может не ограничивать прав и свобод человека и
гражданина. Возможность такого ограничения предусмотрена, в частности, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Под обеспечением соблюдения конституционных прав граждан нужно понимать четкое и неукоснительное следование нормам Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», а также ведомственных нормативных актов, регламентирующих основания и порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, соблюдение условий и использование средств, исключающих необоснованное ограничение прав и свобод граждан.
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью является и ведущим принципом российского права, о чем, в частности, свидетельствует ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, в которой признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
В целях выявления и предупреждения со стороны субъектов ОРД3 нарушений конституционных прав и свобод личности, интересов общества и государства, гарантом чего в соответствии со ст. 80 Конституции РФ является Президент РФ, необходимо осуществление эффективного президентского контроля.
Актуальность и необходимость рассмотрения полномочий Президента РФ в части контроля за ОРД связана, в первую очередь, с тем, что в практической деятельности субъекты ОРД имеют реальные возможности при отсутствии эффективного президентского контроля проводить различные оперативно-розыскные мероприятия в нарушение гарантированных Конституцией РФ прав и свобод че-
Соискатель Омской Академии МВД России.
Ю
OI
О) О О CJ
О
о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Ю
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
ловека и гражданина, а в определенных случаях, используя тактику и методику, а также технические средства осуществлять оперативные розыскные мероприятия в коммерческих целях, в интересах хозяйствующих субъектов.
В этой связи цели президентского контроля заключаются не только в выявлении недостатков в осуществлении ОРД, но и в принятии организационно-правовых мер, направленных на осуществление данного вида деятельности в рамках Конституции РФ, Закона РФ от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции»4, Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»5.
Рассмотрение вопросов правового обеспечения президентского контроля за ОРД начнем с Закона РФ «О милиции». В этой связи приведем действующую редакцию ст. 37 данного Закона, в которой установлено: «Контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях».
Итак, в ст. 37 рассматриваемого Закона названо пять субъектов, осуществляющих в пределах своих полномочий внешний (вневедомственный) контроль за деятельностью милиции. Отметим также, что в данной статье ограничение полномочий перечисленных субъектов контроля установлено не только в различии их компетенции, но и в том, что при осуществлении контрольных функций Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.
Из этого следует, что Президент РФ не вправе осуществлять в полном объеме контрольные полномочия за оперативно-розыскной деятельностью милиции, давать какие-либо обязательные указания, поскольку они могут быть отнесены к так
называемому вмешательству с его стороны в данную деятельность.
По этому поводу необходимо сказать, что содержание контрольных функций у всех названных в ст. 37 Закона «О милиции» производно от содержания их властных полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными, федеральными законами.
Общеизвестно, что Президент РФ в системе органов государственной власти страны имеет особый статус и стратегические полномочия как в управлении государством в целом, так и в реализации контрольных полномочий, в частности. В соответствии со ст. 11 Закона РФ «О безо-пасности»6 Президент РФ осуществляет общее руководство и контроль за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе органов обеспечения безопасности (правоохранительных органов) по стратегическим, ведущим направлениям их работы, к каковым относится и оперативно-розыскная деятельность. В этой связи ОРД относится к объектам президентского контроля.
Для дополнительной иллюстрации данного вывода рассмотрим правовые возможности президентского контроля за оперативно-розыскной деятельностью на примере анализа ст. 20 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности», в которой установлено (цитируем): «Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами».
Как видим, предписания этой статьи в части субъектов контроля распространяются на всю оперативно-розыскную деятельность. Ограничением же являются отличительные законодательные полномочия каждого из названных в ней субъектов контроля, то есть правовые ограничения связаны только с конкретными полномочиями Президента РФ, Федерального собрания РФ, Правительства РФ. Ни о каком вмешательстве со стороны перечисленных субъектов госконтроля в ОРД в статье 20 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» речь не идет.
Рассматривая правовые основы президентского контроля за деятельностью милиции (подразделений, являющихся субъектами ОРД), следует также сказать,
что Президент РФ в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» уполномочен руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий; утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный главнокомандующий Вооруженными силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ.
В свою очередь, Правительство РФ, как определено в ст. 32 Закона «О Правительстве РФ», координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти так называемого «силового блока».
Анализ редакции ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» также подтверждает, что каких-либо ограничений по руководству Президентом РФ деятельностью правоохранительных органов исполнительной власти, в том числе МВД России, не установлено. И поскольку в соответствии со ст. 32 рассматриваемого Федерального конституционного закона именно Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами внутренних дел, то он вправе участвовать в решении всех вопросов, касающихся их деятельности.
Таким образом, Президент РФ, исходя из своих конституционных полномочий, наделен правом осуществлять контроль без ограничений, связанных с так называемым «вмешательством», о чем говорится в ст. 37 Закона РФ «О милиции», поскольку такое ограничение не предусмотрено Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» и Федеральным законом об ОРД.
Анализ конституционных полномочий Президента РФ по контролю за ОРД позволяет сделать вывод о том, что ограничение полномочий распространяется только в части невмешательства главы государства в полномочия других ветвей власти, представленных органами госвласти, перечисленные в ст. 11 Конституции РФ, например, в деятельность Федерального собрания РФ, судов, но не органов исполнительной власти.
Подчеркнем также, что Федеральный закон «Об оперативно-розыскной де-
ятельности» в отличие от Закона РФ «О милиции» — это специальный федеральный нормативный акт (федеральный закон), регламентирующий конкретный вид правоохранительной деятельности. Он принят в целях правового регулирования непосредственно ОРД, в том числе обеспечения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Напомним, что ни о каком ограничении в ст. 20 Федерального закона об ОРД, связанном с вмешательством (невмешательством) Президента РФ в оперативно-розыскную деятельность, речи не идет.
Таким образом, редакция ст. 37 Закона о милиции не в полной мере соответствует установкам, сформулированным в ст. 20 Федерального закона об ОРД, и сужает контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью субъектов ОРД. Такой вывод делается с учетом также того, что Закон «О милиции» не являются конституционным, в отличие от Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ», в ст. 32 которого установлено, что именно Президент РФ руководит органами исполнительной власти, ведающими вопросами внутренних дел. А руководить — значит контролировать, поскольку без контроля, без применения контрольной функции эффективное руководство осуществлять невозможно. Контрольная функция является обязательной в системе госуправления.
Президентский контроль включает в себя контроль как самого Президента РФ, так и его аппарата, который глава государства соответствующими указами наделил контрольными полномочиями. Так, в п. 4 Положения об Администрации Президента РФ,8 утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, установлено, что администрация формируется в целях: обеспечения реализации Президентом РФ полномочий главы государства и осуществления контроля за исполнением решений Президента РФ. В Положении «О Контрольном управлении Президента Российской Федерации», утвержденном Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729,9 данное Управление наделено правом контролировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, в том числе МВД России, и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Отметим, что в Контрольном управлении создан департамент контроля в области безопасности. Ряд работников
ю
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
данного подразделения являются прикомандированными сотрудниками правоохранительных органов, имеющими соответствующие допуски к работе со сведениями, содержащими государственную тайну. Эти сотрудники потенциально могут осуществлять контроль и за состоянием организации ОРД по основным направлениям её деятельности. Однако, следует подчеркнуть, что в Положении о Контрольном управлении конкретно не установлены полномочия данного Управления по контролю за ОРД, тем более за тактикой и методикой её проведения, поэтому без прямого поручения Президента РФ контролировать данный специальный вид деятельности департамент осуществлять контроль не уполномочен.
В случае необходимости осуществления контроля за расследованием по отдельным так называемым «резонансным» делам, в ходе чего применяются методы ОРД, на практике Президент РФ дает поручения руководству соответствующего правоохранительного органа разобраться и доложить о сложившейся ситуации. О результатах расследования, в том числе с учетом проведения оперативно-розыскных мероприятий, руководство докладывает главе государства на основе проведения ведомственного контроля.
При необходимости получения информации о ходе расследования резонансных преступлений Президент РФ обращается к Генеральному прокурору РФ. Как известно, в соответствии со ст. 21 Федерального закона об ОРД, имеющей название «Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью», прокурорский надзор за исполнением Федерального закона об ОРД осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.
Итак, проведенный анализ контрольных полномочий Президента РФ позволяет сделать вывод, что Президент РФ наделен полномочиями контролировать деятельность милиции, в том числе оперативно-розыскную, в полном объеме, без ограничений, если это необходимо для обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантом чего в соответствии с Конституцией является Президент РФ.
В то же время отметим, что конституционные полномочия Президента РФ как главы государства имеют стратегический характер, а президентский контроль является стратегическим видом государствен-
ного контроля, поэтому он осуществляется за основными, ведущими направлениями деятельности милиции, в том числе ОРД. В этой связи подчеркнем, что в ходе его проведения контролируется состояние работы только основных субъектов ОРД и результатов их деятельности на наиболее важных направлениях оперативно-розыскной работы.
Осуществление президентского контроля в практической деятельности главы государства может реализовываться в форме (системе) комплексного наблюдения, изучения, проверки состояния её организации в масштабах, например, субъектов Российской Федерации, федеральных округов, Российской Федерации в целом.
С учетом сказанного выше и в целях обеспечения в полном объеме реализации конституционных полномочий главы государства в редакцию ст. 37 Закона РФ «О милиции», по нашему мнению, было бы целесообразно внести соответствующие изменения. В части ограничения контрольных полномочий, касающихся «вмешательства» Президента РФ в оперативно-розыскную деятельность, из редакции данной статьи полагаем возможным исключить.
В этой связи предлагаем следующий проект редакции ст. 37 Закона РФ «О милиции»: «Контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Как отмечалось выше, важность и значимость президентского контроля за оперативно-розыскной деятельностью определяется конституционными полномочиями Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а также необходимостью обеспечения эффективности ОРД в целях дальнейшего оздоровления криминогенной обстановки, поскольку недостатки в ОРД негативно сказываются на результатах борьбы с преступностью в целом. Важное значение президентского контроля как стратегического вида госконтроля заключается не только в выявлении отклонений в работе подконтрольных органов, но и в принятии необходимых мер, направленных на устранение выявленных нарушений и предупреждение их в будущем.
Литература и примечания
1. Дмитрий Медведев вмешался во внутренние дела МВД //Коммерсантъ. № 22 от 07.02.2009.
2. СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
3. К субъектам ОРД относятся специальные подразделения криминальной милиции и их сотрудники, уполномоченные осуществлять оперативно-розыскную деятельность.
4. В ред. Федерального закона от 31.03.1999 № 68-ФЗ (последняя редакция данной статьи).
5. СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349. ( с изм. и доп.).
6. Ведомости Верховного Совета РСФСФ. 1992. № 15. Ст. 799.
7. СЗ РФ. 12.04.2004. №15. Ст. 1395; СЗ РФ. 20.03.2004. №13. Ст. 1188.
8. СЗ РФ. 14.06.2004. № 24.
К вопросу о правовом положении
нотариуса
Швачкина М.В.'
In the present article the legal status of the notary which according to the current legislation is not characterised by unambiguity is analyzed. The private notary is not the businessman, and the public notary is not among civil servants. In the article the conclusion becomes that the Russian notariate has such nature not owing to dual essence of the institute of a notariate, and owing to failure of the legislator completely to pass to a free notariate.
Неоднозначность правового положения нотариуса приводит к множественным дискуссиям. Так, все нотариусы действуют от имени государства, но в то же время частный нотариус не находится на государственной службе, а обязан состоять в членстве в профессиональном объединении - нотариальной палате. Его деятельность строго регламентируется Основами законодательства РФ о нотариате. За нарушения в работе и проступки он может быть лишен статуса нотариуса в судебном порядке, но в то же время согласно Налоговому кодексу РФ по режиму налогообложения частный нотариус схож с индивидуальным предпринимателем. Нотариусы при вступлении в должность принимают присягу — и в то же время частный нотариус находится на самофинансировании. Казалось бы, последнее условие должно привести к улучшению качества и быстроте обслуживания граждан и организаций, однако длинные очереди к нотариусам не исчезли из повседневной реальности, поразительно напоминающей советские времена.
Наконец, несмотря на самофинансирование, нотариальная деятельность не является предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли.
В связи с вышеизложенными противоречиями возникает дискуссионный вопрос: можно ли считать нотариуса должностным лицом? Судебная практика по-
казывает, что решения нижестоящих судов в отношении нотариусов отменяются вышестоящими судами по причине несоответствия частнопрактикующего нотариуса статусу должностного лица. Отказ законодателя от полной ликвидации государственных нотариальных контор, которая характерна для многих государств с нотариатом латинского типа, привел к двойственному, неоднозначному положению российского нотариата, что вызывает определенные сложности на практике. В научной литературе по этому вопросу также нет однозначного мнения.
Как отмечает Т.В. Паршина, говоря о положении государственных нотариусов, исходя из законодательства РСФСР о государственном нотариате, они всегда относились к государственным служащим, имеющим чин, а, следовательно, и к должностным лицам1.
По мнению Ю. Филимонова, «в той или иной степени деятельность частнопрактикующего нотариуса - это трансформированный вид государственной службы»2.
Так ли это? Признаки государственного служащего четко определены законодательством. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера-ции»3 предусматривает следующие признаки государственного служащего:
1. Принадлежность его к государственным органам.
Помощник нотариуса.
