CC BY
22
Полещук А.С.
О некоторых вопросах, связанных с проблемой обеспечения общественного (гражданского) контроля в сфере деятельности правоохранительных органов
Известно, что в современном демократическом государстве правоохранительные органы призваны выступать одним из главных государственных институтов по защите прав и свобод человека и гражданина, поддержания безопасности и стабильности общества. Приоритетом деятельности правоохранительных органов должны быть защита прав человека и ориентация на служение обществу.
Будучи убежденными в том, что эффективный общественный контроль способствует достижению высокого уровня соблюдения фундаментальных прав и свобод человека, автор считает необходимым принять во внимание, что правоохранительные органы наделены исключительными полномочиями по защите и ограничению индивидуальных прав и свобод, но при этом в наименьшей степени подвержены контролю со стороны общества, что делает развитие общественного контроля за правоохранительными органами первоочередной задачей.
К сожалению, наряду с многочисленными примерами высокого профессионализма при выполнении различными силовыми ведомствами поставленных задач участились многочисленные случаи нарушения сотрудниками правоохранительных органов своих должностных функций, злоупотребления служебными полномочиями и, как следствие - недопустимое нарушение законных прав и свобод человека и гражданина.
Существующая сегодня система государственного контроля не в состоянии решить абсолютно все существующие проблемы деятельности правоохранительных органов, связанные как с высоким уровнем непрофессионализма и коррупции, так и явной дезинтеграцией и недоверием населения к последним.
Общественный контроль, выступая механизмом обратной связи, способен обеспечить населению возможность реально оценивать и корректировать работу правоохранительных органов и отдельных сотрудников. Заявленный высокий статус правоохранительных ведомств как служителей народа невозможен без оценки и корректировки их деятельности самим народом.
Стоит отметить, что отношения общества и государства определяются как отношения субъекта и объекта контрольных правоотношений с определенной долей условности, прежде всего, по той причине, что контроль, так или иначе, связывается с отношениями «власти - подчинения» как атрибут одного из участников этих отношений - властвующего. Если такая постановка вопроса обоснована применительно к контролю, осуществляемому государством как властвующим субъектом по отношению к обществу, то в обратном варианте приходится сталкиваться с определенными трудностями. Именно по этой причине общество в большинстве случаев рассматривается только лишь как объект контроля.
Отсюда можно сделать важный вывод о том, что в современных условиях именно государству принадлежит руководящая роль в создании и организации системы общественного контроля (в том числе за деятельностью правоохранительных органов). Именно в руках правящей элиты сосредоточены огромные политические ресурсы, с помощью которых она управляет обществом. Деятельность государства, направленная на создание организаций общественного контроля, играет огромную роль в становлении этого института. В настоящее время существование общественного контроля в нашей стране возможно благодаря усилиям государства.
Напомним, что в период существования Советского Союза государство столкнулось с похожими преобразованиями. Так, В.И. Ленин, в част-ности, размышляя над проблемами борьбы с бюрократией, в своей работе «Как нам реорганизовать Рабкрин? (Предложения к XII съезду партии)» предложил учредить над ним рабоче-крестьянскую инспекцию и партийный контроль в лице Центральной контрольной комиссии, что в дальнейшем и было осуществлено [1, с. 722-726].
Современное Российское государство уже предприняло попытку создания таких гражданских институтов (специализированных органов), как Общественная палата, общественные советы при
органах власти, были учреждены институты уполномоченного по правам человека и ребенка, такие структурные образования, как общественные приемные, наблюдательные комиссии и т.п.
Однако применительно к так называемым специализированным организациям, осуществляющим общественный контроль, возникает парадоксальный вопрос - а могут ли эти органы выполнять функции общественного контроля, ведь данные специализированные организации обладают государственной составляющей. Действительно, такие субъекты общественного контроля создаются при непосредственном участии государства, учреждаются решением органа государственной власти или местного самоуправления, их состав формируется также с участием органа-учредителя, при этом государство оказывает в дальнейшем прямое влияние на работу данных институтов, что в свою очередь ставит под сомнение такие важные условия работы этих органов, как независимость в оценках и независимость от влас-ти, а также исключается возможность непосредственного участия общественности.
Абсолютно очевидно, что общественный контроль будет полноценен лишь в том случае, если параллельно государственной организации общественного контроля будет происходить его самоорганизация, ведь институты гражданского общества по своей природе исключительно самоорганизационны. В настоящее время процессы самоорганизации общественного контроля выражаются, в первую очередь, в деятельности общественных объединений, неправительственных правозащитных организаций, профсоюзов, в работе средств массовой информации, в реализации гражданских инициатив и др.
В настоящей статье мы будем говорить о деятельности только тех гражданских институтов, осуществляющих общественный контроль за правоохранительными органами, в формировании которых государство принимает особое непосредственное участие.
Назрела необходимость назвать орган, специально созданный для реализации разнородных функций в сфере общественного контроля правоохранительных органов на общегосударственном уровне. Таким органом выступает Общественная палата России. В нашем случае особо значима деятельность комиссии Общественной палаты по общественному контролю за работой и реформированием правоохранительных органов и судебно-правовой системы. Состав комиссии образуют председатель комиссии, заместитель председателя комиссии и 24 члена комиссии. В числе задач комиссии по общественному контролю за деятельностью и реформированием правоохранительных органов и судебно-правовой системы названы, в частности, выработка рекомендаций и предложений по вопросам деятельности правоохранительных органов, вопросы реформирования судебно-правовой системы, вопросы нормотворческой деятельности и правоприменительной практики в сфере деятельности комиссии, защита гражданских прав и личных свобод, гражданские права военнослужащих и членов их семей, вопросы реабилитации осужденных и условий содержания граждан в местах лишения свобод (в пенитенциарных учреждениях), вопросы деятельности прокуратуры и адвокатуры, вопросы развития законодательства в области миграционной политики, ювенальной юстиции, формирование законодательства в области общественного контроля.
Сегодня общественные палаты созданы в многочисленных регионах Российской Федерации. Большинство из них - по шаблону Общественной палаты федерального уровня, в них также функционируют аналогичные комиссии по контролю за деятельностью правоохранительных органов.
Согласно ФЗ «Об Общественной палате России» [2] в числе задач Общественной палаты названа, в частности, выработка рекомендаций органам государственной власти при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан РФ, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в стране.
Закон «Об Общественной палате Российской Федерации», к сожалению, не раскрывает формы проведения общественного контроля, его процедуру и правовые последствия. Говорится лишь о праве членов Общественной палаты присутствовать на заседаниях Правительства РФ, давать заключения о нарушениях законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления и направлять эти заключения в компетентные государственные органы, а также о праве Палаты осуществлять экспертизу проектов федеральных законов. Неясны до конца пока
порядок решения вопроса о нарушениях органами власти законодательства РФ и порядок привлечения экспертов для дачи заключений по законопроектам.
Таким образом, созданные в России на федеральном и региональном уровнях органы, целью которых является осуществление контроля за властью, как правило, представляют собой структуры при соответствующих органах власти (Президенте РФ, главах регионов и местного самоуправления).
Общественная палата претендует на роль лидера среди институтов гражданского общества. В условиях демократии невозможно представить себе политические процессы без участия неправительственных объединений, без учета их мнений и позиций. Такой диалог сегодня последовательно развивается, в том числе при конструктивном содействии Общественной палаты [2].
Однако, прописав в качестве цели (задачи) осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, законодатель не предусмотрел механизм осуществления такого контроля. Согласно ч. 3 ст. 16 Федерального закона Общественная палата вправе давать заключения о нарушениях законодательства исполнительными органами власти, проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов. Экспертное заключение, как представляется, сможет оказать положительное влияние на качество федерального законодательства. Гарантией тому является обязанность палат Федерального собрания рассматривать их на пленарных заседаниях. В литературе обоснованно высказываются сомнения относительно формального характера процедуры рассмотрения заключений Общественной палаты Советом Федерации, т.к. полномочия по корректировке законопроектов у него отсутствуют. Кроме того, будет ли учитывать, принимать во внимание Государственная Дума рекомендации Общественной палаты? [3, с. 99].
Заслуживает поддержки предложение о расширении полномочий Общественной палаты, с тем чтобы ее голос не только был услышан федеральным законодателем, но, главное, учтен им. Представляется вполне логичным наделение Общественной палаты правом законодательной инициативы, а также правом проводить экспертизу уже действующего законодательства. Кроме того, следует обязать палаты Федерального собрания не просто рассматривать экспертные заключения Общественной палаты, но и давать по ним мотивированные заключения.
Деятельность Общественной палаты РФ - один из остроактуальных и дискуссионных вопросов среди ученых и политиков. Мы относим Общественную палату к субъектам гражданского контроля по двум причинам, во-первых, по порядку ее образования (структуры), во-первых, согласно системе ее финансирования. Анализируя закон «Об Общественной палате РФ», мы пришли к выводу, что государственная составляющая Общественной палаты РФ налицо [2]. Соответственно, о безоговорочной независимости со стороны государственных органов при проведении контрольных мероприятий говорить не приходится.
Не менее важными институтами гражданского общества, призванными осуществлять контроль деятельности правоохранительных органов России, являются общественные советы, созданные при них. В настоящее время они имеются практически при всех правоохранительных органах. При органах внутренних дел действуют общественные советы при МВД России [4], общественные советы при Г(УВД) субъектов России. Аналогичные общественные советы сформированы при следственных комитетах при Прокуратуре РФ [5], при Министерстве юстиции РФ и их региональных структурных подразделениях [6], при ФСБ России [7] и др.
Анализ общественных советов при правоохранительных органах позволяет говорить о присущих последним общих чертах порядка формирования и деятельности.
Так, общественные советы формируются и осуществляют свою деятельность в соответствии с требованиями: Указа Президента РФ от 4 ав-густа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» [8]; Постановления Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет
Правительство РФ, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ» [9]; ст. 20 ФЗ «Об Общественной палате России» [10].
Так, ст. 20 ФЗ «Об Общественной палате России» определяет участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, согласно которой Совет Общественной палаты вправе обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти с предложением создать Общественный совет при данном органе.
Порядок создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определяется Правительством РФ, а при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, - Президентом России. Руководители федеральных органов исполнительной власти обеспечивают участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.
В соответствии с Указом Президента РФ от 4 августа 2006 года № 842 и Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 года № 481 устанавливается, что общественные советы при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляется, соответственно, Президентом РФ и Правительством, а также при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, могут быть образованы руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению Совета Общественной палаты РФ.
Предложение Совета Общественной палаты РФ об образовании Общественного совета, направленное руководителю соответствующего федерального органа исполнительной власти, подлежит обязательному рассмотрению, после чего Общественный совет образуется в 2-месячный срок со дня направления Совету Общественной палаты РФ уведомления руководителя соответству-ющего федерального органа исполнительной влас-ти о согласии образовать Общественный совет.
Компетенция, порядок формирования и деятельности Общественного совета и его состав утверждаются Положением об Общественном совете при соответствующем органе государственной власти.
В большинстве случаев в число направлений деятельности сформированных общественных советов входят:
- выработка рекомендаций министерствам и ведомствам;
- определение приоритетов в области государственной поддержки организаций общественного контроля;
- привлечение представителей СМИ в интересах всестороннего и объективного информирования населения об актуальных вопросах деятельности соответствующих министерств и ведомств;
- повышение правовой культуры и правовой защищенности граждан Российской Федерации;
- выдвижение и обсуждение общественных инициатив, связанных с деятельностью соответствующих министерств и ведомств;
- содействие организации взаимодействия министерств и ведомств с гражданами РФ, правозащитными, научными, творческими, общественными объединениями и религиозными организациями;
- выработка рекомендаций по совершенствованию государственной политики, защита прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя РФ;
- проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов, разрабатываемых соответствующими министерствами и ведомствами;
- осуществление общественного контроля за деятельностью соответствующих министерств и ведомств в части, касающейся соблюдения данными органами конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации.
Деятельность общественных советов при правоохранительных органах, несомненно, вносит положительный вклад в улучшение и эффективность работы таких органов.
К присущим положительным чертам деятельности общественных советов следует отнести следующее:
- общественные советы в той или иной степени осуществляют контроль над тем, как сотрудники соответствующих подразделений исполняют свои обязанности (например, организация ночных и дневных рейдов, в которых принимают участие члены Общественного совета с инспекцией);
- при Общественном совете действуют общественные приемные, в которых рассматриваются заявления граждан.
- Общественный совет формирует положительный образ правоохранительных органов, повышает доверие со стороны населения (например, через публикации в СМИ, общественные слушания, публичные выступления и др.).
Отмечая достоинства деятельности общественных советов, следует обратить внимание и на веские недостатки их работы. Как мы уже говорили ранее, главным из них является то, что данные организации нельзя, безусловно, отнести к числу институтов гражданского общества. Их контрольная деятельность часто имеет размытый характер, а их деятельность не всегда ориентирована на защиту прав и интересов граждан.
Действительно, наличие организационных государственных начал в сфере общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов нецелесообразно. Причина тому -специфичность данных функций. Необходимым условием для их реализации являются государственная власть и властные полномочия. По мнению ряда исследователей, с которыми следует в полной мере согласиться, для обеспечения контролирующего воздействия общества над правоохранительными органами их необходимо поставить «в подчинение» к субъектам общественного контроля, определив механизмы их ответственности перед населением, а также пределы и критерии вмешательства граждан в деятельность этих органов. Характерно и то, что основная часть данных функций (внедрение информационных каналов, обеспечение общедоступности форм и способов общественного контроля, введение порядка обжалования дискриминационных действий и т.п.) реализуется путем правового регулирования, которое является таковым только при условии обеспеченности государственной властью. Общественные советы при органах внутренних дел не являются носителями государственной власти, следовательно, выполнять функции организации общественного контроля в полной мере не могут [11, с. 101-102].
Так, например, деятельность подобных советов в ЕС не носит вспомогательного, как в Российской Федерации, характера. Так, общественные советы существуют не при полиции, они интегрированы в структуру и систему полиции, имеют не только права, но и обязанности. При этом на процесс их формирования непосредственное влияние оказывают обычные граждане, внесенные в списки избирателей [12, с. 303].
На наш взгляд, к недостаткам в работе общественных советов при правоохранительных органах в России следует отнести следующее:
- общественные советы формируют сами ведомства, при которых работают эти советы, и при смене руководства ведомства Общественный совет часто распускают без каких-либо объяснений;
- каждый Общественный совет существует в соответствии со своим собственным регламентом;
- многие общественные советы выполняют при ведомствах исключительно имиджевую функцию, вместо того чтобы осуществлять аналитический контроль за работой ведомства.
В заключение отметим, что сложившаяся в последние годы в Российской Федерации система обеспечения правопорядка, организация и деятельность правоохранительных органов, а также их структура не соответствуют новым политическим и экономическим условиям функционирования государства, конституционным принципам федерализма и организации местного самоуправления в Российской Федерации. Об этом открыто заявляют в своих выступлениях официальные лица государства и общественность. Основная сущность реформирования правоохранительных органов заключается в необходимости преодоления кризиса доверия общества, разработке способов учета общественного мнения для оценки деятельности милиции, в изменении системы отчетности, разработке современных показателей эффективности работы правоохранительных органов, а
главное - в создании условий осуществления контроля правоохранительных органов со стороны общественности.
В целом, общество и граждане посредством деятельности общественных палат и общественных советов получают реальные механизмы контроля и управления над правоохранительными органами. Правоохранительная деятельность в результате перестает быть чем-то особенным и специальным. Она имеет свою специфику, но это применимо и к другим сферам деятельности. Более того, именно специфика правоохранительной сферы требует установления гораздо большего системного надзора, мониторинга ее деятельности, чем в отношении других органов государственной власти.
Литература
1. Ленин В.И. Как нам реорганизовать Рабкрин? Предложение к XII съезду партии // Избранные произведения: В 3 т. М.: Изд-во политической литературы, 1969. Т. 3.
2. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 7 апреля.
3. Гранкин И.В. От «нулевых» чтений к всенародному обсуждению законопроектов // Государство и право. 2007. № 7.
4. Приказ МВД Российской Федерации от 14 декабря 2006 года № 1025 «Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 08.07.2008) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Приказ Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации от 17 октября 2008 года № 92 «Об образовании Общественного совета Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации» // http://www.sled-comproc.m/regulatory-framework/?PAGEN_4=3
6. Приказ Министерства юстиции РФ от 25 декабря 2009 года № 435 «Об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации» // http://www.minjust.ru/ru/activity/pub-lic_advice/
7. Приказ ФСБ России от 12 мая 2007 года № 235 «Об Общественном совете при ФСБ России» // http://osfsb.ru/
8. Указ Президента РФ от 4 августа 2006 года № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 32. Ст. 3539.
9. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 года № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» (с изм. от 28 марта 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 32. Ст. 3322.
10. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (с изм. от 27 декабря 2005 г., 30 ию-ня 2007 г., 10 июня 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277.
11. Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью ОВД: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2009.
12. Астапенко П.Н. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
