CC BY
308
Е. В. Бердникова *
Роль и место общественного контроля в механизме защиты прав человека и гражданина России
В статье рассматриваются особенности правового регулирования общественного контроля в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, исследуются основные направления и субъекты, осуществляющие общественный контроль. Автором делается вывод о важной роли общественного контроля в российском правозащитном механизме и необходимости расширения сферы правовой регламентации общественного контроля.
In article features of legal regulation of public control in the sphere of protection of the rights and freedoms of the person and the citizen are considered, the main directions and the subjects who are carrying out public control are investigated. The author draws a conclusion about an important role of public control in the Russian human rights mechanism and need of expansion of the sphere of a legal regulation of public control.
Ключевые слова: общественный контроль, защита прав человека, общественная наблюдательная комиссия, Общественная палата Российской Федерации, гражданское общество.
Key words: public control, protection of human rights, public observant commission, Public chamber of the Russian Federation, civil society.
Защита прав и свобод человека и гражданина является приоритетной задачей Российского демократического государства, обусловленной как универсальными международными принципами и нормами, действующими в данной сфере, так и внутренним национальным законодательством, развивающим смысл и содержание ст. 2 Конституции РФ, определяющей человека, его права и свободы высшей ценностью. Аксиологический подход к констатации правового статуса личности, сформулированный на конституционном уровне, играет очень важную роль в становлении правового государства, главным образом стимулируя развитие эффективного правозащитного механизма, включающего многообразные институты государственного и общественного характера.
* Кандидат политических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского.
68
Анализируя состояние конституционного механизма защиты прав человека в Российской Федерации, следует констатировать, что, несмотря на достаточно большое количество судебных и несудебных форм, позволяющих обеспечить эффективные правовосстановительные меры, процесс формирования дополнительных средств и институтов в гуманитарной сфере продолжается по настоящее время. Так например, Указом Президента РФ от 22.06.2012 г. учреждена должность Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, основной функцией которого должна стать преимущественно защита прав и законных интересов представителей бизнеса, их соблюдение органами власти и их должностными лицами. Таким образом, наряду с такими влиятельными неправительственными организациями, как, например, Торгово-промышленная палата РФ или «Опора России», главными задачами деятельности которых являются вопросы защиты прав предпринимателей, появился государственный институт, действующий в этой же сфере, но наделенный административным ресурсом, что наверняка будет способствовать более эффективному представительству интересов подопечных, особенно в процессе взаимодействия с органами государственной власти. По мнению В.В. Чуксиной, становление новых правозащитных институтов, с одной стороны, расширяет границы гарантированных конституционных прав граждан Российской Федерации, а с другой стороны, именно несудебный механизм обеспечения прав человека - самое слабое звено в правовой системе России1. К сожалению, на сегодняшний день, оценивая качество судебной защиты прав человека, нельзя с абсолютной уверенностью констатировать, что российское правосудие является наиболее совершенным правовосстановительным средством. В первую очередь обращает на себя внимание проблема доступности и открытости национальной судебной системы, которая зачастую становится объектом серьезной критики как ученых, так и представителей общественности. Уровень транспарентности, равно как и независимости правосудия, прямым образом детерминирует степень правовой защищенности граждан, одновременно определяя и реализацию принципа равенства прав всех перед законом и судом.
Вообще тема соблюдения прав человека органами публичной власти и их должностными лицами на сегодняшний день в Российской Федерации
1 См.: Чуксина В.В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Конституционное и муниципальное право, 2006, № 6. Электронный ресурс. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
стоит достаточно остро, так как зачастую уполномоченные структуры и лица, которые, с одной стороны, по своей природе должны обеспечивать реализацию интересов граждан, с другой стороны, могут сами же препятствовать их исполнению, а иногда и нарушать их права, что, конечно, является грубым нарушением конституционных гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. На наш взгляд, разрешить сложившуюся проблему позволяет активное внедрение в российский правозащитный механизм разнообразных форм общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Общественный контроль представляет собой универсальную форму деятельности граждан и институтов гражданского общества, позволяющую:
1) обеспечить открытость органов государственной власти;
2) противодействовать развитию тенденций коррупционных практик в органах государственной власти, развивающихся вследствие корпоративной закрытости;
3) реализовать конституционный принцип народовластия, усиливая демократический характер государства;
4) стимулировать гражданскую активность при принятии управленческих решений органами государственной власти;
5) участвовать гражданам в управлении делами государства;
6) обеспечить соблюдение и защиту прав человека и гражданина.
На сегодняшний день не сформулировано однозначного комплексного определения «общественный контроль», да и сам термин зачастую дополняется рядом синонимичных понятий «гражданский контроль», «социальный контроль» и т. д., которые во многом компилируют содержание друг друга. В целом исследователи сходятся в том, что общественный контроль неразрывно связан с деятельностью институтов гражданского общества. Так, В.В. Гриб говорит о том, что развитие гражданского общества - это развитие одной из важнейших его функций: общественного контроля во всех сферах государственной жизни2. По мнению С.М. Зубарева, общественный контроль представляет собой системную деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные
2 См.: Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юрид. мир. 2010. № 3. С. 32-39. Электронный ресурс. Доступ из СПС Кон-сультантПлюс.
органы либо к общественному мнению3. В ежегодном докладе Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации в 2011 г. общественный контроль определяется как «система мероприятий и мер, осуществляемых по инициативе граждан, направленных на улучшение качества разрабатываемых, принимаемых и реализуемых властных решений, повышение эффективности деятельности органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций и учреждений с целью соблюдения общепризнанных норм международного права и национального законодательства указанными органами и организациями и их должностными лицами, а также негосударственными органа-
4
ми, организациями и их должностными лицами» .
Следует согласиться с мнением авторов, которые считают гражданское общество, его развитие и функционирование знаковым событием в формировании института общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. На наш взгляд, возможность осуществления общественного контроля наряду с контролем государственным как формы взаимодействия государства и гражданского общества обусловило паритетность в отношениях этих двух институтов.
Важность общественного контроля для развития российской политической системы неоднократно признавалась и подчеркивалась в публичных выступлениях первых лиц государства. Так, на заседании Совета Федерации Федерального Собрания, которое состоялось 27 июня 2012 г., Президент РФ В.В. Путин отметил, что «все ключевые решения власти, базовые законопроекты должны проходить через широкое гражданское обсуждение, через общественный аудит. Это наша принципиальная позиция. Надо активно привлекать к такой работе граждан России, общественные, предпринимательские объединения, ключевые профессиональные и социальные группы, регионы и муниципалитеты, разумеется»5.
3 См.: Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 7-13. Электронный ресурс. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
4 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.). М.:
Общественная палата Российской Федерации, 2012. 144 с. Электронный ресурс. Официальный сайт Общественной палаты Российской федерации: ЦЯЬ:
http://www.oprf.ru/documents/1151/1568/?PHPSESSГО=9q5d9t2шl82vgrf]frha035smt4. Дата доступа 27.06.2012 г.
5 Официальный сайт Президента Российской Федерации. Электронный ресурс.
иЯЬ :http://президент.рф/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D 1%81 1 %82°/<Ю0%В8/
15778. Дата доступа 29.06.2012 г.
Общественный контроль способствует выявлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина в различных сферах общественных отношений, что говорит о его важной обеспечительной функции в правозащитном механизме. Как справедливо отмечает профессор Г.Н. Комкова: «Результатом общественного контроля является применение мер общественного воздействия, а также обжалование противоправных действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц в суд, обращение в прокуратуру, другие правоохранительные органы и вышестоящие органы власти»6. Таким образом, с одной стороны, защита прав и свобод человека и гражданина является одной из важнейших функций общественного контроля, а с другой стороны, в российском правозащитном механизме общественный контроль выполняет роль структурного элемента, посредством которого обеспечивается функциональная связь негосударственных правозащитных институтов и органов власти.
В российской системе защиты прав и свобод человека и гражданина общественный контроль реализуется в деятельности следующих субъектов гражданского общества:
1) общественных наблюдательных комиссий, создаваемых в соответствии с нормами Федерального закона от 10.06.2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах
7
принудительного содержания» ;
2) Общественной палаты РФ и общественных палат субъектов РФ;
3) правозащитных организаций;
4) общественных и экспертных советов, создаваемых при органах государственной власти.
Данный перечень отнюдь не может рассматриваться как исчерпывающий вследствие открытости российской системы защиты прав человека и ее постоянного развития, в том числе посредством появления новых правозащитных структурных элементов. Не секрет, что отдельные категории граждан нуждаются в особой защите их прав и свобод, что вынуждает государство в тесной связи с общественными структурами усиливать меры и
6 См.: Конституционно-правовое регулирование транспарентности органов государственной власти в Российской Федерации и Канаде: моногр. / под ред. В.В. Володина и С.В. Кабышева. М.: Формула права, 2009. С. 90-91.
7 Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: федер. закон от 10.06.2008 г. № 76-ФЗ (ред. от 06.12.2011 г.) // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2789; 2011. № 50. Ст. 7353.
изыскивать дополнительные средства для их полноценной охраны. Сравнительно новым элементом в российской правозащитной системе стали общественные наблюдательные комиссии, осуществляющие общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Основными задачами общественной наблюдательной комиссии в соответствии с федеральным законом являются:
1) осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в котором образована общественная наблюдательная комиссия;
2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля;
3) содействие сотрудничеству общественных объединений, социально ориентированных некоммерческих организаций, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта Российской Федерации полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
Результаты институционализации общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания нельзя оценивать однозначно положительно, так как практическая деятельность общественных наблюдательных комиссий (далее - ОНК) сопряжена с определенными проблемами, вызванными как недостатками федерального закона, так и грубыми нарушениями предписаний действующего законодательства со стороны представителей Федеральной службы исполнения наказаний и самих членов ОНК.
Наиболее распространенными нарушениями в данной сфере являются: препятствие со стороны руководства учреждений уголовно-
исполнительной системы членам ОНК в доступе в проверяемые учреждения; сокрытие руководителями исправительных учреждений информации о фактах нарушения прав граждан и чрезвычайных происшествиях; игнорирование руководством подразделений ГУФСИН рекомендаций ОНК, вынесенных по итогам проверки исправительных учреждений.
По данным Доклада Общественной палаты РФ за 2011 г., к числу наиболее острых проблем относится тот факт, что Постановление Правительства Российской Федерации № 3 от 14 января 2011 г. «О медицинском освидетельствовании подозреваемых и обвиняемых в совершении пре-
73
ступлений», по мнению членов ОНК, практически не работает. Свидетельством этого стали новые факты смертельных исходов при лечении больных (подозреваемых и обвиняемых), не представлявших опасности для общества, но содержавшихся под стражей8.
Особую проблему также представляет недостаточное материальнотехническое обеспечение деятельности ОНК, связанное с тем, что в соответствии с федеральным законом, финансирование члена ОНК осуществляется общественным объединением, выдвинувшим его кандидатуру в состав общественной наблюдательной комиссии. Следовательно, оно должно полностью возмещать расходы, связанные с осуществлением полномочий своего делегата, оказывать содействие в материальнотехническом и информационном обеспечении деятельности соответствующей общественной наблюдательной комиссии.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не обязаны, а только вправе оказывать финансовую, имущественную, консультационную, информационную и иную поддержку общественным наблюдательным комиссиям. Таким образом, многие комиссии, вынужденные искать транспортные средства для посещения учреждений, средства связи и т. д., оказываются в затруднительном положении при реализации возложенных на них полномочий.
В целом контрольная деятельность общественных наблюдательных комиссий, основанная на принципах приоритета прав человека, добровольности, равноправия, объективности и законности, является важным фактором, способствующим развитию демократических основ правового государства. Думается, что практика правового закрепления механизма общественного контроля в сфере обеспечения прав и свобод отдельных категорий граждан может иметь достаточно позитивный опыт, направленный на укрепление и расширение системы конституционных гарантий правового статуса личности.
На сегодняшний день на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания РФ находится еще один нормативный правовой акт, направленный на закрепление механизма общественного контроля в сфере защиты прав и свобод граждан. Речь идет о проекте Федерального закона № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и
8 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.). М.: Общественная палата Российской Федерации, 2012. 144 с. Электронный ресурс. Официальный сайт Общественной палаты Российской федерации. ЦЯЬ: http://www.oprf.ru/files/dok2012/dokladoprf2011.pdf/. Дата обращения: 27.06.2012.
74
детей, оставшихся без попечения родителей», внесенном Президентом Российской Федерации9.
Законопроектом предусматривается, что субъектами общественного контроля в указанной сфере являются:
1) общественные наблюдательные комиссии по контролю за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - общественные наблюдательные комиссии), образованные как на федеральном уровне (Федеральная общественная наблюдательная комиссия), так и на уровне субъектов Российской Федерации (региональные общественные наблюдательные комиссии);
2) члены таких комиссий, назначаемые советом Общественной палаты Российской Федерации;
3) утверждаемые общественными наблюдательными комиссиями доверенные специалисты (специалисты в области педагогики, психологии, юриспруденции, конфликтологии, медицины, психиатрии).
Участвовать в выдвижении кандидатур в члены общественных наблюдательных комиссий в соответствии с законопроектом, кроме общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, будут также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченные по правам человека и уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.
По замыслу разработчиков данного акта принятие законопроекта будет способствовать обеспечению гарантий прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также привлечению институтов гражданского общества к решению проблемы обеспечения прав указанных детей и лиц.
Оценивать правовую эффективность данного законопроекта на сегодняшний день достаточно сложно, однако его актуальность не вызывает сомнений ввиду особой социальной уязвимости категории граждан, которая является предметом правового регулирования представленного норма-
9 См.: О проекте Федерального закона № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»: Постановление ГД ФС РФ от 16.03.2012 № 179-6 ГД // СЗ РФ. 2012. № 13. Ст. 1455.
75
тивного правового акта. С другой стороны, уже сейчас возникают сомнения по поводу совершенства самого механизма общественного контроля, который во многом сходен с механизмом общественного контроля в рассматриваемой выше уголовно-исполнительной системе. Следует отметить, что многие положения представленного законопроекта аналогичны положениям Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», что может повлечь в правоприменительной деятельности (в случае его принятия) те же нарушения и проблемы, которые возникают сегодня в связи с реализацией действующего закона.
Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что возможности общественного контроля в правозащитной системе очень высоки, особенно в сфере защиты прав и свобод отдельных категорий граждан, и этот ресурс необходимо использовать гораздо шире. Думается, что в России для полноценного функционирования общественного контрольного механизма не хватает достаточной правовой институционализации. Сегодня имеются все предпосылки для принятия единого нормативного акта об общественном контроле, в котором необходимо четко определить общие принципы и формы осуществления общественного контроля, ограничения и ответственность должностных лиц. Важно учитывать, что общественный контроль и участие в нем правозащитных организаций - это не только «исключительное дело» гражданского общества, но и стратегический интерес государства, которое на конституционном уровне закрепило свою обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
