CC BY
68
2.5. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФУНКЦИЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
Кошкина Зинаида Николаевна, аспирант Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
silda@mail.ru
Аннотация: в статье рассматриваются полномочия Общественной палаты Российской Федерации по осуществлению общественной экспертизы и общественного контроля. Конституционную ценность экспертной деятельности Общественной палаты обусловливает возможность снижения рисков принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан и общественных объединений. Существующая в настоящее время законодательная база, а также ведомственные нормативные правовые акты недостаточно нацелены на создание необходимых правовых условий осуществления Общественной палатой Российской Федерации общественного контроля.
Ключевые слова: контроль, общественные объединения, органы государственной власти, проекты, правовое обеспечение, федеральные законы, экспертиза
LEGAL SUPPORT OF THE PUBLIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION FUNCTIONS OF PUBLIC EXAMINATION AND PUBLIC CONTROL
Koshkina Zinaida N., postgraduate student
Study place: The Russian President Academy of National Economy and Public Administration
silda@mail.ru
Annotation: The article discusses the powers of the Public Chamber of the Russian Federation on the implementation of public examination and public control. Constitutional values expert activity of the Public Chamber makes possible to reduce the risks taken by public authorities and local government regulations, violate the rights, freedoms and legitimate interests of citizens and public associations. The current legislative framework, as well as departmental legal acts is not enough focus on creating the necessary legal conditions for the implementation of the Public Chamber of the Russian Federation, public control.
Keywords: control, public associations, public authorities, projects, legal support, federal laws, examination
Участие Общественной палаты в нормотворческом процессе ограничивает отсутствие законодательной нормы о принятии важнейших законов, управленческих решений в органах государственной власти только при условии обязательного наличия заключений общественной экспертизы.
В целях укрепления народовластия важно закрепление права участия Общественной палаты в разработке единых правил подготовки проектов и экспертизы нормативных правовых актов, что относится к сфере регулируемой Федеральным законом «О порядке принятия федеральных конституционных законов и феде-
ральных законов» (№ 5-ФЗ). Экспертиза правовых актов Общественной палаты, как важнейший элемент системы конституционного правопорядка, должна быть ориентирована на мониторинг соответствия готовящихся к принятию законодательных актов Конституции Российской Федерации. Правовая экспертиза Палатой может проводиться и в целях планирования, прогнозирования результатов социальной или управленческой деятельности, поиска вариантов решения актуальных проблем развития общества и государства, уточнения отношения населения к новшествам правового регулирования общественных процессов.
Правовая экспертиза, осуществляемая Общественной палатой, отличается от государственной экспертизы, поскольку подразумевает оценку проектов, решений, законов, принимаемых властью, с точки зрения гражданского общества. Общественная экспертиза, организуемая Общественной палатой, является выражением консолидированного мнения общественных объединений - выразителей интересов представителей гражданского общества. Законодательное обеспечение общественной экспертизы, осуществляемой Палатой, должно способствовать включению в сферу конституционного строительства потенциала гражданских инициатив.
Анализ норм Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», положений Регламента Палаты показывает, что в данных документах не дается определение понятия «общественная экспертиза», не раскрывается его содержание с точки зрения конституционного права. Так, в «Положении об экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации» дается определение лишь общественных экспертов, которыми могут являться лица, привлеченные к работе Палаты и образующие ее экспертное сообщество (п. 2).
Более полное раскрытие понятия «общественная экспертиза» дается в правовых актах субъектов Федерации. Так, например, в «Положении об общественной экспертизе Общественной палаты Ульяновской области» под общественной экспертизой понимается система действий и решений региональной палаты, направленных на установление соответствия проектов федеральных законов и законов Ульяновской области, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления Ульяновской области правам граждан Российской Федерации, проживающих на территории Ульяновской области.
В «Положении об экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации» должны быть определены основные задачи общественной экспертизы. В качестве таковых следует назвать:
1) оценка проектов законов и нормативных актов на предмет соответствия конституционным нормам, законным интересам граждан и общественным объединениям, представление выводов о целесообразности и допустимости их реализации;
2) аргументированное заключение о соответствии законов и нормативных актов целям и задачам развития и функционирования гражданского общества;
3) выявление положений и статей законопроектов, которые могут иметь негативные социальные последствия с оценкой возможных масштабов этих последствий;
Кошкина З. Н.
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТОЙ РФ ФУНКЦИЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
4) внесение предложений по возможным решениям социальной проблемы, которая может возникнуть в результате принятия анализируемого проекта.
Структура экспертного заключения должна включать общие положения, аргументируемую оценку анализируемого правового акта, проблемы правореализации и правоприменения, выводы и предложения, обладающие интегративной правозащитной ролью, носящие рекомендательный характер.
Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» предусмотрены различные основания для осуществления общественной экспертизы. Наиболее существенными являются проведение общественной экспертизы по инициативе самой Палаты; в результате обращения общественного объединения; члена Палаты, либо при поступлении обращения органа государственной власти или местного самоуправления.
Общественный контроль - одна из эффективных форм реализации гражданами и общественными объединениями конституционных прав. Теоретическая доктрина общественного контроля Общественной палаты включает основные элементы: субъектный, инструментальный и правовой. В качестве субъекта общественного контроля Общественная палата признана Федеральными законами от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
Инструментальная часть, формы и способы осуществления общественного контроля и соответствующие им процедуры определены в специальных и отраслевых законах, а также нормативных актах. Правовая основа общественного контроля представлена системой конституционно-правовых норм о правах граждан и общественных объединений, отстаиваемых в процессе осуществления общественного контроля.
К числу правовых актов, определяющих содержание общественного контроля, наряду с федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» относятся федеральные законы: «Об Общественной палате Российской Федерации» (от 04 апреля 2005 № 32-ФЗ), «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ). Нормы, закрепляющие механизмы общественного контроля, содержатся в федеральных законах «О полиции» (от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ), «О рекламе» (от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ), «О саморегулируемых организациях» (от 01 декабря 2007 г. № 315-ФЗ), «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (от 14 марта 2002 № 30-ФЗ), «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (от 31 мая 2002 № 63-ФЗ) и др.
Общественный контроль также регламентируется ведомственными положениями об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти, научно-консультативных или научно-методических советах при других федеральных органах и учреждениях.
В настоящее время, в качестве форм общественного контроля Общественной палатой наиболее активно используется право создания и участия в общественных советах при федеральных органах исполнительной власти. А также подписание соглашений об участии Палаты в осуществлении совместно с государ-
ственными органами контрольных мероприятий, создание общественных наблюдательных комиссий по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, экологический контроль, мониторинг работы игорных заведений и мониторинг цен на социально значимые продукты питания. В Общественной палате действует Комиссия по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы.
Существующая законодательная база, а также ведомственные нормативные правовые акты недостаточно нацелены на создание правовых условий реального общественного контроля Общественной палатой.
Теоретико-правовые расхождения в определении механизма общественного контроля отразились в неполноте законодательного регулирования общественных отношений. Неточная формулировка объекта общественного контроля в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» порождает потребность его периодического уточнения. Так, например, в данный закон была включена поправка о контроле Общественной палаты за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации (ч. 4 ст. 2), праве давать заключения о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации, направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам (п. 2 ч. 3 ст. 16).
В качестве форм общественного контроля, в которых могут участвовать общественные объединения, в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» названы: общественный мониторинг и общественное обсуждение, которые с трудом можно к этому отнести. Законом не предусмотрены такие общепризнанные формы контроля как камеральная, выездная проверки, предварительный, текущий и последующий контроль.
Методика рейтинговой оценки эффективности деятельности общественных советов при министерствах и ведомствах, утвержденная Советом Общественной палаты в 2010 году, из-за отсутствия соответствующей законодательной нормы не является действенным инструментом повышения качества общественного контроля.
О низкой эффективности общественного контроля свидетельствует частота внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, нередко превышающих разумный уровень. Так, например, только Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с момента принятия изменялся более 90 раз.
В Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации», отсутствуют нормы, раскрывающие конкретные формы организации и проведения общественного контроля, отсутствует описание процедуры его проведения, а также правовые последствия. Учитывая статус Общественной палаты, остается нереализованной норма, закрепленная в ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусматривающая, возможность наделения общественных объединений дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля.
Неунифицированный подход к принципам общественного контроля в отечественном законодательстве
порождает неполноту, противоречивость, запутанность практики использования принципов общественного контроля. Данные принципы, нашедшие воплощение в федеральном конституционном законодательстве, не имеют адекватного отражения в отраслевых законах и нормативных правовых актах.
Вместе с тем, конституционная ценность и правовая важность общественного контроля, реализуемого Общественной палатой, заключается в его реальной способности быть незаменимым средством защиты прав граждан и общественных объединений, обеспечения конституционного правопорядка.
Список литературы:
1. Алексеев Д.Б. Общественный контроль и его соотношение с организационно-правовыми формами государственного контроля // Черные дыры в Российском законодательстве. 2014. № 1.
2. Кучерена А.Г. Общественная экспертиза нормативных правовых актов и участие Общественных палат в законодательном процессе // Право и жизнь. 2013. № 5.
3. Лапшина А.И. Общественный контроль и иные институты контроля общества за деятельностью органов государственной власти // Правовое государство: Теория и практика. 2014. Т. 2. № 36.
4. Черненкова Е.И. Общественная экспертиза как механизм гражданского участия и общественного контроля // Инновационное развитие современной науки: сборник научных статей. М., 2014.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью З.Н. Кошкиной «Правовое обеспечение Общественной палатой Российской Федерации функций общественной экспертизы и общественного контроля» Общественная палата Российской Федерации за время своей деятельности успела зарекомендовать себя как неотъемлемый атрибут правового демократического государства, необходимый элемент взаимосвязи государства и гражданского общества.
Как верно отмечает автор, важным результатом деятельности Общественной палаты Российской Федерации как института учета и продвижения общественно значимых интересов и инициатив является осуществление общественного контроля за соблюдением конституционных прав граждан, обеспечение конструктивного диалога общества и государства, основанного на принципах социального партнерства.
Вместе с тем, в науке и публицистике отмечается неоднозначность оценок, позиций относительно конституционно-правовой значимости Общественной палаты Российской Федерации, ее статуса, полномочий, форм и методов деятельности, эффективности. Поэтому статья, в которой рассматриваются особенности функций общественной экспертизы и общественного контроля является актуальной и востребованной в современных условиях.
Актуальность рассматриваемых проблем, концептуальный подход, научный стиль изложения материала позволяют рекомендовать статью к публикации в научном издании.
Кандидат юридических наук, консультант Фонда развития науки и поддержки молодых ученых
Г.Н. Щедролюбова
