CC BY
367
I_
НА АКТУАЛЬНУЮ ТЕМУ
А. М. ТАРАСОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Академия управления МВД России Российская Федерация, 125993, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: [email protected] ORCID 0000—0003—0000—408Х
Научные специальности: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право.
12.00.11 — судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность.
УДК 351.741
Дата поступления: 8 ноября 2019 г.
Дата принятия статьи в печать: 6 декабря 2019 г.
A. M. TARASOV,
Doctor of Law, Professor,
Chief Researcher at the Research Center,
Merited Lawyer of the Russian Federation
Management Academy
of the Ministry of the Interior of Russia
Russian Federation, 125993, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: [email protected]
ORCID 0000—0003—0000—408X
Scientific specialty: 12.00.02 — Constitutional Law; Constitutional Lawsuit; Municipal Law.
12.00.11 - Judicial Activities;
Prosecutorial Activities;
Human Rights and Law Enforcement.
Президентским контроль - стратегическим вид внешнего государственного контроля
Presidential Control Is A Strategic Form Of External State Control
Аннотация
Цель, актуальность, важность и новацион-ность рассмотрения данной темы связана с определением такого уникального понятия, как «президентский контроль», установлением его места и роли в общей системе госуправления и контроля, с возможностью и востребованностью применения в ходе проведения президентского контроля и на подготовительном к нему этапе современных контрольных форм и методов, в частности дистанционных.
Об актуальности рассмотрения темы президентского контроля свидетельствует также состояние соблюдения требований нормативных правовых актов, исполнительской дисциплины, особенно в сфере финансово-экономической деятельности, состояние экономической преступности.
Annotation
The purpose, relevance, importance and innovation of the consideration of this topic is connected with the definition of such a unique concept as «presidential control», the establishment of its place and role in the overall system of public administration and control, with the possibility and demand for the use of modern control forms and methods, in particular remote.
The relevance of the topic of the presidential control also shows a condition of observance of requirements of normative legal acts of Executive discipline, especially in the field of financial economic activity, as economic crime.
The problem statement: in the Message to the Federal Assembly of the Russian Federation from February 20, 2019, the President has put before the Government a task from 1 January 2021 to
Проблемы: в Послании Федеральному Собранию РФ от 20 февраля 2019 г. Президент РФ поставил перед Правительством РФ задачу с 1 января 2021 г. обновить нормативную базу в сфере государственной контрольно-надзорной деятельности, сохранив только те документы, которые отвечают современным требованиям. Ранее, в Послании Федеральному Собранию РФ от 3 декабря 2015 г., глава государства отметил, что контролировать нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений, т. е., по его мнению, госконтроль должен быть риск-ориентированным с применением дистанционных способов контроля.
Анализ разработанного Минэкономразвития России проекта федерального закона «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации» свидетельствует, что место, роль, задачи, функции президентского контроля, а также субъектов, его осуществляющих, в нем не нашли отражения. В этом также проявляется актуальность, новизна и востребованность рассмотрения данной темы.
Методы: анализ, обобщение, сравнение, описание,абстрагирование, диалектика.
Выводы: Президент РФ с учетом его конституционных полномочий является главным субъектом системы внешнего государственного контроля, а президентский контроль в системе государственного управления и контроля - его главенствующим и стратегическим.
Учитывая роль, место и задачи президентского контроля, осуществляемого только за основными, стратегически значимыми направлениями работы подконтрольных органов, устанавливаемые еще на предконтрольном этапе, в том числе дистанционными способами, путем анализа конечных результатов их работы, президентский контроль относится к ресурсосберегающим видам государственного контроля.
Представляется обоснованным, чтобы в отдельном разделе (пунктах) разработанного Минэкономразвития России проекта федерального закона «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации» нашли отражение положения (выводы), касающиеся места, роли, задач и функций президентского контроля, а также субъектов, его осуществляющих.
Ключевые слова: Президент РФ; указы, распоряжения, поручения и указания Президента РФ; президентский контроль, объекты и предметы контроля; правоохранительные органы; МВД России.
update the regulatory framework in the sphere of state control and Supervisory activities, keeping only those documents that meet modern requirements. Earlier, in his Address to the Federal Assembly of the Russian Federation dated December 3, 2015, the head of state noted that it is necessary to control where there are really risks or signs of violations, i.e., in his opinion, the state control should be risk-oriented with the use of remote control methods.
The analysis of the draft Federal law «On Federal, regional and municipal control in the Russian Federation» developed by the Ministry of economic development of the Russian Federation shows that the place, role, tasks and functions of presidential control, as well as the subjects exercising it, are not reflected in it. This also shows topicality, novelty and relevance of the consideration of this topic.
The methods: analysis, generalization, comparison, description, abstraction, dialectics.
The conclusions: the President of the Russian Federation, taking into account his constitutional powers, is the main subject of the system of external state control, and presidential control in the system of state administration and control is its dominant and strategic.
Taking into account the role, place and tasks of presidential control exercised only over the main, strategically important areas of work of the controlled bodies work, established at the pre-control stage, including remote methods, by analyzing the final results of their work, presidential control refers to resource-saving types of state control.
It seems reasonable that a separate section (paragraphs) of the draft Federal law «On Federal, regional and municipal control in the Russian Federation» developed by the Ministry of economic development of the Russian Federation should reflect the provisions (conclusions) concerning the place, role, tasks and functions of presidential control, as well as the subjects exercising it.
Key words: the President of the Russian Federation; decrees, orders, instructions and instructions of the President of the Russian Federation; presidential control, objects and subjects of control; law enforcement agencies; the Ministry of internal Affairs of Russia.
Государство, органы власти не могут нормально функционировать без создания системы государственного управления и контроля. В условиях возрастающей необходимости улучшения социально-экономической ситуации, повышения исполнительской дисциплины президентский контроль, основанный на конституционном организационно-правовом ресурсе главы государства, является стратегически значимым фактором повышения эффективности государственного управления и контроля и во многом гарантом дальнейшего позитивного развития России, в том числе в сфере обеспечения ее безопасности, в частности экономической.
Анализ Конституции Российской Федерации (далее — Конституция) свидетельствует, что осуществление госконтроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации (п. «а» ст. 71 Конституции). В ст. 11 Конституции установлено, что государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра-^ вительство РФ и суды РФ. Перечисленные ори ганы уполномочены осуществлять внешний го-2 сударственный контроль, и по основным видам ^ внешний государственный контроль подразде-5 ляется на президентский, парламентский, пра-^ вительственный и судебный. ^ Президентом РФ неоднократно и на постоян-
^ ной основе ставился вопрос о важности осущест-< вления государственного контроля. Напри-Е мер, в Послании Федеральному Собранию РФ в 2002 г. он указал на необходимость повышения эффективности системы контроля и надзора в стране1, а в Послании от 3 декабря 2015 г. подчеркнул, что контролировать нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений, а не повсеместно. В последующем, говоря об организации контроля, Президент РФ подчеркивал, что госконтроль должен быть сервисным, а не карающим, при этом нарушители должны чувствовать себя дискомфортно.
Сказанное выше предопределяет важность, актуальность и новационность рассмотрения вопросов, связанных с понятием, местом и ролью президентского контроля в системе государственного управления и контроля, а также применения непосредственно в ходе контроля и на подготовительном к нему этапе востребованных современных форм и методов, в частности контроля за результатами деятельности подконтрольных органов, дистанцион-0 ного и риск-ориентированного подходов, т. е.
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 05.11.2019).
таких форм и методов, которые минимизируют отвлечение руководства и сотрудников-исполнителей подконтрольных органов от исполнения своих функциональных обязанностей, не создают помехи в решении оперативных задач, в то же время способствуют рациональному использованию государственных ресурсов, выделенных на контрольную работу. Отметим, что международная практика свидетельствует о широком применении дистанционных методов и риск-ориентированного подхода в целях снижения административной нагрузки на подконтрольные структуры.
Говоря о президентском контроле как внешнем (вневедомственном) виде государственного контроля, следует отметить, что в основе определения внешнего вида контроля субъект управления (контроля) и подконтрольный орган в отличие от внутреннего контроля находятся в различных функциональных системах и в результате выстраивается соподчинительная цепочка. Например, Президент, Администрация Президента РФ, другие субъекты данного вида контроля — это одна функциональная система, а подконтрольные федеральные и региональные органы исполнительной власти, чья деятельность является объектом президентского контроля, — это другая система, но в то же время подведомственная Президенту. Указанное совпадение и несовпадение субъектов управления и контроля и субъектов управления (подконтрольных органов) в различных ситуациях является следствием разнообразия существующих видов государственного контроля, например правительственного, парламентского, судебного. Данное обстоятельство является принципиально важным для понимания президентского контроля как внешнего вида общей системы государственного контроля.
Особая значимость президентского контроля заключается в стратегических конституционных полномочиях Президента РФ (далее — Президент) как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80 Конституции). Научно-теоретические и практические вопросы, касающиеся установления сущности президентского контроля, во многом зависят от формирования его понятия и отличительных признаков, с учетом нормативно-правового регулирования и организации деятельности субъектов, осуществляющих данный вид госконтроля. В связи с этим потребность в дальнейшем исследовании президентского контроля, его роли и места в системе государственного управления и контроля, субъектов, его осуществляющих, является по-прежнему актуальной темой [1; 3].
Сразу отметим, что рассмотрение компонентов, определяющих сущность исследуемого понятия, позволяет установить, что президентский контроль, учитывая конституционный статус Президента как главы государства, наделенного стратегически важными полномочиями, является главенствующим видом в общей системе государственного управления и контроля. Важно также уже на начальном этапе рассмотрения темы исследования подчеркнуть, что данный вид госконтроля предназначен для осуществления контроля за наиболее важными, значимыми направлениями деятельности подконтрольных органов и в связи с этим является стратегическим видом внешнего госконтроля.
Вместе с тем сущностная характеристика президентского контроля будет неполной, если не проанализировать более обстоятельно его место и роль в системе государственного управления и контроля. При рассмотрении данного вопроса определяющим является исходное положение о том, что президентский контроль — это один из основных, ведущих видов внешнего (вневедомственного) государственного контроля. Остановимся в связи с этим подробнее на конституционных полномочиях Президента как главы государства и главного субъекта функциональной системы президентского управления и контроля.
При этом отметим, что соотношение между управлением и контролем — это соотношение между целым и частью, поскольку контроль — часть управленческой деятельности, ее элемент, функция. Если целью управления является получение запланированного результата субъектом управления, то целью контроля -установление реального состояния в подконтрольном органе как в субъекте управления, чья деятельность является объектом контроля.
Согласно положениям Конституции РФ Президент непосредственно не входит в систему органов (ветвей) государственной власти (ст. 10 Конституции). Вместе с тем в ч. 1 ст. 11 Конституции определено: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ. Возглавляет этот перечень Президент РФ, являющийся главой государства.
Таким образом, Президент занимает в системе государственных органов власти особое место, в том числе и в системе государственного управления и контроля. При этом следует учитывать, что Конституция возлагает на Президента задачу по обеспечению координации органов государственной власти, поскольку именно Президент как глава государства обеспечивает согласованное функционирование, направляет деятельность всех государствен-
ных органов и в связи с этим уполномочен выступать в качестве арбитра (ст. 80 Конституции). Наличие конституционного полномочия по обеспечению согласованного функционирования деятельности государственных органов позволяет сделать обоснованный вывод о том, что Президент как глава государства «стоит» над ветвями и органами власти. Анализ конституционных полномочий Президента приводит к выводу, что Президент — это не только составная часть, воплощение системы исполнительной власти, ее вершина, а авторитетный и наделенный сущностными полномочиями глава государства. При этом отметим, что в соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть осуществляет Правительство РФ.
Особый статус Президента в системе органов исполнительной власти подтверждается и в п. 1. ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2 «О Правительстве Российской Федерации», в котором установлено, что Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами юстиции, иностранных дел, оборо- ^ ны, безопасности, внутренних дел, МЧС Рос- и сии, Росгвардии. Кстати, следует уточнить, ^ что на сегодняшний день к федеральным ор- ^ ганам исполнительной власти, осуществляю- 5 щим правоохранительную деятельность, отно- ^ сятся следующие министерства и ведомства: ^ МВД России, ФСБ России, СВР России, ФСО * России, ФТС России, ФСИН России, Феде- < ральная служба судебных приставов (ФССП), ^ Минобороны России (Главное разведывательное управление и Главное управление военной полиции), МЧС России, Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвар-дия) [4]. Под правоохранительной деятельностью следует понимать обязательный вид государственной деятельности, осуществляемый специально уполномоченными органами государственной власти.
Исходные положения о конституционных полномочиях Президента отражаются на понятии, а также на месте и роли президентского контроля в общей системе государственного управления и контроля и позволяют подойти к рассмотрению таких его составляющих, как: 1) субъекты контроля; 2) объекты и предметы контроля; 3) цели и задачи президентского контроля; 4) современные методы осуществления президентского контроля.
Как уже отмечалось, в силу конституционного статуса Президента как главы государства 1 данный вид внешнего государственного контроля занимает главенствующее место в общей системе госконтроля. В связи с этим президентский контроль является не столько одним
из элементов (частью) системы государственного контроля, дополняющим другие виды госконтроля, сколько основополагающим компонентом, обеспечивающим их единство, координацию и взаимодействие при осуществлении контрольной деятельности.
При выработке понятия «президентский контроль» следует обязательно учитывать, что данное понятие может употребляться в двух значениях. Говоря о президентском контроле, нередко предполагается, что он осуществляется только самим главой государства. Такое суженное понимание президентского контроля вытекает и из анализа ряда федеральных законов. Так, в федеральных законах «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 20), «О полиции» (ст. 49), «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (ст. 23) и др. в качестве субъекта внешнего контроля указан Президент РФ, и можно сделать обоснованный вывод, что именно Президент уполномочен осуществлять контроль за правоохранительной деятельностью органов исполнительной власти, в том числе за оперативно-розыскной деятельностью.
Вместе с тем по решению главы государства президентский контроль уполномочены осуществлять и другие субъекты, включенные в систему президентского контроля. Сразу отметим, что субъект контроля — это тот орган, его подразделение, должностное лицо, которые наделены нормативными правовыми актами полномочиями осуществлять контрольные функции. Изучение зарубежного опыта свидетельствует, что субъекты президентского контроля создаются во всех странах, где осуществляется президентская форма правления.
При этом субъект управления (контроля), поставивший задачу перед другим субъектом контроля, может быть внешним или внутренним по отношению к конкретному объекту контроля (подконтрольному органу). Например, Президент России по отношению к своей Администрации является внутренним субъектом контроля, а по отношению к деятельности органов исполнительной власти — внешним субъектом контроля. Отсюда также происходит подразделение на такие виды контроля, как внешний (вневедомственный) и внутренний (ведомственный). Президентский контроль, осуществляемый за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных, является внешним государственным видом контроля.
Проведенный анализ изданных Президентом указов позволяет отнести к системе президентского контроля Администрацию Президента РФ (далее — Администрация), которая образована в соответствии с п. «и» ст. 83 Конститу-
ции РФ Указом Президента2 для обеспечения деятельности главы государства и осуществления контроля за исполнением принятых им решений. Отметим, что согласно п. 4 данного Положения Администрация является органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим контроль за реализацией федеральных законов, а также принятых Президентом решений. Основным и ведущим рабочим субъектом системы президентского контроля является структурное подразделение Администрации Президента РФ, каковым является Контрольное управление Президента РФ, чья деятельность регулируется Положением о Контрольном управлении Президента Российской Федерации (далее — Контрольное управление)3. Наряду с Контрольным управлением президентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти в субъектах РФ осуществляют полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их аппараты, включая главных федеральных инспекторов4.
Таким образом, формируя понятие «президентский контроль», важно под этим понимать наличие, кроме Президента, и других субъектов, уполномоченных Президентом осуществлять данный вид госконтроля. При этом следует учитывать, что в статусно-правовом значении их полномочия и место в системе нельзя отождествлять. Полномочия Президента установлены в Конституции и других федеральных законах. Полномочия же Администрации, ее структурных подразделений определены в положениях, утвержденных указами Президента.
Итак, исследуемые понятия «президентский контроль», «система президентского контроля» связаны с организационно-правовой деятельностью как самого Президента РФ, являющегося главным (системообразующим) субъектом функциональной системы президентского контроля, так и Администрации Президента и ее структурных подразделений, в первую очередь с Контрольного управления Президента. При этом отметим, что согласно п. 3 Положения о Контрольном управлении одной из основных задач Управления является контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами испол-
2 Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1188. К Администрации относятся: аппарат Совета Безопасности РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их аппараты (на правах управлений), наделенные контрольными полномочиями, Контрольное управление Президента РФ и др. управления.
3 Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. 729 // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.
4 Положение «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»: указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
нительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов в части, касающейся полномочий главы государства, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, а также указов, распоряжений и иных решений Президента.
В соответствии с названными положениями об Администрации и о Контрольном управлении объектами их контроля является деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций. Предметами президентского контроля (предмет — это часть объекта) являются основные, ведущие направления деятельности подконтрольных органов по исполнению ими федеральных законов, указов, распоряжений и других принятых Президентом решений.
При этом особенностью президентского контроля в части объектов и предметов контроля является и то обстоятельство, что он осуществляется за деятельностью всех федеральных министерств, ведомств и их региональных подразделений, а также органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций, и их должностных лиц. Следует также подчеркнуть, что президентский контроль осуществляется за своевременностью и полнотой исполнения подконтрольными органами и организациями требований федеральных законов, посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, утвержденных указами федеральных программ, стратегий, концепций, а также поручений и указаний главы государства.
Реализация субъектами президентского контроля своих функций позволяет сделать важный вывод, определяющий понятие «президентский контроль»: данный вид контроля проявляет себя как один из востребованных и обязательных компонентов системы государственного управления и контроля. Поскольку президентский контроль осуществляется за исполнением нормативных правовых актов и принятых главой государства управленческих решений, данный контроль относится к организационно-управленческому виду и нацелен как на выявление отклонений в работе подконтрольных структур, так и на улучшение их деятельности, включая исполнительскую дисциплину. Таким образом, одними из целей этого вида контроля являются выявление узких мест, отклонений на основных, ведущих направлениях деятельности подконтрольных органов, а также улучшение в ходе и по результатам проведения контроля конечных результатов их работы. При этом важно учитывать, что цели и задачи президентского контроля вытекают из актуальных целей и задач государства, общества и личности, сопряженных с необ-
ходимостью улучшения социально-экономической ситуации, обеспечением национальной безопасности. Так, одни из основных целей государственного строительства на современном этапе отражены в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Контроль за его исполнением возложен на Администрацию Президента РФ и Аппарат Правительства РФ, в том числе за созданием общедоступной информационной системы контроля.
Анализ нормативных правовых актов, касающихся субъектов президентского контроля, показывает, что в п. 7 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе установлено, что полномочный представитель имеет право: организовывать в пределах своей компетенции проверки использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе. В связи с этим отметим, что, несмотря на то что в Положении о Контрольном управлении не предусмотрено осуществление контроля за расходованием бюджетных средств, ^ в деятельности данного управления также прак- и тикуется проведение проверок расходова- ^ ния бюджетных средств и средств внебюджет- ^ ных фондов. Как известно, данное направление 5 контрольной работы относится к предметам ^ финансового контроля и является одной из це- ^ лей президентского контроля. ^
Таким образом, целью президентского конт- < роля является не только установление своев- ^ ременности и полноты исполнения нормативных правовых актов, принятых Президентом административно-управленческих решений, но и обнаружение финансовых нарушений, поэтому данный вид контроля является и финансовым.
Итак, целями президентского контроля являются выявление отклонений не только на основных направлениях административно-исполнительной деятельности подконтрольных органов, но и в финансово-экономической сфере, а также принятие мер по их своевременному и в полном объеме устранению и предупреждению в будущем. В конечном счете целью президентского контроля является обеспечение исполнения подконтрольными органами требований федеральных законов, указов и распоряжений главы государства, а также его поручений и указаний, и в этом проявляется его сервисный характер. При этом в ходе контроля не только устанавливаются отклонения, но и опреде- 1, ляются узкие места в управленческой деятельности подконтрольных органов, причины и условия совершенных или допущенных нарушений, принимаются меры по их оперативному
и в полном объеме устранению и недопущению в будущем. Достижение такой значимой цели является содержанием управленческой и контрольной деятельности Президента РФ.
С учетом указанных целей президентский контроль проявляет себя в качестве универсального, многоцелевого, эффективного и ведущего контрольно-управленческого механизма в общей системе государственного управления и контроля.
Цели президентского контроля конкретизируются в его задачах и во многом ими предопределяются. Задачи президентского контроля целесообразно подразделить на два вида: внешние и внутренние. Внешние связаны с проверкой, например, федеральных органов исполнительной власти на предмет исполнения ими требований федеральных законов, указов, распоряжений, поручений, указаний Президента. В ходе проверки устанавливаются отклонения в деятельности подконтрольных органов, вырабатываются и принимаются меры по их устранению и предупреждению в последующей их деятельности. ^ Вместе с тем президентский контроль реали-
и зует и внутренние задачи. Речь в данном случае 2 идет о так называемом внутриведомственном ^ президентском контроле, и такой контроль на-5 правлен на проверку деятельности подразделе-^ ний, входящих во внутреннюю функциональ-^ ную структуру Администрации Президента РФ. ^ Перейдем к краткому рассмотрению приме-
ла няемых подходов (методик) к подготовке и про-Е ведению президентского контроля. Как показывает анализ объемов контрольной работы, они систематически возрастают, поскольку развивается система органов власти и управления, увеличиваются объемы их финансирования, в том числе под реализацию многочисленных национальных проектов, федеральных программ, все больше принимается нормативных правовых актов, требующих контроля за их исполнением. Значение госконтроля в таких условиях повышается, поскольку контроль является обязательной функцией системы госуправления, важным средством обратной связи, формирования высокой исполнительской дисциплины, исполнения требований законности в стране.
Под изменяющиеся общественные отношения, возрастающие объемы государственного финансирования необходима выработка адекватной политическим и социально-экономическим задачам системы мер, направленных на диверсификацию управления и контроля, 4 применение адекватных сложившейся управленческой ситуации оптимизированных контрольных методов.
Как известно, увеличение количества подконтрольных объектов и предметов (предмет — это
часть объекта), намерение охватить их тотальным контролем требует либо увеличения субъектов контроля, их аппаратов, а следовательно, вложения дополнительных ресурсов, либо применения современных малозатратных контрольных технологий (методик). В целях сокращения ресурсных затрат, повышения эффективности контроля важно, чтобы к выбору объектов и предметов контроля подходили избирательно, не злоупотребляли комплексными методами контроля, выбор останавливался на наиболее значимых и приоритетных подконтрольных направлениях деятельности, широко применялись такие способы контроля, как контроль за результатами, дистанционные формы контроля, риск-ориентированный подход и др.
Как показывает изучение, президентский контроль осуществляется избирательно, т. е. контролю подвергаются только основные, наиболее важные направления работы. Проведение сплошных или тотальных проверок всех направлений работы подконтрольных структур, т. е. всеобъемлющего контроля, не практикуется. Кроме того, проверочная деятельность осуществляется по плану и в отношении тех субъектов управления (объектов контроля), где предварительно на основе анализа установлены «узкие места», риски в их работе. Отметим также, что президентский контроль проводится с определенной периодичностью, дифференцировано, с использованием уже на предкон-трольном этапе методов оценки состояния деятельности подконтрольных структур, к тому же по принципу «не навреди».
Применение в контрольной практике риск-ориентированного подхода с учетом степени возможного причинения негативных последствий субъектам управления (подконтрольным органам) базируется на своевременном анализе и оценке конечных результатов их работы. Использование современных методов контроля способствует концентрации усилий его субъектов на наиболее существенных, значимых направлениях контрольной работы, сокращению ресурсных затрат, повышению его эффективности и во многом позволяет не допускать значительного дисбаланса имеющихся контрольных ресурсов у субъектов президентского контроля в соотношении с количеством подконтрольных органов (объектов контроля) и направлений их деятельности (предметов контроля).
Указанные современные методы контроля напрямую способствуют невмешательству субъектов контроля в деятельность подконтрольных структур, не приводят ее к разбалансированно-сти, способствуют снижению неоправданного административного давления на деятельность подконтрольных субъектов управления, преодолению признаков репрессивности в работе
контролирующих структур, улучшению делового климата. Отметим, что на эти факторы глава государства неоднократно обращал внимание в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ.
Кстати, во исполнение постановления Правительства РФ от 13 ноября 2012 г. № 1162 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции» приказом МВД России утвержден Паспорт приоритетного проекта «Совершенствование федерального государственного контроля (надзора) МВД России в сфере миграции в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности». Применение в Паспорте риск-ориентированного подхода к осуществлению контроля предусмотрено в целях снижения административной нагрузки на индивидуальных предпринимателей и юридические лица к концу 2020 г. до 80 %, к концу 2025 года - до 50 %.
Итак, стратегический президентский контроль, применение в его ходе современных методов нацелены на своевременное установление на основных, наиболее значимых направлениях деятельности подконтрольных структур «узких мест», отклонений в реализации ими требований нормативных правовых актов и принятых главой государства решений, причем малозатратными методами. Кстати, особенность риск-ориентированного подхода проявляется и в реализации превентивной, профилактической функции, и особенно в части, касающейся устранения нарушений, выявленных в ходе уже проведенных контрольных мероприятий, и недопущения отклонений в будущем. В связи с этим отметим, что одной из задач Администрации Президента является подготовка докладов Президенту, в том числе по результатам проведенного контроля, с предложением принятия мер, касающихся устранения выявленных отклонений, улучшения деятельности подконтрольных структур, укрепления исполнительской дисциплины. Анализ работы Контрольного управления показывает, что результаты проверок доводятся главе государства через руководство Администрации Президента.
Президент в соответствии с Конституцией уполномочен подписывать федеральные законы (ст. 84 Конституции), издавать указы и распоряжения (ст. 90 Конституции). Кроме того, в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации»5 глава государства прини-
5 О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352 // СЗ РФ. 2011. № 14. Ст. 1880.
мает решения в форме поручений и указаний, в том числе по вопросам устранения выявленных в ходе контроля нарушений и причин их совершения, а также в целях недопущения их в будущем (превенция).
Отметим, что в соответствии с п. 2 данного Указа поручения главы государства содержатся в изданных указах и распоряжениях, а также в директивах Президента. Согласно п. 3 этого Указа указания Президента в отличие от его поручений оформляются в виде резолюций. Решение о снятии с контроля поручения или указания принимает Президент, либо Руководитель Администрации Президента, либо помощник Президента - начальник Контрольного управления (п. 7 Указа). Президентские поручения и указания зачастую даются по результатам проведения контрольных мероприятий в целях предупреждения негативных проявлений, в дальнейшем могут быть приняты и кадровые решения.
Итак, с учетом вышеизложенного сделаем определенный вывод о сущности, месте и роли данного вида внешнего государственного контроля: президентский контроль представляет собой законную, востребованную и обязательную деятельность уполномоченных субъектов управления и контроля. С учетом стратегического конституционного статуса Президента как главы государства данный вид контроля является главенствующим и стратегическим видом системы госконтроля, и он осуществляется за стратегически значимыми направлениями деятельности подконтрольных органов. Президентский контроль нацелен не только на выявление нарушений в организационно-управленческой и финансовой деятельности подконтрольных органов, но и на своевременное и в полном объеме устранение допущенных отклонений и предупреждение их в будущем. Поэтому президентский контроль является превентивным видом государственного контроля.
Понятие «стратегический контроль» включает в себя не только контроль за наиболее значимыми направлениями деятельности подконтрольных органов, но и комплексное изучение и анализ совокупности процессов, связанных с деятельностью подконтрольных органов, с их исполнительской дисциплиной, а также их влияния на достижение общих, наиболее важных и актуальных государственных целей, связанных с улучшением социально-экономической ситуации, обеспечением общественной безопасности, снижением уровня экономической преступности.
Результаты деятельности подконтрольных органов, не связанные конкретно со стратегической целью, для обеспечения результативности и эффективности данного вида контроля,
считаем, должны оставаться вне предметов этого контроля.
Особенностью стратегического президентского контроля является также то, что он проводится на основе глубокого анализа конечных результатов работы подконтрольных органов, причем уже на предконтрольном этапе и за широкий период времени. Так, на предконтроль-ном этапе, например, Контрольное управление Президента проводит анализ конечных результатов деятельности потенциальных подконтрольных структур дистанционным способом, через информационные базы, электронные ресурсы за последние 3-5 лет. Кстати, применение дистанционных способов анализа и оценки позволяет избегать личного взаимодействия между проверяющими и проверяемыми и не отвлекает должностных лиц подконтрольных органов от текущей работы. Кроме того, широкое применение дистанционных способов оценки в ходе организации президентского контроля нацелено на сокращение количества проверок с выездом на места, а следовательно, и на оптимизацию расходов на их проведение. ^ В целях обеспечения на предконтрольном
и этапе обоснованности выбора объектов и пред-2 метов контроля на основе анализа результатов ^ работы потенциальных подконтрольных орга-5 нов определяющим критерием оценки являет-^ ся наличие в информационных ресурсах (базах ^ данных) достоверной информации, позволя-^ ющей своевременно определять «узкие места» < в их работе за последние 3-5 лет. Е Как показало исследование вопросов эф-
фективности президентского контроля, его эффективность достижима в случае соответствующего правового, организационного, кадрового, финансового, информационного, технического и методического обеспечения. Причем в основе эффективных контрольных процедур должны находиться апробированные методы контроля, в частности риск-ориентированный подход.
Учитывая статус Президента в качестве главы государства и Верховного главнокомандующего, стратегическая направленность президентского контроля проявляется и в его социально-экономической и политической направленности, в частности в наличии полномочий по контролю за силовыми структурами. Как известно, данные структуры в прошлом становились источниками опасности для личности и общества, поэтому конституционные полномочия Президента, субъектов президентского контроля позволяют своевременно выявлять и пред, 6 упреждать негативные тенденции в их деятельности. И чем эффективнее за силовыми структурами осуществляется президентский контроль, тем меньше возможностей для нарушения Конституции, прав и свобод человека и гражданина,
гарантом чего является Президент (ст. 80 Конституции). Таким образом, эффективный президентский контроль за основными направлениями деятельности органов исполнительной власти силового блока как реальное средство выявления «узких мест» и обратной связи призван своевременно сигнализировать и минимизировать возможность незаконного усиления власти вооруженными формированиями, обеспечивать соблюдение прав и свобод в стране.
Рассмотренные выше основные компоненты президентского контроля позволяют сформулировать следующее развернутое определение понятия «президентский контроль».
Президентский контроль - это деятельность Президента, а также Администрации Президента РФ и ее структурных подразделений, направленная на осуществление контроля за реализацией федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, организациями и их должностными лицами федеральных, в том числе конституционных, законов, указов, распоряжений, а также поручений и указаний главы государства.
Проведенное исследование конституционных полномочий Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также организационно-правовых основ осуществления президентского контроля как стратегического и главенствующего вида в системе госконтроля предопределяет конституционную обоснованность осуществления координации деятельности государственных контрольных органов под эгидой Президента РФ.
В заключение следует отметить, что в распоряжении Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р6 установлено, что итогом исполнения Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 гг. в 2016 г. должна стать разработка проекта федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле. Такой законопроект разработан Минэкономразвития России и размещен в системе «КонсультантПлюс», идет его обсуждение. Анализ данного законопроекта свидетельствует, что вопросы президентского контроля, субъектов, его осуществляющих, в нем, к сожалению, необоснованно не нашли отражения. Вместе с тем представляется стратегически важным включение в указанный законопроект
6 Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы: распоряжении Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.11.2019).
отдельного раздела (пунктов, положений), касающихся места, роли и содержания президентского контроля, осуществляемого как системообразующим субъектом данной системы — Пре-
зидентом РФ, так и другими субъектами, чьи полномочия нашли отражение в рассмотренных выше положениях, утвержденных указами главы государства [2].
Список литературы:
1. Тарасов А. М. Государственный контроль в России: монография. М., 2008.
2. Тарасов А. М. О законодательном обеспечении государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти (правоохранительных органов) // Труды Академии управления МВД России. 2019. № 1 (49).
3. Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система: учеб. пособ. СПб., 2004 г.
4. Черников В. В. Органы охраны правопорядка: учебник. 4-е изд. М., 2018.
References:
1. Tarasov A. M. Gosudarstvennyj kontrol' v Rossii: monografiya. M., 2008.
2. Tarasov A. M. O zakonodatel'nom obespechenii gosudarstvennogo kontrolya za deyatel'nost'yu organov ispolnitel'noj vlasti (pravoohranitel'nyh organov) // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2019. № 1 (49).
3. Tarasov A.M. Prezidentskij kontrol': ponyatie i sistema: ucheb. posob. SPb., 2004 g.
4. Chernikov V. V. Organy ohrany pravoporyadka: uchebnik. 4-e izd. M., 2018.
Для цитирования:
For citation:
Тарасов А. М. Президентский контроль — стратегический вид внешнего государственного контроля // Труды Академии управления МВД России. 2019. № 4 (52). С. 8—17.
Tarasov Al. M. Presidential control is a strategic form of external state control // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2019. № 4 (52). P. 8-17.
и
H
2
^
X
л
<
£ H
bS
<
< X
17
