CC BY
252
УДК 351.74
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10042
Тарасов Анатолий Михайлович Anatoly M. Tarasov
доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра
Академия управления МВД России (125171, Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8)
doctor of sciences (law), professor, honored lawyer of the Russian Federation, honored employee of the internal affairs of the Russian Federation
Management academy of the Ministry of the interior of the Russian Federation (8 Zoi and Aleksandra Kosmodemyanskih st., Moscow, Russian Federation, 125171)
E-mail: [email protected]
Контрольное управление Президента Российской Федерации как субъект контроля за деятельностью полиции
The Presidential control directorate as the subject of control
over police activity
В статье рассматриваются актуальные вопросы, связанные с организационно-правовым обеспечением президентского контроля, осуществляемого Контрольным управлением Президента Российской Федерации за деятельностью полиции, на основе анализа конституционных полномочий Президента Российской Федерации как главы государства, а также полномочий Администрации Президента Российской Федерации, Контрольного управления Президента Российской Федерации, установленных в соответствующих положениях, утвержденных указами главы государства, федеральных законах, в том числе «Об оперативно-розыскной деятельности» и «О полиции».
Деятельность Контрольного управления, базирующаяся на стратегических конституционных полномочиях Президента как главы государства, направлена как на выявление отклонений в работе полиции и причин их совершения, так и на предупреждение их в будущем, и является эффективным управленческим механизмом. Конечная цель контроля - улучшение результатов работы полиции.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, субъекты президентского контроля, Президент Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Контрольное управление Президента РФ, система президентского контроля, стратегический контроль, указы, распоряжения Президента РФ, полиция, правоохранительные органы.
The article deals with topical issues related to the organizational and legal support for presidential control exercised by the Presidential control directorate over police activities on the basis of an analysis of the constitutional powers of the President of the Russian Federation as the head of state and the powers of the Presidential executive office, the Presidential control directorate established in the relevant provisions approved by the decrees of the head of state, federal laws, including «On Operative-investigative activities» and «On Police».
The activities of the Presidential control directorate, based on the strategic constitutional powers of the President as the head of state, are aimed both at identifying deviations in the work of the police and the reasons for their fulfillment, and for preventing them in the future, and is an effective management mechanism. The ultimate goal of control is to improve the results of police work.
Keywords: tthe Constitution of the Russian Federation, subjects of presidential control, the President of the Russian Federation, the Administration of the President of the Russian Federation, the Presidential control directorate, instructions, directions of the President of the Russian Federation, law enforcement activity, law enforcement agencies, police activity.
© Тарасов А.М., 2018
С учетом сравнительно недавнего принятия Федерального закона «О полиции» № З-ФЗ (7 февраля 2011 г.) рассматриваемая в данной публикации тема исследована, прямо сказать, недостаточно, особенно в части установления предметов, подлежащих контролю, а также превентивной направленности полномочий и практической деятельности Контрольного управления при осуществлении контроля за деятельностью полиции.
Дополняет обоснованность и актуальность исследования данной темы и недавнее высказывание Президента РФ на расширенном заседании коллегии МВД России, состоявшейся 28 февраля 2018 года. Отметив позитивные тенденции в работе Министерства, глава государства констатировал снижении почти до 43% общего уровня раскрываемости преступлений, при этом добавив: «Кардинального, видимого улучшения ситуации пока, к сожалению, не происходит» [1].
Важность рассмотрения данной темы связана и с тем, что в современной научной литературе по вопросам социального управления контроль выступает обязательной составной частью управленческого цикла или набора необходимых функций, востребованным компонентом (элементом), средством обратной связи, эффективным механизмом управления [2, с. 12-44], закономерным и неотъемлемым атрибутом государственной власти [3, с.10].
В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Конституции РФ «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Перечисленные органы государственной власти наделены соответствующими полномочиями по осуществлению следующих видов вневедомственного государственного контроля: президентского, парламентского, правительственного, судебного. При этом отметим, что в соответствии с частью 1 статьи 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Анализ Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» показывает, что субъекты вневедомственного (внешнего) государственного контроля за деятельностью полиции конкретно указаны в части 1 статьи 49, именуемой «Государственный контроль за деятельностью полиции». К таким субъектам отнесены: «Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской
Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами». Кстати, в статье 20 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» Президент также указан в качестве субъекта государственного контроля.
При этом отметим, что частью 2 статьи 49 Закона о полиции предусмотрено осуществление и ведомственного (внутреннего) контроля, формы и методы такого контроля определяются Министром внутренних дел РФ.
Проведенное исследование показывает, что президентский контроль за деятельностью полиции проводится в двух основных формах:
1. Контроль, осуществляемый главным субъектом системы президентского контроля - Президентом РФ.
В соответствии с конституционными полномочиями Президент РФ уполномочен осуществлять контроль за всеми видами деятельностью полиции. При этом отметим, что в соответствии с пунктом 1 статьи 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» на Президента РФ возложено руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих в том числе вопросами внутренних дел. Таким образом, делаем вывод, Президент РФ не только контролирует, но и руководит деятельностью органов внутренних дел (полицией).
Обоснованность такого вывода подтверждается также пунктом 4 Положения об МВД России, утвержденного Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 года № 699, где установлено, что руководство деятельностью МВД России, а следовательно, и полицией, осуществляет Президент РФ.
2. Контроль за деятельностью полиции, осуществляемый Контрольным управлением Президента РФ - основным и специальным субъектом системы президентского контроля.
Переходя к рассмотрению полномочий Контрольного управления за деятельностью полиции, нельзя не сказать о контрольных полномочиях Администрации Президента РФ.
Согласно пункту 1 «Положения об Администрации Президента Российской Федерации», утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 года № 490 Администрация является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» ста-
тьи 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность главы Президента и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ. Отметим, что в пункте 5 указанного Положения установлено, что Администрация осуществляет функцию контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ.
Вместе с тем, Администрация Президента РФ состоит из различных структурных подразделений. В ее структуру, в частности, входит и Контрольное управление Президента РФ.
В соответствии с Положением о Контрольном управлении данное Управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ (подчеркнем, не органом, а подразделением), которое в своей работе руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также Положением об Администрации Президента РФ, Положением о Контрольном управлении и распоряжениями Администрации Президента РФ.
Анализ пункта 3 названного Положения показывает, что основными задачами Контрольного управления в части, касающейся контроля деятельности полиции, являются:
- контроль и проверка исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
- контроль за реализацией общенациональных проектов;
- контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;
- контроль за реализацией полицией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ;
- информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений [4, с. 175-193].
Таким образом, Контрольное управление наделено Президентом РФ полномочиями по осуществлению контроля за исполнением МВД России (полицией) законов Российской Федерации (в части, касающейся полномочий Пре-
зидента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений, посланий, поручений, указаний Президента РФ, а также контроля за исполнением общенациональных проектов по вопросам деятельности МВД России (полиции) [2, с. 225 и др.].
В связи с этим отметим, что в соответствии с Указом Президента РФ от 28 марта 2011 года № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», которым утвержден «Порядок исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», Контрольное управление наделено полномочиями регулярно проводить проверки исполнения поручений и указаний Президента РФ федеральными органами исполнительной власти, в том числе МВД России. В пункте 2 названного Указа определено, что руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за своевременное и надлежащее исполнение поручений и указаний Президента, а субъектами контроля за исполнением поручений и указаний Президента РФ являются Администрация Президента РФ, а также Контрольное управление.
С учетом сказанного выше, можно сделать обоснованный вывод: предметами контроля, осуществляемого Контрольным управлением как специальным субъектом президентского контроля, являются своевременность и качество (полнота) исполнения полицией законов Российской Федерации, указов, распоряжений, посланий, общенациональных проектов, а также поручений и указаний Президента РФ. Объектом президентского контроля является деятельность полиции по ее различным основным, стратегически значимым направлениям.
Особо отметим при этом, что о результатах проверок деятельности МВД России (полиции) Контрольное управление обязано информировать Руководителя Администрации Президента РФ, Президента РФ, а также обязано готовить предложения по устранению нарушений и предупреждению их в будущем (установлена превентивная функция президентского контроля). Кроме того, Контрольное управление на последующем этапе контрольной процедуры уполномочено осуществлять контроль за устранением ранее выявленных нарушений в деятельности полиции (контроль по результатам контроля).
Анализ пункта 5 Положения о Контрольном управлении, а также результатов проведенных проверок, опубликованных в Бюллетене «Президентский контроль» (результаты деятель-
ности Контрольного управления отражаются в Информационном бюллетене «Президентский контроль», в том числе в рубрике «На страже закона и порядка». В номере № 2 за 2018 г. в этой рубрике даны информационные сообщения под общим заголовком «Противоправные действия пресечены, подозреваемые задержаны»), свидетельствуют о том, что Управление для решения стоящих задач по контролю за деятельностью полиции уполномочено:
- создавать комиссии с привлечением работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов, в частности, органов прокуратуры, ФСБ России;
- направлять работников Управления на заседания коллегий МВД России, а также на совещания по вопросам контроля (инспектирования), проводимые МВД России;
- вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей [5].
Широко контрольные полномочия Президентом РФ реализуются также в ходе назначения, увольнения и присвоения специальных званий высшему руководящему составу полиции. При принятии таких решений учитываются результаты контроля, проведенного Контрольным управлением.
В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Перечень типовых должностей в органах внутренних дел и соответствующих им специальных званий утверждается Президентом. Назначения на должности высшего начальствующего состава (п. 5. ст. 8 рассматриваемого Закона) и присвоение специальных званий высшему начальствующему составу (п. 1 ст. 41 Закона) также отнесено к компетенции Президента РФ. Президентом РФ устанавливаются и квалификационные требования в отношении должностей высшего начальствующего состава полиции.
При этом подчеркнем, что согласно пункту 2 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 года № 253 «Об утверждении Перечня должностей
высшего начальствующего состава в ОВД Российской Федерации ...и соответствующих этим должностям специальных званий» предельное количество должностей высшего начальствующего состава в ОВД России установлено в количестве 340. Такое количество лиц Президент РФ уполномочен отправлять в отставку (увольнять) и назначать на соответствующие должности, присваивать им высшие специальные звания в случае соответствия их установленным требованиям по данным должностям.
Президент также вправе заслушивать доклады руководителей полиции, выносить вопросы, связанные с организацией ее деятельности на рассмотрение Совета Безопасности РФ, участвовать в работе коллегий и совещаний руководящего состава МВД России, запрашивать информацию об обеспечении прав и свобод человека и гражданина при проведении полицией правоохранительной деятельности.
Продолжим анализ пункта 5 Положения о Контрольном управлении. Данное Управление для осуществления своих задач и функций по контролю за деятельностью полиции наделено также правом:
- вызывать должностных лиц МВД России для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
- направлять в органы прокуратуры, следственные органы Следственного комитета РФ, органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;
- пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти, в том числе МВД России.
Кроме того, Управление уполномочено запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от МВД России, территориальных ОВД (полиции), а также от должностных лиц.
При этом следует сказать, что Управление осуществляет не только административный (управленческий) контроль, то есть контроль за исполнением решений Президента РФ, но и финансовый контроль, в частности, контроль исполнения бюджетных посланий Президента РФ, использования бюджетных средств, выделенных МВД России.
Следует особо сказать, что Контрольное управление в целях реализации своих полномочий и решения задач в ходе контроля изучает и дает оценку состоянию деятельности в подконтрольных органах в части, касающейся, например: полноты и эффективности исполнения федеральных законов, а также принятых Президентом РФ решений на предмет соответствия проводимой полицией работы требованиям федерального законодательства; состояния ведомственной нормативной правовой базы требованиям федеральных нормативных правовых актов; соответствия ведомственных механизмов организации деятельности полиции, например, задачам борьбы с преступностью, административными правонарушениями, коррупцией; состояния выполнения гарантий правовой и социальной защиты, установленных для сотрудников полиции; уровня профессионализма сотрудников полиции.
Отметим, что в соответствии с пунктом 6 рассматриваемого Положения работники Контрольного управления при проведении контрольных мероприятий имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти. Данное полномочие направлено на обеспечение доступа работников Управления в помещения органов и их подразделений для беспрепятственного осуществления контроля.
Анализ функциональной структуры Контрольного управления свидетельствует, что в целях осуществления контроля за деятельностью правоохранительных органов в Управлении создан Департамент по инспектированию правоохранительных органов, в котором работают госслужащие, имеющие специальные допуски и опыт работы в таких органах, в том числе на оперативной работе.
Исследование вопросов организации и проведения мероприятий Контрольным управлением свидетельствует о том, что по своему содержанию процедура или порядок контроля включает в себя следующие стадии:
1) получение субъектом контроля перед началом контрольного мероприятия и в ходе его проведения необходимой информации о деятельности МВД России (полиции);
2) анализ и оценка полученной информации на предмет соответствия состояния деятельности подконтрольного органа требованиям нормативных правовых актов, принятых Президентом РФ решениях;
3) реагирование на выявленные в ходе контроля отклонения в деятельности подконтрольного
органа в целях устранения отклонений и причин их совершения, а также предупреждения их в будущем.
Выше мы рассмотрели полномочия, задачи и формы работы Контрольного управления Президента РФ в ходе осуществления контрольной работы за деятельностью полиции.
Перейдем к рассмотрению вопросов, связанных с установлением основных направлений деятельности полиции, которые относятся к предметам президентского контроля. При этом отметим, что в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Закона о полиции состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом РФ, в то же время руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции Министр внутренних дел РФ, руководители территориальных органов внутренних дел и руководители подразделений полиции.
В соответствии со статьей 4 Закона полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, то есть системы МВД России. В состав полиции входят подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей.
Анализ части 1 статьи 2 Федерального закона «О полиции» позволяет к предметам президентского контроля, осуществляемого, в частности, Контрольным управлением, отнести следующие основные направления деятельности полиции: 1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; 2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; 3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; 4) розыск лиц; 5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; 6) обеспечение правопорядка в общественных местах; 7) обеспечение безопасности дорожного движения; 8) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; 9) осуществление экспертно-кри-миналистической деятельности.
Кроме того, следует также учесть, что в пункте 1 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции» установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые
возлагаются и другие функции (обязанности) полиции, в частности, прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях; выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению; обеспечение безопасности граждан и общественного порядка; производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведомственности полиции; государственная защита судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц; обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств - членов Международной организации уголовной полиции - Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.
При установлении предметов президентского контроля следует также отметить, что на расширенном заседании коллегии МВД России 28 февраля 2018 года Президент РФ обратил особое внимание на проблему незаконного оборота наркотиков, сказав: «Серьезной угрозой для государства и общества остается незаконный оборот наркотиков». В своем выступлении он выделил также необходимость активного противодействия международному терроризму экстремизму, коррупции, обеспечению безопасности при проведении общественных мероприятий, особенно Чемпионата мира по футболу [1].
Поставленные Президентом РФ на данном заседании коллегии задачи, считаем, являются приоритетными направлениями (предметами) президентского контроля, осуществляемого Контрольным управлением.
Итак, с учетом проведенного тематического исследования в заключение можно сделать следующие обоснованные выводы:
1) контрольное управление является субъектом системы президентского контроля за деятельностью полиции и руководствуется в своей деятельности Положением о Контрольном управлении, утвержденным Указом Президента РФ, изданным в соответствии с конституционными полномочиями главы государства;
2) президентский контроль за деятельностью полиции - это законная и востребованная деятельность Президента РФ, Администрации Президента РФ, Контрольного управления и других субъектов президентского контроля;
3) президентский контроль за деятельностью полиции Контрольным управлением осущест-
вляется с учетом стратегического конституционного статуса Президента РФ как главы государства (ст. 80 Конституции РФ). Президентский контроль является стратегическим видом в системе государственного контроля и проводится за основными, стратегически значимыми направлениями деятельности полиции;
4) деятельность Контрольного управления как специального субъекта президентского контроля направлена на выявление отклонений в деятельности подконтрольных органов, в том числе МВД России (полиции), причин и условий, которые способствовали их совершению, а также на принятие мер по предупреждению отклонений в деятельности полиции в будущем. Превентивная функция данного вида госконтроля реализуется на основе конституционных полномочий Президента РФ;
5) деятельность Контрольного управления -это эффективный механизм общей системы президентского управления и контроля по обеспечению своевременного и качественного исполнения полицией требований федеральных законов, подзаконных актов, принятых Президентом РФ решений, касающихся деятельности полиции. При этом данный вид контроля востребован и при проведении полицией ад-министративно-юрисдикционной и оперативно-разыскной видов деятельности, особенно учитывая, что в соответствии с пунктом 1 статьи 80 Конституции РФ Президент РФ - гарант прав и свобод человека и гражданина [6, с. 552];
6) общая цель контроля, осуществляемого Контрольным управлением в рассматриваемом аспекте, - повышение эффективности деятельности полиции, конечных результатов ее работы.
Вывод: президентский контроль за деятельностью полиции является одним из важнейших и обязательных компонентов общей системы государственного управления и контроля, а также эффективным механизмом обеспечения своевременного и качественного исполнения полицией требований федеральных законов, указов, распоряжений, а также поручений и других решений, принятых главой государства.
Примечания
1. РБК. URL: https://www.rbc.ru/society/28/02/20 18/5a9684819a79470cdf4dc586 (дата обращения: 28.02.2018).
2. Тарасов А.М. Государственный контроль в России: монография. М.: Континент, 2008.
3. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью: монография. Омск, 1997.
4. Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система: учебное пособие. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.
5. Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный). М.: Проспект, 2012.
6. Черников В.В. Правоохранительные органы: учебник. 2 изд. М., Проспект, 2011.
Notes
1. RBC. URL: https://www.rbc.ru/society/28/02/201 8/5a9684819a79470cdf4dc586 (accessed 28.02.2018). (In Russ.)
2. Tarasov A.M. State control in Russia: monograph. Moscow, Continent Pabl., 2008. (In Russ.)
3. Kharitonov A.N. State control over crime: monograph. Omsk, 1997. (In Russ.)
4. Tarasov A.M. Presidential control: concept and types: study guide. St. Petersburg: Law center Press, 2004. (In Russ.)
5. Avrutin Yu.E., Bulavin S.P., Solovey Yu.P., Chernikov V.V. Comment to the Federal law «On the police» (article). Moscow: Prospect Pabl., 2012. (In Russ.)
6. Chernikov V.V. Law enforcement agencies: textbook. 2nd ed. Moscow: Prospect Pabl., 2011. (In Russ.)
