CC BY
61
58
А. М. ТАРАСОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
А. Н. ХАРИТОНОВ,
главный научный сотрудник сектора уголовного права и криминологии, доктор юридических наук, профессор (Институт государства и права РАН) E-mail: [email protected]
Ю. А. ТАРАСОВ,
ст. оперуполномоченный по особо важным делам, кандидат юридических наук (ГУЭБиПК МВД России) E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 -конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право; 12.00.11 — судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность.
УДК 351.741
К вопросу о принципах президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов
About the Principles of Presidential Control over Activity of Law Machinery
A. M. TARASOV,
Doctor of Law, Professor, Chief Researcher at the Research Centre, Merited Law Expert of the Russian Federation (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
A. N. KHARITONOV,
Doctor of Law, Professor,
Chief Researcher at the Department of Criminal
Law and Criminology
(The Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences)
Yu. A. TARASOV,
Senior operative for particularly important cases, Candidate of Law
(General Directorate of Economic Security and Anti-Corruption of the Ministry of Internal Affairs of Russia)
Scientific speciality: 12.00.02 — Constitutional Law; Constitutional Lawsuit; Municipal Law; 12.00.11 — Judicial Activities, Prosecutorial Activities, Human Rights and Law Enforcement.
В данной статье рассматриваются теоретические аспекты общих (обязательных) принципов президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов: законности, объективности, независимости, гласности.
Реализация принципов контроля в практической работе субъектов президентского контроля направлена не только на повышение эффективности контрольной деятельности, но и на улучшение конечных результатов работы подконтрольных органов.
Результаты исследования применимы для дальнейшего совершенствования организации работы субъектов президентского контроля и правоохранительных органов и могут быть учтены в ходе разработки проекта федерального закона «Об ос-
The article examines the theoretical aspects of general (mandatory) principles of presidential control activity of law machinery: legality, objectivity, independence, publicity.
The implementation of the principles of control in the practical work of the subjects of presidential control is aimed not only at improving the effectiveness of monitoring activities, but also at improving the final results of the work of the bodies under control.
The results of the study are applicable to further improving the organization of work of presidential control entities and law machinery and can be taken into account in the drafting of the federal law "On the Fundamentals of State Control in the Russian Federation". The expediency
новах государственного контроля в Российской Федерации». Целесообразность принятия решения о разработке проекта такого закона является по-прежнему актуальной и важной задачей.
Конституция Российской Федерации, президентский контроль, субъекты президентского контроля, принципы законности, объективности, независимости, гласности; правоохранительные органы исполнительной власти, указы и распоряжения Президента Российской Федерации.
of making a decision to draft such a law is still an urgent and important task.
Constitution of the Russian Federation, presidential control, subjects of presidential control, principles of legality, objectivity, independence, publicity; law machinery of executive power, decrees and orders of the President of the Russian Federation.
Необходимость осуществления государственного, в том числе президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов проявляется, в частности, в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности»1. Так, в ст. 20 данного закона определено, что контроль за оперативно-розыскной деятельность правоохранительных органов в пределах своих полномочий осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, которые в такой же последовательности названы и в ч. 1 ст. 49 Федерального закона «О полиции»2.
При этом отметим, что президентский контроль — это не только обязательная функция, элемент, механизм управления, средство обратной связи, но и закономерный и неотъемлемый атрибут государственной власти [9, с. 10], т. е. законная, обязательная и востребованная обществом и государством деятельность субъектов управления, уполномоченных осуществлять контроль на основе соответствующих нормативных правовых актов.
Анализ результатов деятельности ряда правоохранительных органов показывает, что простое наращивание сил и средств (ресурсов) не обеспечивает коренного улучшения конечных результатов их работы, направленной на укрепление общественного порядка, усиление борьбы с преступностью. Дополняет обоснованность и актуальность рассмотрения данной темы и высказывание Президента РФ В. В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России, состоявшейся 28 февраля 2018 г., который, констатировав позитивные тенденции в работе Министерства, отметил снижение почти до 43 % общего уровня раскрываемости преступлений, при этом добавив, что «кардинального, видимого улучшения ситуации пока, к сожалению, не происходит» [3]. В выступлении на данном заседании коллегии глава
1 Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
2 О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ.
2011. № 7. Ст. 900.
государства обратил внимание также и на другие проблемы в сфере правоохранительной деятельности, заявив, в частности, что серьезной угрозой для государства и общества остается незаконный оборот наркотиков, что необходимо активно противодействовать международному терроризму, экстремизму, а также коррупции и обеспечению безопасности при проведении общественных мероприятий, особенно Чемпионата мира по футболу [3]. Поставленные Президентом РФ на данном заседании коллегии задачи, по нашему мнению, сегодня являются приоритетными направлениями президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов, их эффективное решение во многом зависит от реализации принципов президентского контроля.
В то же время целесообразно отметить, что в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2018 г. [2] подчеркивается необходимость ухода от избыточного контроля, а также говорится о сосредоточении проверочной деятельности только на подконтрольных объектах с повышенным риском (риск-ориентированный подход), о широком применении дистанционных методов в контрольной деятельности.
Необходимость осуществления президентского контроля за исполнением правоохранительными органами требований нормативных правовых актов, в том числе с применением риск-ориентированного подхода, в социальном плане определяется, в частности, и тем, что правоохранительные органы получают ресурсы (например, финансовые, материально-технические, кадровые) от государства, общества, заинтересованных в их эффективной работе, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства.
Система президентского контроля в целом, как показывает исследование, состоит из ряда обязательных составляющих или элементов (частей), к которым, в частности, относятся субъекты и объекты контроля (контролирующие и подконтрольные органы (их деятельность
60
как объект контроля)), средства, процедуры, формы (методики) контроля, а также функции и принципы контроля [6].
Таким образом, принципы президентского контроля являются обязательными и востребованными компонентами контрольной деятельности (контроля).
Президентский контроль в общей системе государственного контроля является главенствующим и стратегическим видом. Такой вывод вытекает из стратегического конституционного статуса Президента РФ как главы государства (ст. 80 Конституции Российской Федерации3 (далее — Конституция РФ)).
Анализ работы Контрольного управления Президента РФ [1] свидетельствует, что позитивная направленность принципов контроля проявляется, в частности, в результате установления «узких мест» в работе подконтрольных органов, а также в связи с применением субъектами управления (контроля) мер, направленных на устранение обнаруженных нарушений и причин их совершения, а в конечном счете — на улучшение результатов деятельности правоохранительных органов. В связи с этим логично отметить, что применяемые в ходе контроля (без его избыточности и тотальности) принципы нацелены на улучшение деятельности подконтрольных органов в интересах общества и государства.
Рассматривая теоретические аспекты принципов президентского контроля, необходимо сказать, что они подразделяются на общие и частные. Общие принципы в отличие от частных имеют универсальный, общий и обязательный характер, они распространяются на контрольную работу и в целом организацию (процедуры) ее проведения. Частные же принципы имеют более узкое значение в ходе контрольной деятельности. К ним, на наш взгляд, относятся, например, принципы конкретности, взаимосвязи, пропорциональности и др.
Таким образом, принципы контроля, как показывает исследование, представляют собой определенную и обязательную закономерность, установку, правило, которым необходимо руководствоваться субъектам системы президентского контроля. Их наличие и приме -нение должны учитывать и должностные лица подконтрольных органов.
К основным субъектам президентского контроля, кроме главного субъекта этого стратегического вида контроля, каковым является Президент РФ, как показывает анализ положений, утвержденных соответствующими указами главы государства, относятся Администрация
3 Конституция Российской Федерации: офиц. текст // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
Президента РФ4, Контрольное управление Президента РФ5, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах6, Совет Безопасности Российской Федерации, аппарат Совета Безопасности РФ7 и др.
В данной статье рассматриваются общие принципы президентского контроля, к которым, по нашему мнению, относятся принципы законности, объективности, независимости, гласности. Обоснованность рассмотрения именно этих принципов и отнесение их к категории общих вытекает, в частности, из содержания ст. 3
4 Согласно п. 1 Положения об Администрации Президента Российской Федерации Администрация уполномочена осуществлять контроль за исполнением решений Президента РФ (см.: Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
5 В соответствии с Положением о Контрольном управлении Президента РФ данное Управление уполномочено осуществлять контроль и проверку реализации федеральными органами исполнительной власти федеральных законов, указов, распоряжений, посланий, общенациональных проектов, поручений, указаний Президента РФ, в том числе правоохранительными органами исполнительной власти (см.: Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
6 Согласно п. 5 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе задачей полномочного представителя является организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти (см.: О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
7 В соответствии с п. 3 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации одной из задач Совета Безопасности РФ является контроль за реализацией государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Согласно подп. «ж» п. 4 данного Положения функцией Совета Безопасности является осуществление контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности. В соответствии с Положением об Аппарате Совета Безопасности Российской Федерации (подп. «д» п. 3 Положения) Аппарат уполномочен осуществлять контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти решений Президента РФ по вопросам координации деятельности в области обеспечения национальной безопасности, а также решений Совета Безопасности и совещаний по стратегическому планированию (см.: Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации (вместе с «Положением о Совете Безопасности Российской Федерации», «Положением об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в экономической и социальной сфере», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по военной безопасности», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам Содружества Независимых Государств», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам стратегического планирования», «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности», «Положением о научном совете при Совете Безопасности Российской Федерации») [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»8.
Как свидетельствует анализ положений о правоохранительных органах исполнительной власти, утвержденных указами главы государства, к таким органам относятся МВД России, Минобороны России (Главное разведывательное управление, Военная полиция), Минюст России (с подведомственными ему Федеральной службой исполнения наказаний и Федеральной службой судебных приставов), ФСБ России, СВР России, ФСО России, ФТС России, а также Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвардия). Деятельность этих органов является объектом президентского контроля.
Первым из принципов президентского контроля рассмотрим основополагающий принцип — принцип законности.
Принцип законности, в том числе президентского контроля, — это универсальный принцип, который нашел свое нормативное отражение в Конституции РФ. Как известно, законность есть свойство того, что согласуется с законом, понимаемым в широком смысле как совокупность норм, образующих то, что называется правопорядком.
Законность контроля, госконтроля, в том числе президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов, — это соответствие или согласованность с законом всех контрольных действий, принимаемых решений субъектом власти и управления, уполномоченным осуществлять президентский контроль. В таком понятии, полагаем, заложена идея юридической нормативности, касающаяся осуществления президентского контроля на основе принципа законности.
Таким образом, субъекты президентского контроля в ходе реализации контрольных полномочий, исполнения контрольных функций обязаны соблюдать требования закона. Следовательно, деятельность субъектов президентского контроля не может осуществляться произвольно, она должна следовать предписаниям закона, соответствующих подзаконных актов и других регламентирующих документов.
Исходные положения принципа законности выражены в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ и в полной мере относятся к деятельности субъектов президентского контроля и подконтрольных правоохранительных органов. Их суть заключается в общем требовании к субъектам контрольных правоотношений по соблюдению и исполнению положений Конституции РФ, законов
8 О Счетной палате Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Российской Федерации. В общем плане к законам, требования которых должны исполнять правоохранительные органы, относятся федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ) [10]. К законам также отнесены конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, и уставы других субъектов РФ, а также издаваемые ими законы (п. «б», «к», «л» ст. 72, ст. 76 Конституции РФ).
Отметим, что полномочия субъектов государственного, в том числе президентского контроля, полномочия правоохранительных органов и виды их деятельности также регулируются федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями, распоряжениями Правительства РФ, другими нормативными актами, принятыми в пределах компетенции Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ) [10]. Кстати, подзаконные акты принимаются, как правило, для обеспечения реализации федеральных законов, и их положения распространяются на рамки принципа законности при осуществлении президентского контроля.
Таким образом, эффективность президентского контроля, реализация субъектами президентского контроля принципа законности напрямую зависят от того, насколько субъекты данного вида контроля и подконтрольные органы наделены необходимыми правами и обязанностями, соответствуют ли они современным требованиям и задачам, стоящим перед обществом, государством, юридическими и физическими лицами.
Понятие принципа законности при осуществлении президентского контроля имеет узкий и широкий смысл. В узком смысле законность контрольной деятельности — это ее соответствие предписаниям нормативно-правовых актов, их положениям, а в широком — это совокупность связанных между собой юридических, политических, социальных требований, а также их реализация в практической работе. Такой подход к понятию законности (принципа законности), в том числе в отношении президентского контроля, полагаем, исходит из того, что не каждый нормативный правовой акт соответствует актуальным потребностям общества, государства, его граждан. Однако если он является действующим, то исполнение его требований должно подлежать контролю.
В целом законность — понятие многоаспектное. В части рассматриваемого нами предмета оно охватывает не только отношения, непосредственно связанные с субъектами и объектами контроля, но и с третьими лицами, например с органами, принимающими федеральные законы, обеспечивающими координацию, вза-
62
имодействие с другими субъектами государственного управления и контроля, в частности Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, с Генеральной прокуратурой и Следственным комитетом Российской Федерации. Поэтому вопросы функционирования, взаимодействия и первых, и вторых, и третьих государственных органов в целях реализации принципа законности также должны определяться соответствующими нормативными правовыми актами.
При этом нужно учитывать, что принцип законности контроля включает в себя необходимость наделения субъектов контроля и подконтрольных органов не только соответствующими правами, но и обязанностями с последующим возложением на них (при наличии оснований) реальной ответственности за совершенные (допущенные) нарушения требований закона — на основе равенства перед законом контролеров и контролируемых [7].
Такой подход касается и обеспечения презумпции невиновности должностных лиц контролирующих и подконтрольных органов, деятельность которых подверглась президентской проверке. Это означает, что должностное лицо считается невиновным в совершении правонарушения, установленного в ходе контроля, до тех пор, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке. Из данного положения вытекают другие два важных значения принципа законности при осуществлении президентского контроля:
1) лицо, подозреваемое в совершении правонарушения, выявленного в ходе президентского контроля, само не обязано доказывать свою невиновность;
2) неустранимые сомнения по результатам президентского контроля толкуются в пользу подозреваемого должностного лица.
Востребованность в реализации принципа законности способствует установлению законом верховенства судебной власти при решении судебных споров между контролирующими и подконтрольными органами, например в ходе разрешения споров при определении и принятии мер принуждения в судебном, административном, дисциплинарном порядке.
Таким образом, применение принципа законности обеспечивает соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц (человека и гражданина), гарантом чего в соответствии со ст. 80 Конституции РФ является Президент РФ — как главный субъект системы президентского и государственного контроля в России в целом.
Следовательно, наличие и применение принципа законности при осуществлении президентского контроля за деятельностью пра-
воохранительных органов направлено на обеспечение верховенства закона, равенства перед законом контролирующих и подконтрольных органов (контролеров и контролируемых). Обязательность его реализации связана с необходимостью соблюдения и защиты законных интересов юридических и физических лиц, прав и свобод личности, общества и государства при организации и проведении контрольной деятельности субъектами президентского контроля.
Перейдем к рассмотрению в контрольной деятельности принципа объективности. Подходы к планированию и проведению проверок, а также выводы субъектов президентского контроля, согласно данному принципу, необходимо исключать, в частности, предвзятость, корысть, политический заказ («особые мотивы и поручения»). В целях реализации данного принципа процедуры планирования, подготовки, проведения контрольных мероприятий должны исключать какую-либо субъективную предубежденность, необъективность в выборе, кого и когда проверять, необоснованность в наличии нарушений в деятельности тех или иных подконтрольных органов, в предвзятой оценке результатов их работы по исполнению требований нормативных правовых актов.
В целях эффективного применения этого принципа выводы по результатам президентских проверок должны быть основаны на реальных фактах, обоснованы, беспристрастны и подтверждены соответствующими материалами, содержащими необходимую и соответствующую действительности информацию о состоянии работы подконтрольного органа, независимо от того, как он называется, кто им руководит и какие виды правоохранительной деятельности он проводит.
Критериями оценки качества применения данного принципа, полагаем, являются своевременность, необходимость, обоснованность выбора объекта и времени проведения проверки; наличие глубокого анализа результатов деятельности подконтрольного органа; полнота и объективность проведения проверки; адекватность выводов и предложений по результатам проведенного контрольного мероприятия.
На необходимость выделения контрольного принципа объективности и его применения в ходе проведения президентского контроля нацеливает ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации9 (далее — ГК РФ), в которой предусматривается возможность признания судом акта государственного органа, в том числе органа контроля, не соответствующим закону
9 Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (часть первая) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
или иным правовым актам. Соответствующий иск в суд могут подать юридическое или физическое лицо, которое не согласно с результатами проверки и считает, что контроль проведен необъективно, его выводы не соответствуют действительному положению дел на объекте контроля. В случае признания судом акта проверки недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите способами, которые указаны в ст. 12 ГК РФ. Кроме того, отметим, что в ст. 14 ГК РФ предусмотрена самозащита гражданских прав.
При этом отметим, что мнение о необъективности контрольного мероприятия может сложиться у юридического или физического лица как в ходе проведения проверки, так и при ее завершении, например при ознакомлении с актом проверки, в котором отражены ее результаты. Однако с исковым заявлением в суд лицо может обратиться только после получения оформленного в установленном порядке документа по результатам проверки. Определяющее значение для принятия судом искового заявления к рассмотрению имеет то обстоятельство, что высказанные руководством подконтрольного органа претензии к результатам проверки, отраженные в акте, не соответствуют действительности, поскольку проверяющими не были учтены документы, тем более предоставленные непосредственно в ходе проведения контрольного мероприятия. В этих целях к иску прикладываются все имеющиеся документы (доказательства), свидетельствующие о том, что проверка проведена необъективно, ее результаты не соответствуют действительности и нарушен принцип объективности контроля.
Кстати, реализация принципа объективности, как и других принципов президентского контроля, напрямую связана с рассмотренным выше принципом законности.
Рассмотрим принцип независимости президентского контроля. Выделение этого принципа как общего и обязательного правила президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов обусловлено его содержанием.
О востребованности принципа независимости при осуществлении президентского контроля свидетельствует ряд факторов. Так, субъекты контроля должны обладать функциональной (организационно-правовой), материальной, информационной, финансовой и технической независимостью от подконтрольных правоохранительных органов, различных юридических и физических лиц, особенно от должностных лиц, связанных с органами власти и управления, которые могут влиять на принятие решений по результатам проведения контрольного мероприятия.
Независимость органа и контролера определяется их правовым статусом, имеющимися полномочиями, наличием конкретных целей, задач, соответствующих функций. Независимость (принцип независимости) должна быть конкретно закреплена в соответствующих нормативных правовых актах, регламентирующих организацию контрольной работы тем или иным субъектом президентского контроля, и организационно обеспечена в ходе контрольной деятельности.
Таким образом, независимость, применение принципа независимости определяется наличием и конкретностью формально определенных прав и обязанностей участников контрольного процесса, что позволяет руководителям субъектов президентского контроля принимать своевременные и адекватные решения о времени начала и окончания проверки, о количестве и персоналиях контролеров, участвующих в ее проведении, а также выбирать методики проведения запланированной проверки, принимать принципиальные меры, направленные на устранение выявленных нарушений, их причин, и предупреждать негативные проявления в работе подконтрольных органов в будущем. Применение данного принципа нацелено на самостоятельное (автономное) и инициативное принятие всех решений, связанных с подготовкой и осуществлением контроля, в том числе с предоставлением максимально объективной информации в ходе и по итогам контроля (контрольного мероприятия), что позитивно будет сказываться на результативности работы как контролирующих, так и подконтрольных органов.
Ресурс эффективности использования этого принципа заключается, в частности, в том, что руководитель субъекта контроля и контролер при оптимальном организационно-правовом обеспечении смогут реально применять данный принцип и выполнять свои функции независимо от других лиц, в том числе вышестоящего руководства и коллег. В результате минимизируются возможности для проявлений конформизма и дискреционности (по принципу «чего изволите») при осуществлении президентского контроля. Отметим, что реализация этого принципа направлена на поощрение и развитие позитивного коллективизма в организации работы субъектов контроля и отдельных контролеров.
Следовательно, суть независимости органа контроля, возможности реализации принципа независимости на практике, как правило, выражаются в праве субъекта контроля самостоятельно определять следующее:
— подконтрольные органы и направления их деятельности;
64
— время начала и срок проведения контрольного мероприятия;
— количество и персоналии участников проверки;
— формы взаимодействия с другими контролирующими и правоохранительными органами;
— методы (технологии) контроля;
— формы и содержание отчета (акта) по результатам проверки;
— меры, направленные на устранение выявленных отклонений в ходе проверки и причин их совершения (по итогам контрольного мероприятия).
Отметим также, что в основе обеспечения эффективной реализации данного принципа находятся и другие факторы, в частности высокое денежное содержание контролеров, соответствующее их социальное обеспечение, гарантии правового статуса, меры государственной защиты.
В соответствии с п. 5 Положения о Контрольном управлении Президента РФ, например, данное Управление уполномочено создавать комиссии для проведения контрольных мероприятий, направлять работников на заседания Правительства РФ, на коллегии и совещания, проводимые правоохранительными органами исполнительной власти, вносить предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности или о временном отстранении госслужащих, совершивших должностной проступок; приглашать должностных лиц для получения от них объяснений в связи с неисполнением решений главы государства; направлять в органы прокуратуры, следственные органы материалы о выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушениях; запрашивать необходимые документы от правоохранительных органов, пользоваться их банками данных.
Кроме того, работники Контрольного управления в ходе контроля имеют право входа в офисы, занимаемые правоохранительными органами (п. 6 Положения). Согласно ст. 2 Федерального закона «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»10 работникам контрольных органов Президента РФ гарантируется госзащита.
Кстати, широкими правами для эффективного применения принципа независимости наделены контрольные органы зарубежных стран. Так, в Великобритании таким органом является Национальное контрольно-ревизионное управление, в Канаде — Ведомство Генерального ре-
10 О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов [Электронный ресурс]: федер. закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
визора, во Франции — Суд счетов, в Швеции — Национальное ревизионное бюро.
Так, Национальное ревизионное бюро (далее — НРБ) Швеции, являющееся центральным органом по финансовому контролю, функционирует, можно сказать, независимо как от парламента, так и от правительства страны. Парламент Швеции (Риксдаг) лишь согласовывает общие направления деятельности НРБ, которые доводятся Бюро до парламента в целях рассмотрения предложений по бюджету. В то же время предложения шведского правительства (Sveriges regering) о проведении силами НРБ отдельных проверок должны быть обязательно согласованы непосредственно с Бюро.
Рассмотрим принцип гласности или принцип публичности, открытости. Гласность государственного контроля — необходимый, обязательный элемент, так как о результатах контроля, реальном положении дел в системе государственного управления, расходования бюджетных средств, как правило, необходимо информировать общественность.
Принцип гласности президентского контроля предусматривает возможную (допустимую) открытость результатов деятельности субъектов контроля и правоохранительных органов. Таким образом, при реализации данного принципа особо отметим важность обеспечения охраняемой законом тайны. В связи с этим сделаем вывод, что контрольный аппарат обязан действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям федеральных законов об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
Рассматривая принципы президентского контроля, в том числе принцип гласности, отметим, что в положениях об Администрации Президента РФ, о Контрольном управлении Президента РФ, о других структурных подразделениях президентского аппарата принципы контроля не названы. В то же время, как отмечалось выше, четыре общих принципа государственного контроля, рассматриваемые нами, указаны в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации».
В части, касающейся принципа гласности, отметим, что ст. 33 данного закона обязывает Счетную палату регулярно предоставлять информацию о своей деятельности в СМИ и опубликовывать ее в ежемесячном бюллетене, издаваемом Палатой. Помимо этого, Счетная палата обязана представлять Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ ежегодный отчет о своей работе, подлежащий обязательному опубликованию. При этом в указанной статье предусмотрено ограничение легализации информации в части, касающейся
материалов, связанных с сохранением гостайны. Такие материалы Государственной Думе и Совету Федерации представляются Счетной палатой, но рассматриваются они на закрытых заседаниях.
Применение принципа гласности предусмотрено также в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации11 и в ст. 86, 89, 92 Регламента Совета Федерации ФС РФ12. Так, в ст. 86 установлено, что лица, приглашенные на открытые парламентские слушания, могут не отвечать на вопросы членов Совета Федерации, если они касаются сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну.
Обсуждение выявленных в ходе контрольного мероприятия отклонений, например в СМИ, призвано способствовать не только устранению нарушений, но и, что особенно значимо, предупреждению их в будущем. В этих целях необходимо реальное взаимодействие контролирующих органов со СМИ, направленное на доведение результатов контроля до общественности, поскольку «келейный» контроль теряет свое основное назначение. В странах Западной Европы действует неписанное правило: окончательным судьей контролера является общественность. Считается, что гласность, публичность (обнародование) результатов контроля, подлежащих легализации, способствует повышению эффективности контроля.
Вместе с тем еще раз отметим, что при реализации принципа гласности контроля, если вопрос касается правоохранительной деятельности, ее специальных направлений, следует обязательно учитывать, что не всякая информация может быть доведена до общественности, а только подлежащая легализации.
Таким образом, необходимо учитывать не только социально-политический, экономический, нравственный аспекты контрольной деятельности, но и организационно-правовой. В связи с этим Президент РФ еще в Послании Федеральному Собранию на 2002 г. отмечал: «Следует определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной» [4].
Как показывает анализ вышеназванных положений о различных субъектах президентского контроля, утвержденных указами Президента РФ, рассмотренные нами принципы законности, объективности, независимости, гласности в этих положениях не указаны.
11 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (ред. от 23.03.2018) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
12 О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ (ред. от 17.01.2018) // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
Вместе с тем практическая деятельность всех субъектов президентского контроля в ходе применения этих принципов основывается на положениях Конституции РФ, федеральных законах, указах, распоряжениях и иных решениях Президента РФ.
В целях дальнейшего повышения эффективности президентского контроля, реализации рассмотренных контрольных принципов субъекты данного вида контроля и их работники должны обладать следующими правами:
— при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить в помещения подконтрольных органов;
— запрашивать и безвозмездно получать от правоохранительных органов документы, объяснения и иную информацию, необходимую для выполнения контрольных функций;
— направлять руководителям подконтрольных органов обязательные для исполнения ими предписания в части устранения в установленный срок выявленных в ходе проверки отклонений и причин их совершения;
— инициировать привлечение лиц, виновных в совершенных нарушениях, в частности к административной ответственности, а также их временное отстранение от должности либо приостановку их деятельности на срок, необходимый для завершения контрольного мероприятия, либо до устранения выявленных нарушений;
— привлекать для проведения проверки представителей иных органов государственного контроля, а также финансовых, налоговых, правоохранительных органов;
— направлять в правоохранительные органы, в частности в органы прокуратуры, Следственного комитета РФ, дознания, материалы о выявленных отклонениях, имеющих признаки правонарушений, — для проведения ими до-следственной проверки и возможного открытия административного или уголовного дела;
— подавать в судебные органы исковые заявления, направленные на защиту прав контролеров при исполнении ими профессиональной деятельности, а также представлять их интересы в суде;
— получать в необходимых случаях и в установленном порядке при проведении контроля соответствующие допуски на право ознакомления с документами, имеющими конфиденциальный (ограниченный) характер доступа;
— работникам контрольных органов должна быть гарантирована государственная защита.
Все вышерассмотренные принципы контроля взаимосвязаны, а границы, их разделяющие, зачастую во многом условны. Технология их применения зависит от конкретных обстоятельств в ходе планирования и проведения контрольных мероприятий, подго-
товки итоговых документов, определения мер, направленных на устранение выявленных нарушений и воздействия на должностных лиц, их совершивших, а также выработки и применении мер, направленных на обеспечение реализации итогов контроля. Соблюдение принципов, их систематическое и дифференцированное применение являются важным условием достижения контрольных целей и задач всеми субъектами президентского контроля.
Таким образом, выделение рассмотренных нами принципов президентского контроля в качестве общих, как обязательного и востребованного компонента всей системы президентского контроля, их реализация в ходе контрольной деятельности, по нашему мнению, является одной из важных задач, стоящих перед всеми субъ-
ектами президентского контроля, и направлено на дальнейшее повышение эффективности данного вида госконтроля и управления в целом.
Установление и уточнение содержательной стороны рассмотренных принципов контроля в данной работе может быть использовано при определении общих принципов государственного контроля и учтено при разработке проекта федерального закона под условным названием «О государственном контроле в Российской Федерации», который до настоящего времени не принят. Вопросы целесообразности разработки и принятия такого закона с начала XXI в. неоднократно поднимались различными специалистами в области управления, например в статье «Закон — основа стратегии» [9, с. 7] и монографии «Государственный контроль в России» [6].
Список литературы:
1. Информационный бюллетень «Президентский контроль». 2015—2017 гг.
2. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Путин призвал МВД жестко пресекать раскалывающие общество действия // РБК. URL: https://www.rbc.ru/society/28/02/2018/ 5a9684819a79470cdf4dc586 (дата обращения: 05.06.2018).
4. Рос. газ. 2002. 19 апр.
5. Тарасов А. М. Государственный контроль в России: монография. М., 2008.
6. Тарасов А. М. Правовые и организационные основы президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов (предварительным следствием) // Российский следователь. 2002. № 12.
7. Тарасов Ю. А. Принципы государственного контроля над экономической преступностью и их криминологическая роль // Вестник Академии права и управления. 2010. № 18.
8. Тихомиров Ю. А. Закон — основа стратегии // Информационный бюллетень «Президентский контроль». 2002. № 1.
9. Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью: монография. Омск, 1997.
10. Черников В. В. Органы охраны правопорядка: учебник. 4-е изд. М., 2018.
References:
1. Informacionnyj byulleten' "Prezidentskij kontrol'". 2015-2017 gg.
2. Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 1 marta 2018 g. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy "Konsul'tantPlyus".
3. Putin prizval MVD zhestko presekat' raskalyvayushchie obshchestvo dejstviya // RBK. URL: https: //www.rbc.ru/society/28/02/2018/5 a9684819a79470cdf4dc5 86 (data obrashcheniya: 05.06.2018).
4. Ros. gaz. 2002. 19 apr.
5. Tarasov A. M. Gosudarstvennyj kontrol' v Rossii: monografiya. M., 2008.
6. Tarasov A. M. Pravovye i organizacionnye osnovy prezidentskogo kontrolya za deyatel'nost'yu pravoohranitel'nyh organov (predvaritel'nym sledstviem) // Rossijskij sledovatel'. 2002. № 12.
7. Tarasov Yu. A. Principy gosudarstvennogo kontrolya nad ekonomicheskoj prestupnost'yu i ih kriminologicheskaya rol' // Vestnik Akademii prava i upravleniya. 2010. № 18.
8. Tihomirov Yu. A. Zakon — osnova strategii // Informacionnyj byulleten' «Prezidentskij kontrol'». 2002. № 1.
9. Haritonov A. N. Gosudarstvennyj kontrol' nad prestupnost'yu: monografiya. Omsk, 1997.
10. Chernikov V. V. Organy ohrany pravoporyadka: uchebnik. 4-e izd. M., 2018.
66
