CC BY
325
УДК 340.132.8
ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
© Наталия Евгеньевна САДОХИНА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права, e-mail: nsadokhina@yandex.ru © Анна Владимировна ЛИПУНЦОВА Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, студентка института права, e-mail: Anna-lipuncova@yandex.ru
В статье авторы рассматривают основные формы взаимодействия государственных органов и общественных институтов в ходе осуществления ими контрольных полномочий. Акцентируется внимание на перспективах дальнейшего развития сотрудничества между органами государства и институтами гражданского общества, к числу которых следует отнести: использование государственными органами информации, поступающей от субъектов общественного контроля, а также обращение граждан, их объединений в соответствующие государственные органы за защитой нарушенных прав и их содействие в процессе формирования государственных органов. Делается вывод о том, что сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу обеспечивать эффективную работу государственного аппарата, корректировать направления его деятельности, получать объективную информацию о существующих проблемах в сфере государственного управления.
Ключевые слова: государственный контроль; общественный контроль; орган государственного контроля; орган общественного контроля; формы взаимодействия государственного и общественного контроля.
За последние десятилетия в Российской Федерации произошли коренные изменения в политической, социально-экономической сферах. Укрепление законности и правопорядка, приоритет гражданских прав и свобод, взаимодействие институтов гражданского общества и государственных органов, повышение ответственности должностных лиц и государственных служащих всех уровней -приоритетные направления деятельности современного российского государства. Достигнуть поставленных целей возможно посредством проведения ряда последовательных реформ действующего законодательства, изменения системы государственного управления и в т. ч. путем оптимизации контрольной деятельности различных социальных структур.
Вопрос о роли и месте социального контроля в государственном управлении является актуальным и рассматривается в научной литературе многими правоведами. Однако в определении сущности и содержания контроля среди теоретиков не сложилось единого мнения. Мы предлагаем рассматривать социальный контроль как систему способов воздействия государства, общества, отдельных социальных групп на подконтрольный
субъект с целью обеспечения качественного выполнения нормативно закрепленных за ним обязанностей. В современных условиях содержание социального контроля должно отражать новый характер взаимоотношений, которые складываются в обществе, подразумевающий, что каждый субъект контрольной деятельности, принимая на себя определенные обязанности, в свою очередь, вправе требовать от других лиц выполнения возложенных на них в силу закона обязанностей
[1, с. 9].
Важное место в обеспечении стабильности общества занимает государственный контроль, являясь одним из основных механизмов регулирования общественных отношений. В системе социального управления, как верно отмечает Д.Н. Бахрах, госконтроль -это важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении предписываемых ими решений [2, с. 290]. В юридической литературе под государственным контролем понимается особый вид деятельности государственных органов, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих
органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и т. д. В настоящее время некоторые аспекты государственного контроля в той или иной сфере регулируются отдельными нормативными правовыми актами. Понятие государственного контроля раскрывается в таких нормативных правовых актах, как ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ФЗ «О техническом регулировании», Письмо Минэкономразвития РФ № Д05-5158 и др.
Контрольная функция в определенной степени осуществляется практически всеми высшими государственными органами -Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и отдельными министерствами, судами, органами с особым статусом - Прокуратурой РФ, Счетной Палатой РФ, Уполномоченным по правам человека РФ и др.
Основные задачи государственного контроля сводятся к проверке исполнения требований законодательства, решений государственных органов в той или иной отрасли, профилактике и пресечению нарушений в области государственного управления, разработке мер по устранению их причин. Информация, полученная при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или финансовых затрат и иных ресурсов, выявления виновных и привлечения их к ответственности [3, с. 26].
Вместе с тем важным признаком высокого уровня развития демократии и гражданского общества в государстве является реальное участие граждан в управлении государственными делами. В настоящее время к управлению самыми различными сферами государственной и общественной жизни, наряду с органами государства, достаточно активно привлекаются институты гражданского общества. Институты гражданского общества непосредственно не включены в структуру государства, однако позволяют гражданам и их добровольным, основанным на равенстве объединениям реализовывать свои законные интересы, инициативы и, таким
образом, оказывать влияние на государство, в т. ч. и контролируя деятельность его различных структур. К таким институтам можно отнести негосударственные некоммерческие организации, общественные объединения и фонды, профессиональные союзы, общественные наблюдательные комиссии, средства массовой информации и др. Некоммерческие организации, общественные объединения -наиболее эффективные организационно-правовые формы самоорганизации граждан в аспекте взаимодействия с государством. Посредством общественного контроля общество, в лице его гражданских институтов, проверяет действия отдельных субъектов государственного управления в соответствии с социальными нормативами, ценностными стандартами, правовыми установлениями.
На наш взгляд, общественный контроль за деятельностью государственных органов можно определить как комплекс мер, реализуемых гражданами и (или) их объединениями с целью наблюдения и оценки эффективности осуществления органами государственной власти своих полномочий.
Посредством осуществления общественного контроля формируются стандарты правомерной деятельности как самого общества, так и отдельных его индивидов, групп и институтов [4, с. 72]. Преследуя свои экономические, социальные и другие законные интересы, граждане и их объединения оказывают влияние на деятельность государства и тем самым осуществляют общественный контроль. Однако органы общественного контроля не обладают государственно-властными полномочиями, в связи с чем имеют ограниченные возможности влияния на органы государственной власти лишь посредством дачи заключений, предложений, обращений и т. д.
Согласимся с мнением В.П. Беляева, что в свое время достаточно оперативно был сломан государственно-правовой механизм Советского государства, а также система органов государственного и общественного контроля, к сожалению, без заимствования того, что было бы позитивным и приемлемым сегодня [5, с. 16]. Именно поэтому на сегодняшний день назрела необходимость выработки эффективных форм взаимодействия субъектов государственного и общественного контроля.
В настоящее время во взаимодействии государственных органов и институтов гражданского общества в сфере осуществления контроля можно выделить две стороны:
1) воздействие органов государственной власти на институты гражданского общества проявляется в том, что создание органа общественного контроля инициируется органом государственной власти, законодательством устанавливаются правовые и организационные основы их деятельности, вводятся определенные ограничения и запреты при ее осуществлении, также со стороны государства осуществляется финансовая поддержка, предоставление льгот, целевых программ. Государственные служащие входят в руководство институтов гражданского общества, например, политических партий, общественных организаций, движений и др.;
2) воздействие институтов гражданского общества на органы государственной власти осуществляется путем участия представителей институтов гражданского общества в процессе формирования государственных органов, участия граждан в управлении делами общества через органы местного самоуправления, индивидуальных или коллективных обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, общественной законодательной инициативы, публичных обсуждений проектов законов и других важных вопросов государственной жизни, общественной экспертизы законопроектов, публикаций заявлений и обращений в СМИ и т. д.
Рассматривая формы взаимодействия органов государственного и общественного контроля, правоведы отмечают, что органы общественного контроля есть своеобразные каналы, благодаря которым происходит согласование государственных и общественных интересов. Так, по мнению В.Е. Чирки-на, общественные органы, наделенные полномочиями контроля, к которым, например, относятся Общественная палата РФ, трехсторонние комиссии по вопросам трудовых отношений, являются не сугубо общественными, а государственно-общественными органами со структурой, созданной в форме государственного учреждения, и, по сути, являющимися составными элементами единого государственного аппарата [6, с. 98]. По мнению Р.Э. Арутюнян, природа органа об-
щественного контроля представляет собой дуалистическую структуру, объединяющую на новом качественном уровне общественное и государственное в особый публичный институт [7, с. 11].
В России принят ряд законодательных актов, закрепляющих контрольный статус отдельных общественных структур. К таким нормативным правовым актам можно, в частности, отнести: ФЗ «Об Общественной палате РФ», ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», ФЗ «О полиции», ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ФЗ «О системе государственной службы РФ», ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» и др. Однако перечисленные нормативные правовые акты должным образом не раскрывают содержание, принципы общественного контроля, механизм его реализации. Столь внушительное количество нормативных правовых актов, принимаемых на самых различных уровнях, но при этом отсутствие единого закона приводит к тому, что осуществление общественного контроля не всегда находит адекватное отражение как в конкретных законах и положениях, так и на практике. Поэтому в 2011 г. Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека была разработана концепция проекта федерального закона «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации». По мнению разработчиков данного законопроекта, принятие структурообразующего закона на федеральном уровне позволит установить единые принципы и стандарты организации и осуществления общественного контроля, формы взаимодействия общественного и государственного контроля.
Основными составляющими российской системы общественного контроля, которые тесно взаимодействуют с государством, являются общественные палаты и общественные советы всех уровней при федеральных органах исполнительной власти, общественные наблюдательные комиссии, а также от-
дельные общественные организации и формально незарегистрированные гражданские сообщества. Так, Совет Общественной палаты РФ вправе обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти с предложением создать общественный совет при данном органе. Целью создания таких структур является обеспечение взаимодействия граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций с органами государственной власти в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, а также прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики. Значимым элементом структуры общественного контроля стало создание сети общественных советов при большинстве федеральных министерств и ведомств. Данные структуры достаточно активно вовлечены в работу органов власти, так, например, они вырабатывают рекомендации в различных областях деятельности соответствующих органов государственной власти, участвуют в работе совещаний и т. д. [8, с. 100]. С началом деятельности данных советов важной являлась задача определения ее эффективности, что во многом было обусловлено отсутствием нормативных правил в отношении организационных форм осуществления контроля, регулярности заседаний советов и др. Зачастую общественные советы лишь демонстрируют наличие диалога с общественностью, государственными органами. Во многих случаях они сознательно отстранены от реального процесса выработки стратегий развития и приоритетных задач реализации государственной политики. В связи с этим 17 декабря 2010 г. Совет Общественной палаты РФ утвердил методику оценки эффективности деятельности общественных советов при министерствах и ведомствах. Это позволило установить определенные требования к деятельности системы советов общественного контроля, повысить эффективность их функционирования и, соответственно, качество общественного контроля.
Особое место в системе общественного контроля занимает Общественная палата РФ, деятельность которой регламентирована федеральным законом от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации». Общественная палата РФ является эф-
фективным институтом, содействующим взаимодействию между органами государственной власти и институтами гражданского общества. Одна из главных функций Общественной палаты РФ - проведение экспертизы проектов законов Российской Федерации. Общественная экспертиза представляет собой публичное осуществление организациями гражданского общества и их представителями научно обоснованного анализа и оценки правоприменительной практики, разрабатываемых законопроектов, программ, направленных на формирование и реализацию государственной и муниципальной политики. По результатам проведения общественной экспертизы Общественная палата РФ дает обоснованное заключение, носящее рекомендательный характер, которое подлежит обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации РФ. По итогам ежегодного доклада Общественной палаты РФ в 2011 г. можно отметить, что данные ею заключения стали чаще учитываться органами власти и использоваться при последующей разработке законопроектов, однако не всегда предложения представителей гражданского общества находили отражение в принятых федеральных законах. К сожалению, большинство заключений, направленных в Государственную Думу РФ, подверглись лишь формальному рассмотрению на заседаниях профильных комитетов [8, с. 72]. Представляется, что для повышения качества принимаемых законопроектов и дальнейшего правоприменения необходимо внести соответствующие поправки в Регламент Государственной Думы РФ. Также необходимо расширить перечень нормативных правовых актов, подвергающихся общественной экспертизе. Актуальной задачей является и формирование системы подготовки и аттестации граждан, привлекаемых в качестве общественных наблюдателей и экспертов при проведении оценочных процедур. Данные изменения позволят более продуктивно использовать институт общественной экспертизы и, как следствие, обеспечить большую общественную поддержку принимаемых законопроектов.
Стоит отметить, что члены Общественной палаты РФ участвуют в работе комитетов и комиссий Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и федеральных органов
исполнительной власти. Однако если члены Общественной палаты РФ имеют право участвовать в работе комитетов и комиссий Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, то на пленарных заседаниях палаты Федерального Собрания РФ они имеют право только присутствовать, но не принимать участия в их работе. Аналогичный порядок участия членов Общественной палаты РФ предусмотрен и на заседаниях Правительства РФ. Из этого следует, что, по сути, члены Общественной палаты РФ реально лишены возможности воздействовать на принятие решений по вопросам, обсуждаемым на заседаниях, поскольку не имеют права голоса, а даваемые ими заключения носят характер рекомендаций.
Еще одной формой взаимодействия Общественной палаты РФ и органов государственной власти в сфере осуществления контроля является предоставленное законом право Общественной палате РФ направлять запросы в государственные структуры и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления предоставлять по запросам Общественной палаты РФ необходимые ей для исполнения своих полномочий сведения за исключением сведений, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Однако, в какой форме должно осуществляться содействие указанных органов членам Общественной палаты при исполнении ими своих функций, не ясно, поскольку данные процедуры не регламентированы нормами действующего законодательства, что, в конечном счете, ведет к аннулированию значения механизма такого взаимодействия [9].
Согласно ст. 32 Конституции РФ, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Институты гражданского общества активно участвуют в процессе формирования государственного аппарата и последующего контроля за их деятельностью [10]. Так, в соответствии со ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», одним из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы является открытость государственной службы и ее доступность общественному контро-
лю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет принципы доступности информации о гражданской службе и взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. Важную роль в ходе осуществления общественного контроля играют аттестационные комиссии государственных служащих, задача которых состоит в оказании содействия при формировании кадрового состава государственных органов. Аттестация есть форма контроля со стороны специально созданной комиссии в целях определения соответствия гражданского служащего занимаемой должности на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. В состав аттестационной комиссии, наряду с представителями государственных органов, входят представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим государственным органом в качестве независимых экспертов. Привлечение представителей общественности к процедуре аттестации говорит о присутствии начал открытости в деятельности государственных органов, об их взаимодействии с обществом. Цель проведения аттестации заключается не только в контроле за законностью и правомерностью деятельности госслужащих, но и в оценке целесообразности, эффективности и результативности такой деятельности. Таким образом, аттестация способствует повышению профессионального уровня служащих, что приводит к формированию высококвалифицированного кадрового состава государственных органов. Представители общественности принимают участие и в приеме на работу государственных служащих, осуществляемом на конкурсной основе, что обеспечивает беспристрастность в проведении конкурса, а также равный доступ граждан к государственной службе.
Общественный контроль осуществляется не только коллективными образованиями, объединениями граждан, но и каждым гражданином отдельно. Конституция РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Также каждому человеку и гражданину гаранти-
руется защита прав и свобод. Данное положение развито в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Право граждан на обращения можно рассматривать в нескольких аспектах: во-первых, как правомочие на реализацию и защиту нарушенных прав; во-вторых, как одну из форм осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов.
Обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной (электронной) форме предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Каждый вид обращения, будь то предложение, заявление или жалоба, обладает отличительными признаками и может носить рекомендательный характер, содержать просьбу о содействии в реализации конституционных прав и свобод, о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных интересов граждан. Во многих случаях обращения граждан направлены не только на защиту нарушенных прав, но и на предупреждение злоупотреблений со стороны должностных лиц государственных органов. Обращениям граждан присуща информационная составляющая, т. к. они содержат сведения о деятельности государственных органов, об эффективности их работы и об отношении граждан к власти. Обязательность, объективность, всесторонность и своевременность, а при необходимости и участие обратившегося гражданина - принципы рассмотрения обращений граждан.
Сведения, полученные в жалобах, могут явиться основаниями для проведения контроля как со стороны уполномоченных государственных органов, так и со стороны правозащитных общественных организаций, что, в конечном счете, позволит выявить правонарушения в сфере управления и применить ответственность к нарушителям, предотвратить негативные последствия таких нарушений, повысить эффективность работы государственных органов.
Таким образом, проанализировав действующее законодательство и практику осуществления контрольной функции государственными органами и институтами гражданского общества, нельзя не отметить сущест-
вующую взаимосвязь между государственным и общественным контролем, преследующим единые цели. Так, государство при осуществлении контрольной деятельности нередко использует информацию, поступающую от субъектов общественного контроля, наиболее частой формой реализации общественного контроля, в свою очередь, является обращение граждан, их объединений в соответствующие государственные органы, а также содействие в процессе формирования государственных органов. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу обеспечивать эффективную работу государственного аппарата, корректировать направления его деятельности, получать объективную информацию о существующих проблемах в сфере государственного управления. Вместе с тем не стоит забывать о том, что институты общественного контроля - граждане, различные общественные объединения - самостоятельны в пределах своей компетенции и влияние государства на них должно быть минимальным, поскольку именно государственные органы и их деятельность являются объектом общественного контроля. Дальнейшее развитие сотрудничества органов государственной власти и институтов гражданского общества в ходе осуществления контроля позволит повысить уровень вовлечения широких кругов российской общественности в реализацию государственной политики, учета общественных инициатив и интересов граждан РФ при решении государством наиболее важных для населения России вопросов экономического, социального развития, обеспечения безопасности и установления правопорядка.
1. Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2009.
3. Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1.
4. Гончаров В.В., Ковалева Л.И Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1.
5. Беляев В.П. Контроль как средство правовой политики // Актуальные проблемы правовой политики и правовой жизни современной России: сборник научных статей. Тамбов, 2008.
6. Чиркин В.Е. Публичное управление. М., 2004.
7. Арутюнян Р.Э. Конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Пенза, 2011.
8. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.). М., 2012.
UDC 340.132.8
FORMS OF INTERACTION BETWEEN STATE AND PUBLIC CONTROL
Nataliya Evgenyevna SADOKHINA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of History of State and Law Department, e-mail: nsadokhina@yandex.ru
Anna Vladimirovna LIPUNTSOVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Student of Law Institute, e-mail: Anna-lipuncova@yandex.ru
In the article the authors examine the major forms of cooperation between state bodies and public institutions in the exercise of supervisory powers. The attention is focused on the prospects for further cooperation between the state and civil society institutions, among which are: the use of state authorities of information from the subjects of social control, and treatment of citizens and their associations to the relevant authorities for the protection of violated rights, and their contribution in the process of forming government. It is concluded that a combination of state and public control of power and allows the public to ensure effective operation of the state apparatus, adjust the direction of its activities, to receive objective information about the existing problems in the field of public administration.
Key words: state control; social control; body of state control; body of social control; forms of interaction of state and public control.
9. Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2011.
10. Зубарев С.М. Участие граждан в общественном контроле за деятельностью государственного аппарата: новые законодательные гарантии // Административное право и процесс. 2007. № 4. С. 20-25.
Поступила в редакцию 12.05.2012 г.
