CC BY
318ABOUT SOME REASONS AND PRECONDITIONS OF REFORMING OF CRIMINALLY-EXECUTIVE SYSTEM OF RUSSIA
© 2011 V. Mihajlov
Summary. In given article attempt ofresearch of the most actual for today ofproblem questions in activity of bodies and establishments UIS directed on decrease of the general crime rate in the country is undertaken.
Keywords: problems of correction condemned, a reform urgency.
УДК 340
СТРАТЕГИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В УИС НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
© 2011 Р. Р. Хаснутдинов
кандидат юридических наук Самарский юридический институт ФСИН России
© 2011 Е. В. Ермакова
Самарский юридический институт ФСИН России
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы противодействия коррупции в Российской Федерации, законодательного закрепления мер противодействия коррупции, а также стратегии борьбы с коррупцией в органах уголовно-исполнительной системы России на современном этапе.
Ключевые слова: коррупция, уголовно-исполнительная система, противодействие, антикоррупционная политика.
Коррупция - одна из основных проблем современного общества в любой стране, но особенно в России, где только прямые экономические потери от коррупции составляют, по разным оценкам, от 20 до 40 миллиардов долларов в год. Косвенные экономические потери не поддаются точным оценкам, но масштаб их огромен, так как отрицательное влияние коррупции универсально1.
Коррупция (от лат. соггишреге - «растлевать») - термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью -властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т.п.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли, связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором - риск разоблачения и наказания.
Коррупция усугубляет социальное неравенство, затрудняет гражданам доступ к бесплатным государственным услугам (образование, медицина и т.п.). Коррупция разлагает политическую систему и способствует политической нестабильности. Будучи порождением неэффективности управления, коррупция делает это управление еще более неэффективным.
Осознавая разрушительное влияние коррупции на общество, российские граждане на подсознательном уровне воспринимают ее как нечто всепроникающее, вездесущее, непобедимое и почти естественное. И это обстоятельство способствует сохранению коррупции. Уничтожить коррупцию на современном этапе развития общества не реально, но сократить коррупцию до уровня, на котором она не сможет оказывать существенного влияния на жизнь граждан, развитие экономики и политической системы, - возможно и необходимо.
Важнейшим условием противодействия коррупции является объединение усилий всех заинтересованных лиц и организаций. Не менее важным условием является открытость (прозрачность) власти, бизнеса и общества.
В рейтинге восприятия коррупции в странах мира, ежегодно составляемом организацией Transparency International, Россия в 2010 г. заняла 154-е место из 180 с индексом 2,1 балла (индекс 0 означает максимальный уровень коррупции, 10 - отсутствие коррупции). Генеральный директор отделения Transparency International в России Елена Панфилова отметила: «В прошлом году Россия в этом рейтинге занимала 146-е место. Вывод - за год у нас ничего не поменялось за исключением соседей по рейтингу - Папуа-Новой Гви-ней, Кении, Лаоса и Таджикистана» .
Признание мировым сообществом значимости проблемы распространения коррупции связано с принятием государствами ряда международных правовых документов в этой области. Первым серьезным шагом стало принятие в 1999 г. Советом Европы Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ратифицирована федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ) и Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ратифицирована Россией федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ).
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. устанавливает обязанность стран-участников принять такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений следующие виды деяний: активный и пассивный подкуп национальных и иностранных государственных должностных лиц; подкуп членов национальных государственных собраний; активный и пассивный подкуп в частном секторе; подкуп должностных лиц международных организаций, международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов; а также использование служебного положения в корыстных целях и отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией.
Ратификация Россией рассматриваемых конвенций свидетельствует о новом уровне борьбы с коррупцией. Этот шаг имеет серьезные правовые последствия как для правотворчества, так и для правоприменительной практики.
Проблема коррупции в Российской Федерации и необходимость ее решения очевидны. На это ранее обращал внимание глава государства Д.А. Медведев в послании Президента РФ Федеральному собранию РФ в 2008 г. Борьба с коррупцией обозначена главой государства в качестве приоритетной задачи. Одним из первых решений Дмитрия Медведева на посту Президента Российской Федерации было создание Совета при Президенте по противодействию коррупции и принятие Национального плана и Национальной стратегии противодействия коррупции. По указанию Президента Российской Федерации была существенно модернизирована законодательная база противодействия коррупции.
В настоящий момент в Российской Федерации действует ряд нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции:
1. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции».
2. Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».
3. Федеральный закон от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
4. Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 г. № 700 «О порядке сообщения работодателем при заключении трудового договора с граждани-
ном, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение 2 лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы».
7. Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»».
8. Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы».
В документе констатируется, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
9. Указ Президента Российской Федерации от 21.09.2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».
Помимо федеральных нормативно-правовых актов действует ряд нормативных актов, принятых на уровне субъектов РФ.
Правительство Самарской области разработало целый комплекс мер по противодействию коррупции. В 2009 г. был принят закон Самарской области «О противодействии коррупции в Самарской области», разработана и принята областная целевая программа «Противодействие коррупции в Самарской области» на 2010 - 2012 гг.
Меры по предупреждению и пресечению злоупотреблений чиновников обсуждаются на заседаниях областной межведомственной комиссии по противодействию коррупции. Действует целевая программа «Противодействие коррупции в сфере деятельности аппарата Правительства Самарской области».
Особую важность в свете Концепции развития УИС РФ до 2020 г. занимает вопрос о противодействии коррупции в УИС. Проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной службы многие годы не теряют своей актуальности. Коррупция подрывает не только доверие граждан к государственным служащим и власти в целом, она наносит удар по политической системе. Для уголовно-исполнительной системы характерно в первую очередь использование должностного положения в личных и корыстных интересах, а также проявления взяточничества. Ежегодно выявляется значительное число противоправных коррупционных деяний. В докладе Федеральной службы исполнения наказаний о мерах по противодействию коррупции в уголовно-исполнительной системе от 6 августа 2010 г. дана неутешительная статистика. А именно: «В соответствии с Национальном планом противодействия коррупции в ходе осуществления ФСИН России антикоррупционной политики государства, а также реализации мероприятий по противодействию коррупции в уголовно-исполнительной системе подразделениями собственной безопасности ФСИН России совместно с другими службами и правоохранительными органами со второго полугодия 2009 г. по май 2010 г. возбуждено 25 уголовных дел коррупционной и иной направленности в отношении начальников и заместителей начальников территориальных органов ФСИН России и исправительных учреждений. В частности, два уголовных дела связаны с присвоением или растратой (ст. 160 УК РФ), четыре - со злоупотреблениями должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), три - с получением взятки (ст. 290 УК РФ), пять - с превышением должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), девять - с халатностью (ст. 293 УК РФ), одно уголовное дело возбуждено
в связи с незаконным оборотом наркотиков (ст. 228 УК РФ) и одно - с мошенничеством (ст. 159 УК РФ). Кроме того, в следственные органы переданы материалы по ревизиям, проведенным в Федеральном бюджетном учреждении «Управление организации торговли, производства и поставок продовольствия ФСИН России» и пяти федеральных государственных унитарных предприятиях, находящихся в Саратове. Общая сумма выявленных нарушений в этих учреждениях составила более 2,4 миллиарда рублей. Работа по выявлению, пресечению и противодействию преступлениям коррупционной направленности продолжается»3.
Антикоррупционная политика заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.
Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568, наряду с конкретными антикоррупционными мероприятиями содержит ряд мер общего стратегического характера. Анализ работы государственных и общественных институтов по выполнению данного Национального плана противодействия коррупции показал необходимость наличия двух самостоятельных документов: Национальной стратегии противодействия коррупции, определяющей основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу и этапы ее реализации, и обновляемого каждые два года Национального плана противодействия коррупции, являющегося инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции.
Основными направлениями реализации Национальной стратегии противодействия коррупции в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» являются:
а) обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;
б) повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;
в) внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;
г) совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;
д) устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;
е) совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;
ж) расширение системы правового просвещения населения;
з) модернизация гражданского законодательства;
и) дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;
к) повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;
л) совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;
м) периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;
н) совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;
о) повышение эффективности исполнения судебных решений;
п) разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного суда Российской Федерации;
р) совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;
с) повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;
т) распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации, в целях предупреждения коррупции на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;
у) повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;
ф) совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;
х) повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.
С декабря 2008 г. функции по обеспечению собственной и экономической безопасности, противодействию коррупционным проявлениям в УИС возлагались на отделы (отделения) «Б» оперативных управлений (отделов) ФСИН России и территориальных органов УИС. С учетом новых требований, а также в целях совершенствования деятельности Федеральной службы исполнения наказаний и осуществления мер по дальнейшему реформированию уголовно-исполнительной системы Указом Президента Российской Федерации от 31.10.2009 г. № 1229 в центральном аппарате ФСИН России введена должность начальника управления собственной безопасности. В настоящее время в соответствии с приказом директора ФСИН России от 06.11.2009 г. № 440 в Федеральной службе исполнения наказаний образовано управление собственной безопасности. Приказом ФСИН России от 02.03.2010 г. № 72 «О внесении изменений в штатные расписания территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний» во всех структурах территориальных органов ФСИН России созданы подразделения собственной безопасности, на которые возложены функции по борьбе коррупцией.
Основными задачами управления являются: обеспечение государственной защиты работников УИС и федеральных государственных гражданских служащих ФСИН России, а также членов их семей; выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений и иных правонарушений, подготавливаемых, совершаемых или совершенных ра-
ботниками УИС и федеральными государственными гражданскими служащими ФСИН России; выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений и иных правонарушений коррупционной направленности, подготавливаемых, совершаемых или совершенных работниками УИС и федеральными государственными гражданскими служащими ФСИН России; предотвращение проникновения на службу и работу в УИС лиц, преследующих противоправные цели; выявление в учреждениях и органах УИС причин и условий невыполнения требований собственной безопасности, нарушения режима секретности, способных привести к утечке информации, возникновению угроз безопасности работников и объектов УИС, расшифровке и срыву проводимых оперативно-розыскных мероприятий; выявление, предупреждение и пресечение, в пределах своей компетенции, деятельности организованных преступных сообществ, коммерческих структур, а также отдельных лиц, направленной на агентурное, физическое или техническое проникновение в УИС с целью нанесения ущерба собственной безопасности; выявление и устранение условий, способствующих совершению преступлений и иных правонарушений работниками УИС и федеральными государственными гражданскими служащими ФСИН России.
В свете реализации антикоррупционной политики 8 апреля 2010 г. состоялось выездное заседание Комиссии и Комитета Государственной думы по безопасности ФСИН России с повесткой «О предупреждении и законодательном обеспечении противодействия коррупции в уголовно-исполнительной системе, а также соблюдении законности по обеспечению безопасности и охраны лиц, содержащихся под стражей, осужденных и отбывающих наказание в виде лишения свободы».
На заседании Федеральной службы исполнения наказаний было предложено ряд рекомендаций, призванных минимизировать коррупционные проявления в уголовноисполнительной системе, способствовать повышению эффективности и качеству работы при реализации ФСИН возложенных на нее функций.
По мнению депутатов Государственной думы, в уголовно-исполнительной системе за последний период произошли достаточно существенные положительные изменения:
1. В 2009 г. ФСИН России проведена большая работа по совершенствованию правового обеспечения деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы: приняты 11 федеральных законов, три указа Президента Российской Федерации и постановление Правительства Российской Федерации.
2. В 2010 г. Государственной думой принято три федеральных закона, направленных на государственную поддержку уголовно-исполнительной системы, закрепление юридических гарантий прав и законных интересов осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
3. Разработаны законопроекты, которыми вносятся изменения в Уголовный, Уголовно-исполнительный кодексы, в Закон Российской Федерации «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», два из которых внесены в Государственную думу и находятся на рассмотрении в Комитете по безопасности.
В этих условиях особую актуальность приобретает разрешение проблем предупреждения и пресечения всевозможных злоупотреблений со стороны сотрудников органов уго-ловно-исполнительной системы, поставленных государством на страже закона, искоренению в их деятельности такого явления, как коррупция.
Представляется, что противодействие коррупции необходимо осуществлять по двум основным направлениям: исправление осужденных, отбывающих наказания за преступления коррупционного характера; противодействие коррупции в самой системе - среди сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания. Распространению коррупции зачастую способствуют низкий профессионализм и некомпетентность сотрудников. К числу важных причин и условий, способствующих распространению коррупции, следует отнести нравственное разложение сотрудников, попирающих требования закона в целях извлечения материальной выгоды.
С другой стороны, уровень социальной защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы давно уже не отвечает сложившемуся в стране социально-экономическому положению. Отсутствие социальных гарантий, ненормированный рабочий день, низкая заработная плата, не соответствующая объему и сложности выполняемой работы, проблемы материально-технического обеспечения не позволяют предъявлять к кандидатам при приеме на службу в уголовно-исполнительную систему необходимые требования.
Для устранения перечисленных причин распространения коррупции необходимо принимать меры экономического воздействия, которые позволят снять остроту обозначенных проблем.
Также очевидно, что руководству уголовно-исполнительной системы для объективного освещения работы пенитенциарной системы следует активнее взаимодействовать со средствами массовой информации, развивая собственные пресс-службы на принципах открытости и оперативности работы с общественностью.
1 См.: Программа «Партнерство по противодействию коррупции в Самарской области» // www.stopcor.ru
2 Рейтинг восприятия коррупции в странах мира // www.rapsinews.ru/intemational_mm/20101027/250925113.html
3 Доклад Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) о мерах по противодействию коррупции в уго-ловно-исполнительной системе // www.state.kremlin.ru/council/12/news/8586
STRATEGY OF COUNTERACTION OF CORRUPTION IN УИС AT THE PRESENT STAGE
© 2011 R. Khasnutdinov, E. Ermakova
Summary. In article questions on corruption counteraction in the Russian Federation, legislative fastening of measures of counteraction of corruption are considered, and also light against corruption strategy in bodies ofcriminally-executive system of Russia at the present stage in particular are considered.
Keywords: corruption, criminally-executive system, counteraction, the anticorruption policy.
