CC BY
126
УПРАВЛЕНЕЦ / 5-6/33-34/2012
Общественная палата Российской Федерации как важнейший институт социального контроля в современной российской системе управления
^ ХоцЕНко виталий Павлович
Аспирант социологического факультета
E-mail: khotsenko@mail.ru
^ БУрДЕЙНыЙ Николай Николаевич
Аспирант социологического факультета
E-mail: burdeyniy_n@mail.ru
^ ПАвЛюк Андрей Николаевич
Аспирант социологического факультета
E-mail: anpavluk@gmail.com
Московский государственный университет им. М.в. Ломоносова 119991, рФ, г. Москва,
Ленинские горы, МгУ, д. 1, стр. 33, 3-й учебный корпус Тел.: (495) 939-46-98
Аннотация
Общественная палата Российской Федерации является старейшим органом социального контроля в современной российской политической системе. Генезис Общественной палаты от органа, конституирующего стихийные попытки организации социального контроля власти со стороны гражданского общества, до центрального института национальной системы управления общественными отношениями является предметом пристального внимания современных российских и зарубежных социологов. На фоне относительно слабого развития других подобных институтов Общественная палата остается ключевым звеном социального контроля.
Ключевые слова
социальный контроль
общественная палата российской федерации
саморегулируемые организации
муниципальный контроль
Широкое обсуждение в российских СМИ вопросов организации работы институтов социального контроля в нашей стране определяет потребность в продолжении научного осмысления этой темы. Оправданным будет осознание сути происходящего процесса на основе рассмотрения генезиса, роли и места наиболее формализованного и «долгоиграющего» на данном поле института - Общественной платы.
Понятие «Общественная палата» в российских официальных государственных документах впервые было употреблено в 1993 г., когда для разработки проекта Конституции Российской Федерации было образовано Конституционное совещание, состоявшее из двух палат: Государственной, в которую входили высшие должностные лица государственных органов, и Общественной, состав которой включал в себя наиболее известных представителей общественных объединений, экспертного сообщества, науки, образования и культуры [1; 2].
Общественная палата Конституционного совещания обеспечивала участие общественных объединений в конституционном процессе, являлась организационной формой их взаимодействия с федеральными органами власти Российской Федерации, в рамках которой осуществлялись необходимые политические консультации по широкому кругу социально-политических вопросов .
Члены Общественной палаты Конституционного совещания приняли активное участие в подготовке проекта Конституции Российской Федерации, который в декабре 1993 г. был принят на всенародном голосовании гражданами страны.
Таким образом, термин «Общественная палата» имеет в новейшей истории России большое значение, а сама Общественная палата является старейшим гражданским институтом, выполняющим функции социального контроля в различных не запрещенных законом формах.
В 1994 г. на базе Общественной палаты Конституционного совещания Президентом Российской Федерации была образована Общественная палата при Президенте РФ в качестве совещательного органа, в рамках которого осуществляются необходимые политические консультации по широкому кругу общественно значимых вопросов с целью обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти РФ и общественными объединениями, подготовки решений Президента и Правительства РФ по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения, создания механизма обратной связи между общественными объединениями и органами государственной власти [3].
В 1996 г. Общественная палата при Президенте РФ была преобразована в Политический консультативный совет, к функциям которого в числе прочих были отнесены: проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов и проведение обсуждения проектов решений Президента и Правительства РФ по важнейшим социальным, экономическим и политическим вопросам в целях создания механизма взаимодействия между федеральными органами государственной власти и общественными объединениями.
В 2000 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Политический консультативный совет был упразднен [4].
Однако в период с 1996 по 2004 г. в ряде российских регионов Общественные палаты сохранились как консультативные и совещательные органы при органах власти, как консультативные органы при областных законодательных органах - региональных думах и законо-
The Public Chamber of the Russian Federation: the Major Institution of Social Control in Russia’s Modern Control System
дательных собраниях, при органах исполнительной власти - администрациях регионов или избранных губернаторах. В частности, в Свердловской области Общественная палата выполняла функцию организации общественной экспертизы проектов областных законодательных актов, исходящих от Губернатора, Правительства или Законодательного Собрания Свердловской области.
Аналогичная ситуация наблюдалась и на муниципальном уровне, когда в муниципальных образованиях (чаще всего в небольших по численности городах) Общественные палаты выполняли роль консультативного (совещательного) органа при главах муниципальных образований.
Идея создания Общественной палаты Российской Федерации в ее современном формате была впервые сформулирована в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2004 г. [5].
В нем говорилось о целесообразности использования для дальнейшего роста институтов гражданского общества накопленного в ряде регионов России опыта работы общественных палат. Как отметил Президент РФ, такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан. Таким образом, был дан старт формированию института Общественной палаты как главного органа социального контроля в современном российском обществе.
Представляя законопроект депутатам, полпред президента в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации А.С. Косопкин охарактеризовал цель создания Общественной палаты как вовлечение общественности в реализацию государственной политики. Кроме того, новая структура должна защищать демократические институты и согласовывать интересы государственных органов и простых граждан .
Общественная палата, по мнению В.В. Путина, должна стать «площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и прежде всего законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение» [7].
Несмотря на общепризнанный факт отсутствия в российской системе управления общественными отношениями института, эффективно осуществляющего общественный контроль органов власти, идею создания Общественной палаты раскритиковали авторы резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) по России.
В данном многостраничном докладе говорится по этому поводу следующее: «...трудно понять, почему возникла необходимость в создании нового органа, выполнение функций которого обычно осуществляет избранный демократическим путем плюралистический парламент, с одной стороны, и подлинно независимое и свободное гражданское общество
- с другой». Действительно, если внимательно вчитаться в статью 1 («Общие положения») и статью 2 («Цели и задачи Общественной палаты»), то нетрудно заметить, что они во многом пересекаются с целями и задачами Государственной Думы, члены которой получили мандат доверия избирателей и которая в идеале должна быть органом, представляющим интересы народа .
В 2005 г. Федеральным законом №32-Ф3 была учреждена Общественная палата Российской Федерации.
Как отмечалось в пояснительной записке к проекту закона, он разработан в том числе в целях создания механизма общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Пунктом 1 статьи 1 данного Федерального закона было определено, что Общественная палата Российской Федерации
^ Vitaly P. KHoTSENKo
Postgraduate of Sociology Dprt.
E-mail: khotsenko@mail.ru
^ Nikolay N. BURDEYNIY
Postgraduate of Sociology Dprt.
E-mail: burdeyniy_n@mail.ru
^ Andrey N. PAVLUK
Postgraduate of Sociology Dprt.
E-mail: anpavluk@gmail.com
Lomonosov Moscow State University 119991, RF, Moscow,
MSU, Leninskiye Gory, 1, building 33 Phone: (495) 939-46-98
Key words
social control
public chamber of the Russian federation
self-regulatory organizations
municipal control
Summary
The Public Chamber of the Russian Federation is the oldest-established body of social control in the Russian modern political system. The genesis of the Public Chamber from a body, constituting accidental attempts to control the authorities on the part of the civil society, to the central institution of national governance system of public relations is in focus of modern Russian and foreign sociologists. Among other relatively underdeveloped public relations institutions the Public Chamber remains a key part of social control.
обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.
UpRAvLENETs /5-6/33-34/2012
УПРАВЛЕНЕЦ / 5-6/33-34/2012
Источники
1. Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания: распоряжение Президента Российской Федерации от 24 сентября 1993 г. № 659-рп // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3674 (утратило силу).
2. Об утверждении Положения об Общественной палате Конституционного совещания: распоряжение Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 686-рп // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 4000 (утратило силу).
3. Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации: распоряжение Президента Российской Федерации от 16 февраля 1994 г. № 78-рп // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 592 (утратило силу).
4. О Политическом консультативном совете: Указ Президента Российской Федерации от 8 августа 2000 г. № 1461 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 33. Ст. 3351.
5. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета.
2004. №109. 27 мая.
6. Грудцына Л.Ю. Общественная палата -спектакль национального масштаба // Адвокат.
2006. № 5.
7. Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенном заседании Правительства Российской Федерации 13 сентября 2004 г. (полный текст) // Российская газета. 2004. № 207. 14 сент.
8. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как представительный орган гражданского общества // Адвокатская практика. 2010. № 2.
9. Фоков А.П. Об Общественной палате Российской Федерации // Российский судья.
2005. № 11.
10. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3.
11. Гриб В.В. Модели и принципы формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3.
12. Об Общественной палате Новгородской области: областной закон (принят постановлением Новгородской областной Думы от 4 июля 2007 г. № 299-ОД) // Новгородские ведомости.
2007. № 11. 21 июля.
13. Об Общественной палате Пермского края: Закон Пермского края (принят Законодательным Собранием Пермского края 18 декабря 2008 г.) // Российская газета. 2009. №6. 20 янв.
14. О саморегулируемых организациях: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ. http://www.rg.ru/2007/12/06/samoreg-dok.html (дата доступа - 22.08.2011)
15. Плескачевский В. Аутсорсинг для гос-регулирования // Вкладыш «Саморегулирование» в журнале «Закон». 2010. №2. http://www. sro.ru/img/z-2_Pleskachevskiy.pdf (дата доступа - 29.08.2011)
Эффективная практическая помощь государства в реализации Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» вполне согласуется с идеями «экспертизы законопроектов представителями общественности», озвученными Президентом РФ В.В. Путиным еще в 2001 г. на гражданском форуме. Сегодня очевидно, что экспертиза законопроектов - это одна из главных форм общественного контроля, и члены Общественной палаты должны заниматься данной проблематикой, качественно и полноценно исправлять недостатки, опираясь на поддержку ведущих специалистов в различных отраслях, как ученых, так и практических работников .
Таким образом, на Общественную палату РФ возлагаются задачи согласования интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов организации гражданского общества.
Действительно, если основные особенности общественного социального контроля заключаются в том, что он не обладает властно-правовым характером, не является обязательным, его субъектами не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления, он осуществляется от имени общественности и граждан, то совершенно естественно предположить, что Общественная палата - это наиболее адаптированный к исполнению функции социального контроля институт.
Хотя, конечно, для формирования и оптимизации работы полноценных институтов социального контроля со стороны гражданского общества необходимо, чтобы:
• данные органы по своим полномочиям не дублировали деятельность органов государственной власти и не входили в них;
• их формирование осуществлялось на основах выборности и периодической сменяемости их членов;
• деятельность членов осуществлялась не на профессиональной основе;
• периодически опубликовывались отчеты о результатах их деятельности;
• наличествовало право законодательной инициативы данных институтов на соответствующем уровне власти.
Таким образом, на основании вышесказанного можно с уверенностью утверждать, что институт Общественной палаты в нашей стране не только является наиболее формализованным, но и обладает наиболее продолжительной историей и сложившимися традициями.
Кроме того, институт Общественной палаты, пожалуй, единственный эффективно действующий институт социального контроля, осуществляющий работу на всех трех уровнях власти.
При этом необходимо отметить, что принципы формирования региональных или муниципальных общественных палат в ряде случаев варьируются, не нивелируя суть самого института.
Так, ряд региональных законов об общественной палате содержат отдельные статьи, посвященные принципам формирования общественных палат на основе различных принципов.
Анализируя региональное законодательство, можно выделить несколько моделей формирования общественных палат.
Первая модель - ассоциативная. По ней формируется, например, Общественная палата Новгородской области. В соответствии со статьей 7 Областного закона «Об Общественной палате Новгородской области» Общественная палата Новгородской области формируется по инициативе граждан Российской Федерации, местом жительства которых является Новгородская область, являющихся п редста в ител я ми зарегистрированных на территории области общественных объединений и представителями от населения муниципальных районов, городского округа по заявительному принципу [12]. В Областном законе уточняется, что численность представителей общественных объединений, входящих в состав Общественной палаты, не ограничена. Изменение состава Общественной палаты может осуществляться на протяжении всего периода ее полномочий. При этом состав Общественной палаты становится правомочным при достижении численности членов Общественной палаты не менее тридцати.
Вторая модель - выборная, т.е. действующая посредством проведения конференций по выборам членов общественных палат делегатами от общественных объединений. Например, для реализации этой процедуры в соответствии со статьей 7 Закона Пермского края «Об Общественной палате Пермского края» органы законодательной
и исполнительной власти формируют оргкомитет, который берет на себя функции по проведению краевой конференции и обеспечению необходимых процедур ее избрания [13]. Данная модель применяется также в Алтайском крае и еще ряде субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что в этом случае органы законодательной и исполнительной власти также назначают своих представителей в состав Общественной палаты.
Все сказанное выше об Общественной палате как о ведущем и наиболее эффективном институте социального контроля в значительной степени подтверждается ее сравнением с другими институтами социального контроля.
Например, саморегулируемые организации, являясь одним из основных элементов развивающегося гражданского общества в России, до сих пор не достигли необходимого уровня социального влияния во всех сферах общественной жизни, хотя бы потому, что история их работы в Российской Федерации ничтожно мала.
Федеральный закон «О саморегу-лируемых организациях» был принят только 1 декабря 2007 г. [14]. Данный Закон под саморегулированием понимает «самостоятельную и инициативную деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил» .
По мнению В. Плескачевского, «переход к саморегулированию - это эффективное средство в борьбе с бюрократизацией и административными барьерами для бизнеса. Передача государством управленческих функций субъектам рынка повышает качество предоставляемых услуг и оздоравливает бизнес-среду, в условиях которой злоупотребления экономически невыгодны самим участникам рынка» [15].
Непродолжительная история становления саморегулирования в современной России включает в себя всего три этапа:
1. Начало-середина 90-х годов XX века
- полное отсутствие нормативно-правовой базы создания и функционирования саморегулируемых организаций. Появление зачатков саморегулирования в отдельных социальных сферах, в первую очередь в экономике.
2. Середина 90-х годов XX века - начало XXI века - появление законодательного признания саморегулирования в отдельных сферах и направлениях профессиональной деятельности, становление и развитие отдельных саморегулиру-емых организаций, широкая дискуссия о необходимости и месте саморегулирования в обществе.
3. Начало XXI века - настоящее время - подготовка и принятие законопроекта о саморегулируемых организациях, обострение дискуссий о необходимости и месте саморегулирования и формах его законодательного регулирования, продолжение становления и развития саморегулирования в различных сферах и направлениях профессиональной деятельности.
Безусловно, что для становления института саморегулирования необходимо доверие между государством и его гражданами, когда государство не только устанавливает правила и принципы социальных отношений, но и готово возложить на общество, включая саморегу-лируемые организации, функцию самостоятельной корректировки отдельных направлений деятельности.
Формирование системы саморегулирования в России неразрывно связано со становлением и развитием рыночных социально-экономических отношений, трансформацией российского общества на путях укоренения рыночных институтов. При этом необходимо отметить, что представительство самих саморегулируемых организаций наиболее эффективно может быть осуществлено именно через институт Общественной палаты на соответствующем уровне.
Таким образом, можно сделать вывод, что при всех недостатках института Общественной палаты он до сих пор является ведущим и наиболее эффективно действующим институтом социального контроля, осуществляемого гражданским обществом в Российской Федерации.
References
1. On the formation of the Public Chamber of the Constitutional Council: Edict of the President of the Russian Federation of September 24, 1993. No. 659-rp // Collection of Acts of the President and the Government of the Russian Federation. 1993. No. 39. Clause 3674 (expired).
2. On approval of the Statute of the Public Chamber of the Constitutional Council: Edict of the President of the Russian Federation of October 11, 1993. No. 686-rp // Collection of Acts of the President and the Government of the Russian Federation. 1993. No. 42. Clause 4000 (expired).
3. On the Public Chamber of the President of the Russian Federation. Edict of the President of the Russian Federation of February 16, 1994. No. 78-rp // Collection of Acts of the President and the Government of the Russian Federation. 1994. No. 8. Clause 592 (expired).
4. On the Political Advisory Board: Edict of the President of the Russian Federation of August 8, 2000. No. 1461 // Collection of Laws of the Russian Federation. 2000. No. 33. Clause 3351.
5. Message from the President of the Russian Federation V.V. Putin to the Federal Assembly of the Russian Federation // Rossiyskaya gazeta. 2004. No. 109. May, 27.
6. Grudtsyna L.Yu. The Public Chamber is a mummery on a national scale // Advocat. 2006. No. 5.
7. Speech of the President of the Russian Federation V.V. Putin at the enlarged session of the Government of the Russian Federation on September 13, 2004 // Rossiyskaya gazeta. 2004. No. 207. September, 14.
8. Grib V.V. The Public Chamber of the Russian Federation as a representative body of civil society // Advokatskaya praktika. 2010. No. 2.
9. Fokov A.P On the Public Chamber of the Russian Federation // Rossiysky sudya. 2005. No. 11.
10. Grib V.V. The Public Chamber of Russian Federation as a public controlling body // Yuridi-chesky mir. 2010. No. 3.
11. Grib V.V. Models and principles of public chambers formation in the subjects of the Russian Federation // Konstitutsionnoye i munitsipal-noye pravo. 2010. No. 3.
12. On the Public Chamber of the Novgorod region: Regional law (adopted by the resolution No. 299-OD of the Novgorod State Duma on July 4, 2007) // Novgorodskiye vedomosti. 2007. No. 11. July, 21.
13. On the Public Chamber of the Perm region. Regional law (adopted by the Legislative Assembly of the Perm Region on December 18, 2008) // Rossiyskaya gazeta. 2009. No. 6. January, 20.
14. On self-regulating organizations: Federal Law of December 1, 2007 No. 315-FZ. http://www. rg.ru/2007/12/06/samoreg-dok.html.
15. Pleskachevskiy V. Outsourcing for government regulation // Brochure "Self-regulation" in the Magazine "Zakon". No. 2. 2010. http://www. sro.ru/img/z-2_Pleskachevskiy.pdf (access date -August 8, 2011).
UPRAVLENETS /5-6/33-34/2012
