CC BY
56
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ОРГАНАМИ МИЛИЦИИ
А.С. ПОЛЕЩУК,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право, муниципальное право
E-mail: As.pol@mail.ru
Аннотация. Рассмотрен ряд проблемных вопросов: закреплена ли в Конституции РФ возможность населения осуществлять контроль за деятельностью государства, в том числе органов милиции; возможен ли общественный контроль за деятельностью органов милиции до того, как будет принят соответствующий Федеральный закон, а созданный им механизм заработает; могут ли отдельные граждане, наделенные полномочиями общественной организацией, на законных условиях считать себя представителями народа, если этот народ их не избирал и никакими полномочиями не наделял.
Указаны меры, содействующие решению задач, способствующих обеспечению эффективного общественного контроля за органами милиции.
Ключевые слова: конституция, общественный контроль, демократическое государство, права и свободы, народ, участие, полномочия, органы милиции, общество и государство.
CONSTITUTIONAL-JURIDICAL BASIS OF MILITIA BODIES PUBLIC CONTROL
A.S. POLESHCHUK,
adjunct of Chamber of Constitutional and Municipal Law of Russian Ministry of Foreign Affairs Moscow University
Annotation. The author points out a number of problem topics of his research in the article. First, if the opportunity of people to carry out state activities control including militia bodies activity control is allocated in the Constitution of Russian Federation. Second, if public control of militia bodies is possible before corresponding Federal statute is adopted and the mechanism created by it starts to function. Third, if separate citizens authorized by public organization may legally consider themselves representatives of public if this public has not elected them and given any authority at all.
In the final part of the article the author indicates measures assisting in problem solving in order to guarantee effective public control over militia bodies.
Keywords: ronstitution, public control, democracy state, rights and freedoms, people, participation, authority, militia bodies, public and state.
В современном государстве органы милиции призваны выступать одним из главных государственных институтов по защите прав и свобод человека и гражданина, поддержания безопасности и стабильности общества. К сожалению, наряду с многочисленными примерами высокого профессионализма при выполнении органами милиции поставленных задач, участились случаи дерзкого нарушения сотрудниками милиции своих должностных функций, злоупотребления служебными полномочиями, и как следствие, недопустимое нарушение законных прав и свобод человека и гражданина.
Действительно, как отметил Д. Медведев, в связи с изменением социальной, политической и экономической обстановок в Российской Федерации и в мире в целом, Министерство Внутренних Дел нуждается в детальном реформировании1.
Помимо прочего, напомним, что Закон «О милиции»2, принятый 18 апреля 1991 г., т.е. еще во времена существования СССР и вполне прогрессивный для
1 См.: http://www.vesti.ru/ideas/2010-11-17/9_audit.html/.
2 Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N° 1026-1 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. 22 апреля. № 16. Ст. 503.
своего времени, не вполне отвечает реалиям времени. Существующая сегодня система государственного контроля не в состоянии решить многие проблемы МВД, связанные как с высоким уровнем непрофессионализма и коррупции, так и явной дезинтеграцией и недоверием общества к органам милиции. По нашему мнению, реформа МВД должна решить две основные задачи: во-первых, повысить духовный, материальный и социальный статус сотрудников милиции, во-вторых, создать современную и действенную систему общественного контроля за деятельностью органов милиции. Только общественный контроль, выступая механизмом обратной связи, способен обеспечить населению возможность реально оценивать и корректировать работу не только органов милиции в целом, но и отдельных сотрудников. Заявленный высокий статус милиции как служителя народа, не возможен без оценки и корректировки ее деятельности самим народом.
Говоря об общественном контроле за органами милиции, по нашему мнению, целесообразно выделить ряд проблемных вопросов. Во-первых, закреплена ли в Конституции РФ возможность населения осуществлять контроль деятельности государства, в том числе органов милиции. Во-вторых, возможен ли общественный контроль за деятельностью органов милиции до того, как будет принят соответствующий Федеральный закон, а созданный им механизм заработает. В-третьих, могут ли отдельные граждане, наделенные полномочиями общественной организацией, на законных условиях считать себя представителями народа, если этот народ их не избирал и никакими полномочиями не наделял.
Действительно, Конституция РФ не содержит текстового упоминания об общественном контроле, однако это не исключает невозможности существования общественного контроля в России.
В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей3.
Ст. 2 Конституции РФ гласит: человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.
В соответствии со ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосред-
ственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Что такое «непосредственно действующие права и свободы»? Это значит, что они: 1) в иерархии правовых ценностей не только занимают первое место, но и при наличии противоречий между ними и другими правовыми ценностями применяются в качестве источника права; 2) реализуются через повседневную деятельность органов государственной власти, их должностных лиц и граждан.
Одним из таких конституционных прав выступает гарантированное ч. 4 ст. 29 Конституции РФ право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Свободный и законный способ поиска, получения и передачи информации обеспечит прозрачность принимаемых государственных решений. Именно Федеральные Законы, особое место среди которых занимает ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»4, призваны устанавливать пределы реализации такого права.
Общественный контроль по своей правовой природе представляет собой частый случай законного поиска, получения, передачи, а в необходимых случаях, распространения информации. Особенность общественного контроля состоит в следующем: 1) объектом общественного контроля являются органы власти и должностные лица; 2) субъектом общественного контроля выступают представители независимого от органов власти и местного самоуправления гражданского общества, которые имеют двойственный статус — они выступают, одновременно и в личном качестве, как граждане, реализующие свое право, предусмотренное ст. 29 Конституции РФ, так и в качестве представителей некоего формального определенного сообщества — общественной правозащитной организации; 3) общественный контроль осуществляется не в личных, корпоративных или в государст-
1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. № 237.
2 Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления» //
Российская газета. 2009. 13 февраля.
венных, а в общественных интересах; 4) передача и распространение информации сопряжена с оценкой соответствия практики деятельности подконтрольного органа общественным ожиданиям.
Право гражданина на участие в общественном контроле вытекает из двух принципов, закрепленных в ст. 3 Конституции РФ: 1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; 2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Представление о народе, как источнике власти, должно включать в себя не только право народа на формирование органов власти и их подотчетность народу, но и право народа на текущий контроль за теми институтами, которые создаются властью для осуществления ею своих обязанностей. В этой части основным предметом контроля становится то, насколько практика деятельности этих органов обеспечивает реализацию, защиту и восстановление интересов народа.
Представляется возможным расширить сферу применения ст. 3 Конституции РФ и считать, что она регулирует отношения в области защиты права народа РФ в сфере контроля государства. Можно сделать вывод о том, что Конституция РФ в целом определяет право общественный организаций, государственно-научных экспертных советов, общественных движений на осуществление общественного контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ5.
Но могут ли отдельные граждане, наделенные полномочиями общественной организацией, на законных условиях считать себя представителями народа, если этот народ их не избирал и никакими полномочиями не наделял? Представляется, что формула о том, что «народ осуществляет свою власть непосредственно» как раз и означает, что любая группа лиц, относящая себя к народу, вправе выдвинуть своего представителя для участия в «осуществлении власти» коллективно участвовать в осуществлении власти. Это право каждого гражданина рассматривать себя, как часть многонационального народа, и в соответствии со своими интересами, политическими взглядами и нравственными принципами участвовать в непосредственном осуществлении власти, может быть ограничено только в том случае, если реализация
этого права вступает в конфликт с конституционными правами и законными интересами других лиц. Поскольку в этом случае возникнет спор о содержании и пределах реализации права, постольку такое ограничение может иметь место только по требованию заинтересованного лица и в судебном порядке. Описанные выше конституционные основы общественного контроля вполне согласуются с нормами Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»6. Так, ст. 3 среди принципов деятельности милиции устанавливает, что милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а деятельность милиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности.
Вместе с тем ст. 37 и 38 данного закона в качестве субъектов контроля и надзора не указывают граждан, общественные правозащитные объединения или общественных инспекторов. Однако мы должны понимать, что контроль выборных органов, установленный ст. 37 Закона от 18 апреля 1991 г., и общественный контроль, представления о котором начали складываться во второй половине 1990-х гг., — различные правовые институты не только в силу различия субъектов, но и в силу различной правовой природы. Если контроль за милицией со стороны Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ является реализацией нормы п. «в» ст. 71 Конституции РФ о том, что в ведении Российской Федерации находится «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», то общественный контроль представляет собой реализацию иных норм Конституции — о том, что народ является источником власти и вправе осуществлять свою власть непосредственно. Эта норма не получила должного развития в Законе «О милиции». В то же время не следует забывать о том, что общественный контроль за деятельностью милиции — одна из форм взаимодействия с общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами.
5 Юнацкевич П.И. Конституционные основы общественного контроля государственных служащих и федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Серия книг: Теория и методика профессионального воспитания взрослых. М: ОСБ ПАНИ, 2006.
6 Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. 22 апреля. № 16. Ст. 503.
Таким образом, неразвитость и слабость правовой базы для осуществления общественного контроля за деятельностью милиции не означает, что такая база вовсе отсутствует или не может быть использована в ходе осуществления общественного контроля.
Попытки принятия федерального закона об общественном контроле за органами милиции, учреждениями уголовно-исполнительной системы продолжаются в Государственной Думе РФ с 1996 г. И если применительно к учреждениям уголовно-исполнительной системы 10 июня 2008 г. был принят Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»7, то относительно органов милиции вопрос остается открытым.
Особый интерес вызывает разработка нового закона «О полиции», вынесенного на всенародное обсужде-ние8. В отличие от предыдущего Закона «О милиции», новый Закон нормативно закрепляет возможность осуществления общественного контроля за органами полиции. Законодатель предлагает в гл. 10 закона «О полиции», под называнием «Контроль и надзор за деятельностью полиции», закрепить субъекты контрольной деятельности за органами полиции.
Так в ст. 51 гл. 10 Закона говорится, что государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Ведомственный контроль деятельности полиции осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
В ст. 52 гл. 10 Закона говорится, что за органами полиции возможен и общественный контроль. Субъектами общественного контроля по Закону выступают граждане Российской Федерации; общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом; Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», общественные наблюдательные комиссии и
члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и при территориальных органах, входящих в его систему, осуществляют контроль за деятельностью полиции в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
К сожалению, более об общественном контроле в проекте Закона ничего не говорится. Ясно, что такая попытка развития общественного контроля за органами милиции не увенчается успехом. Очевидно, что кроме закрепления общественного контроля в ст. 52 Закона, как субъекта контрольных правоотношений за органами полиции, необходимо четко указать процедуру осуществления общественного контроля за полицией, прописать механизм осуществления общественного контроля, порядок и форму. Следует определить возможные виды и формы общественного контроля, утвердить требования к организации мероприятий по общественному контролю, определить порядок оформления результатов мероприятия по общественному контролю, утвердить сроки проводимых контрольных мероприятий и силу принимаемых по окончанию проверки решений, установить права и ответственность сторон и т.д.
Все перечисленные проблемы, тем не менее, постепенно преодолеваются. Немалую роль играет понимание руководством высших органов государственной власти того, что демократическая организация отношений между органами милиции и обществом, снимая определенные противоречия между ними, укрепляет стабильность и повышает эффективность работы самих органов милиции.
7 Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Парламентская газета. 2008, 19 июня.
8 См.: www.Zakonoproekt-2010.ru. Специально созданная платформа, где на всенародное обсуждение был вынесен проект закона «О полиции».
