CC BY
23
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, СВЯЗАННЫХ С ПРОБЛЕМОЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО (ГРАЖДАНСКОГО) КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
АС. ПОЛЕЩУК,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
e-mail: www.poleschukalex@mail.ru Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право.
Аннотация. Эффективный общественный контроль способствует достижению высокого уровня соблюдения фундаментальных прав и свобод человека, правоохранительные органы наделены исключительными полномочиями по защите и ограничению индивидуальных прав и свобод, но при этом в наименьшей степени подвержены контролю со стороны общества, что делает развитие общественного контроля над правоохранительными органами первоочередной задачей.
Ключевые слова: Конституция РФ, общество и государство, общественный контроль, демократическое государство, права и свободы, народ, участие, полномочия, правоохранительные органы, Общественная палата РФ, советы.
ABOUT SOME QUESTIONS CONNECTED WITH THE PROBLEM OF MAINTENANCE OF PUBLIC (CIVIL) CONTROL IN THE FIELD OF ACTIVITY OF THE LAW-ENFORCEMENT AUTHORITIES
A.S. POLESHCHUK,
adjunct of Chamber of Constitutional and Municipal Law of Russian Ministry of Foreign Affairs Moscow University
Annotation. It is clear that the law enforcement bodies are aimed to act as one of the main state institutes on protection of the rights and freedom of the person and the citizen, maintenance of safety and stability of a society in the modern democratic state. Protection of human rights and orientation to service to a society should be a priority ofactivity oflaw enforcement bodies.
Being convinced that effective public control promotes achievement of a high level of observance of the fundamental rights and freedom of the person, the author thinks that it is necessary to take into consideration the fact that the law enforcement bodies are authorized for protection and restriction of the individual rights and freedom, but are thus least subject to control from a society which makes the development of public control over law enforcement bodies a prior task.
Key words: the Constitution, society and state, public control, the democratic state, the rights and liberties, the people, participation, powers, law enforcementbodies, Public chamber, Councils.
В современном демократическом государстве правоохранительные органы призваны выступать одним из главных государственных институтов по защите прав и свобод человека и гражданина, поддержания безопасности и стабильности общества. Приоритетом деятельности правоохранительных органов должна быть защита прав человека и ориентация на служение обществу.
Эффективный общественный контроль способствует достижению высокого уровня соблюдения фундаментальных прав и свобод человека. Правоохранительные органы наделены ис-
ключительными полномочиями по защите и ограничению индивидуальных прав и свобод, но при этом в наименьшей степени подвержены контролю со стороны общества, что делает развитие общественного контроля над правоохранительными органами первоочередной задачей. К сожалению, наряду с многочисленными примерами высокого профессионализма при выполнении разными силовыми ведомствами поставленных задач участились случаи нарушения сотрудниками правоохранительных органов своих должностных функций, злоупотребления служебными полномочиями и
как следствие недопустимое нарушение законных прав и свобод человека и гражданина.
Система государственного контроля не в состоянии решить все проблемы деятельности правоохранительных органов, связанные как с высоким уровнем непрофессионализма и коррупции, так и явной дезинтеграцией и недоверием населения к последним. Общественный контроль, выступая механизмом обратной связи, способен обеспечить населению возможность реально оценивать и корректировать работу правоохранительных органов и отдельных сотрудников. Заявленный высокий статус правоохранительных ведомств как служителей народа невозможен без оценки и корректировки их деятельности самим народом.
Отношения общества и государства определяются как отношения субъекта и объекта контрольных правоотношений с определенной долей условности прежде всего по той причине, что контроль так или иначе связывается с отношениями «власти—подчинения» как атрибут одного из участников этих отношений — властвующего. Если такая постановка вопроса обоснована применительно к контролю, осуществляемому государством как властвующим субъектом по отношению к обществу, то в обратном варианте приходится сталкиваться с трудностями. По этой причине общество в большинстве случаев рассматривается лишь как объект контроля. В современных условиях именно государству принадлежит руководящая роль в создании и организации системы общественного контроля (в том числе над деятельностью правоохранительных органов). В руках правящей элиты сосредоточены огромные политические ресурсы, с помощью которых она управляет обществом. Деятельность государства, направленная на создание организаций общественного контроля, играет огромную роль в становлении этого института. В настоящее время существование общественного контроля возможно благодаря усилиям государства.
В период существования Советского Союза государство столкнулось с похожими преобразованиями. Так, В.И. Ленин, размышляя над проблемами борьбы с бюрократией, предложил учредить над Рабкрином рабоче-крестьянскую инспекцию и партийный контроль в лице Центральной контрольной комиссии1, что в дальнейшем и было осуществлено2.
1 Ленин В.И. Как нам реорганизовать Рабкрин? Предложение к XII съезду партии //Ленин В.И. Избр. произв.: В 3 т. М., 1969. Т. 3. С. 722—726.
2 В советский исторический период был прецедент создания мощной системы народного контроля, закрепленного на законодательном уровне и занимавшего большое место в функционировании государства. Народный контроль выражался в общности существования двух подсистем: государственного контроля и общественного контроля.
Современное Российское государство предприняло попытку создания таких гражданских институтов (специализированных органов), как Общественная палата РФ, общественные советы при органах власти, учреждены институты уполномоченного по правам человека и ребенка, такие структурные образования, как общественные приемные, наблюдательные комиссии. Однако применительно к так называемым специализированным организациям, осуществляющим общественный контроль, возникает парадоксальный вопрос: а могут ли эти органы выполнять функции общественного контроля, ведь такие специализированные организации обладают государственной составляющей. Действительно, такие субъекты общественного контроля создаются при непосредственном участии государства, учреждаются решением органа государственной власти или местного самоуправления, их состав формируется также с участием органа-учредителя, при этом государство оказывает в дальнейшем прямое влияние на их работу, что, в свою очередь, ставит под сомнение такие важные условия работы этих органов, как независимость в оценках и независимость от власти, а также исключается возможность непосредственного участия общественности.
Общественный контроль будет полноценен только в случае, если параллельно государственной организации общественного контроля будет происходить его самоорганизация, ведь институты гражданского общества по своей природе исключительно самоорганизационны. В настоящее время процессы самоорганизации общественного контроля выражаются в деятельности общественных объединений, неправительственных правозащитных организации, профсоюзов, в работе средств массовой информации, в реализации гражданских инициатив и др.
Орган, специально созданный для реализаций разнородный функций в сфере общественного контроля правоохранительных органов на общегосударственном уровне, — Общественная палата РФ. Особо значимой является деятельность комиссии Общественной палаты РФ по общественному контролю над деятельностью и реформированием правоохранительных органов и судебно-правовой системы (см. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»), Состав комиссии образуют председатель комиссии, заместитель председателя комиссии и 24 члена комиссии. В числе задач комиссии названы, в частности, выработка рекомендаций
Народный контроль закреплялся как непосредственно принятым 30 ноября 1979 г. Законом СССР «О народном контроле в СССР», так и на конституционном уровне (Конституция СССР 1977 г. содержала ряд статей, посвященных становлению и функционированию органов народного контроля, например ст. 9, 48).
и предложений по вопросы деятельности правоохранительных органов, вопросы реформирования судебно-правовой системы, вопросы нормот-ворческой деятельности и правоприменительной практики в сфере деятельности комиссии, защита гражданских прав и личных свобод, гражданские права военнослужащих и членов их семей, вопросы реабилитации осужденных и условий содержания граждан в местах лишения свобод (в пенитенциарных учреждениях), вопросы деятельности прокуратуры и адвокатуры, вопросы развития законодательства в области миграционной политики, ювенальной юстиции, формирование законодательства в области общественного контроля.
Общественные палаты образованы во многих регионах России. Большинство из них созданы по шаблону Общественной палаты РФ, в которых также функционируют аналогичные комиссии по контролю над деятельностью правоохранительных органов.
Согласно Федеральному закона «Об Общественной палате Российской Федерации» в числе задач палаты названа, в частности, выработка рекомендаций органам государственной власти при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан России, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России. Закон, к сожалению, не раскрывает формы проведения общественного контроля, его процедуру и правовые последствия. Говорится лишь о праве членов Общественной палаты РФ присутствовать на заседаниях Правительства РФ, давать заключения о нарушениях законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления и направлять эти заключения в компетентные государственные органы, а также о праве палаты осуществлять экспертизу проектов федеральных законов. Неясны до конца пока порядок решения вопроса о нарушениях органами власти законодательства и порядок привлечения экспертов для дачи заключений по законопроектам.
Созданные в России на федеральном и региональном уровнях органы, целью которых является осуществление контроля над властью, как правило, представляют собой структуры при соответствующих органах власти (Президенте РФ, глав регионов и местного самоуправления). Общественная палата РФ претендует на роль лидера среди институтов гражданского общества. В условиях демократии невозможно представить себе политические процессы без участия неправительственных объединений, учета их мнений и позиций. Такой диалог сегодня последовательно развивается, в том числе при конструктивном содействии Общественной палаты РФ3.
3 Гранкин И.В. От «нулевых» чтений к всенародному обсуждению
Однако, прописав в качестве цели (задачи) осуществление общественного контроля над деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, законодатель не предусмотрел механизма осуществления такого контроля. Согласно ч. 3 ст. 16 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата РФ вправе давать заключения о нарушениях законодательства исполнительными органами власти, проводить экспертизу проектов законов о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов. Экспертное заключение может оказать положительное влияние на качество федерального законодательства. Гарантией тому является обязанность палат Федерального Собрания РФ рассматривать их на пленарных заседаниях. В литературе обоснованно высказываются сомнения относительно формального характера процедуры рассмотрения заключений Общественной палаты РФ Советом Федерации, так как полномочия по корректировке законопроектов у него отсутствуют. Кроме того, будет ли учитывать, принимать во внимание Государственная Дума рекомендации Общественной палаты РФ?
Заслуживает поддержки предложение о расширении полномочий Общественной палаты РФ с тем, чтобы ее голос не только был услышан федеральным законодателем, но главное был им учтен. Представляется логичным наделение Общественной палаты РФ правом законодательной инициативы, а также правом проводить экспертизу действующего законодательства. Кроме того, следует обязать палаты Федерального Собрания РФ не просто рассматривать экспертные заключения палаты, но и давать по ним мотивированное заключение.
Деятельность Общественной палаты РФ является одним из актуальных и дискуссионных вопросов среди ученых и политиков. Общественная палата РФ относится к субъектам гражданского контроля по двум причинам, во-первых, по порядку ее образования (структуры), во-вторых, согласно системе ее финансирования. Государственная составляющая Общественной палаты РФ налицо. Соответственно о безоговорочной независимости со стороны государственных органов при проведении контрольных мероприятий говорить не приходится.
Следующим важным институтом гражданского общества, призванным осуществлять контроль над деятельностью правоохранительных органов, являются общественные советы, созданные при них. Они образованы практически при всех правоохранительных органах. При ОВД действуют общественные со-
законопроектов // Гос-во и право. 2007. № 7. С. 99.
веты при МВД России (приказ МВД России от 14 декабря 2006 г. № 1025 «Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации»), общественные советы при ГУВД субъектов Федерации. Аналогичные советы сформированы при следственных комитетах (приказ Следственного комитета при Прокуратуре РФ от 17 октября 2008 г. № 92 «Об образовании Общественного совета Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации»), Минюсте России и их региональных структурных подразделениях (приказ Минюста России от 25 декабря 2009 г. № 435 «Об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации»), ФСБ России (приказ ФСБ России от 12 мая 2007 г. № 235 «Об Общественном совете при ФСБ России»),
Общественные советы формируются и осуществляют свою деятельность в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», постановления Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации», ст. 20 Федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации». Статья 20 Федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации» определяет участие членов Общественной палаты РФ в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, согласно которой Совет Общественной палаты РФ вправе обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти с предложением создать общественный совет при этом органе.
Порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определяется Правительством РФ. Порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, определяется Президентом РФ. Руководители федеральных органов исполнительной власти обеспечивают участие членов Общественной палаты РФ в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной
власти. Общественные советы при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляется соответственно Президентом РФ и Правительством РФ, а также при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, могут быть образованы руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты РФ. Предложение Совета Общественной палаты РФ об образовании общественного совета, направленное руководителю соответствующего федерального органа исполнительной власти, подлежит обязательному рассмотрению, после чего общественный совет образуется в 2-месячный срок со дня направления Совету Общественной палаты РФ уведомления руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти о согласии образовать общественный совет.
Компетенция, порядок формирования и деятельности общественного совета и его состав утверждаются положением об общественном совете при соответствующем органе государственной власти. В большинстве случаев в число направлений деятельности сформированных общественных советов входит:
• выработка рекомендаций министерствам и ведомствам;
• определение приоритетов в области государственной поддержки организаций общественного контроля;
• привлечение представителей средств массовой информации в интересах всестороннего и объективного информирования населения об актуальных вопросах деятельности соответствующих министерств и ведомств;
• повышение правовой культуры и правовой защищенности граждан России;
• выдвижение и обсуждение общественных инициатив, связанных с деятельностью соответствующих министерств и ведомств;
• содействие организации взаимодействия министерств и ведомств с гражданами России, правозащитными, научны творческими, общественными объединениями и религиозными организациями;
• выработка рекомендаций по совершенствованию государственной политики, защита прав и свобод граждан России, конституционного строя России;
• проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов, разрабатываемых соответствующими министерствами и ведомствами;
• осуществление общественного контроля над деятельностью соответствующих министерств
и ведомств в части, касающейся соблюдения этими органами конституционных прав и свобод граждан России.
Деятельность общественных советов при правоохранительных органах, несомненно, вносит положительный вклад в улучшение и эффективность их работы. К положительным чертам деятельности общественных советов следует отнести следующее:
• они осуществляют контроль над тем, как сотрудники соответствующих подразделений исполняют свои обязанности (например, организация ночных и дневных рейдов, в которых принимают участие члены общественного совета с инспекцией);
• при общественном совете действуют общественные приемные, в которых рассматриваются заявления граждан;
• общественный совет формирует положительный образ правоохранительных органов, повышает доверие со стороны населения (например, через публикации в средствах массовой информации, общественные слушания, публичные выступления).
Однако главным недостатком деятельности общественных советов является то, что их нельзя безусловно отнести к числу институтов гражданского общества. Их контрольная деятельность часто имеет размытый характер, а их деятельность не всегда ориентирована на защиту прав и интересов граждан.
Наличие организационных государственных начал в сфере общественного контроля над деятельностью правоохранительных органов нецелесообразно. Причина тому — специфичность этих функций. Необходимым условием для их реализации является государственная власть и властные полномочия. По мнению ряда исследователей, с которыми следует согласиться, для обеспечения контролирующего воздействия общества над правоохранительными органами их необходимо поставить «в подчинение» к субъектам общественного контроля, определив механизм ее ответственности перед населением, а также пределы и критерии вмешательства граждан в ее деятельность. Основная часть этих функций (внедрение информационных каналов, обеспечение общедоступности форм и способов общественного контроля, введение порядка обжалования дискриминационных действий и т.п.) реализуется в том числе путем правового регулирования, которое является таковым при условии обеспеченности государственной властью. Общественные советы при ОВД не являются носителями государственной власти, следовательно, выполнять функции организации общественного контроля в полной мере не могут4. Так, деятель-
4 Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью ОВД: Автореф. ... канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2009. С. 101-102.
ность подобных советов в Европейском союзе не носит вспомогательного, как в России, характера. Например, общественные советы существуют не при полиции, они интегрированы в структуру и систему полиции, имеют не только права, но и обязанности. На процесс их формирования непосредственное влияние оказывают обычные граждане, внесенные в списки избирателей5.
К недостаткам в работе общественных советов при правоохранительных органах в России следует отнести следующее:
• их формируют сами ведомства, при которых работают эти советы, и при смене руководства ведомства общественный совет часто распускают без каких-либо объяснений;
• каждый общественный совет живет в соответствии с собственным регламентом;
• многие общественные советы выполняют при ведомствах имиджевую функцию вместо того, чтобы осуществлять аналитический контроль над работой ведомства.
Сложившаяся в последние годы в России система обеспечения правопорядка, организация и деятельность правоохранительных органов, а также их структура не соответствуют новым политическим и экономическим условиям функционирования государства, конституционным принципам федерализма и организации местного самоуправления в стране. Об этом заявляют в своих выступлениях официальные лица государства и общественность. Основная сущность реформирования правоохранительных органов заключается в необходимости преодоления кризиса доверия общества, разработке способов учета общественного мнения для оценки деятельности полиции, изменении системы отчетности, разработке современных показателей эффективности работы правоохранительных органов, а главное в создании условий осуществления контроля правоохранительных органов со стороны общественности.
Общество и граждане посредством деятельности общественных палат и общественных советов получают реальный механизм контроля и управления над правоохранительными органами. Правоохранительная деятельность в результате перестает быть чем-то особенным и специальным. Она имеет специфику, но это применимо и к другим сферам деятельности. Более того, специфика правоохранительной сферы требует установления большего системного надзора, мониторинга ее деятельности по сравнению с другими органами государственной власти.
5 Астапенко П.Н. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского союза и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): Автореф.... д-ра юрид. наук. М., 2009. С.ЗОЗ.
