CC BY
208
Р. Р. ЗАРИПОВ заместитель начальника кафедры управления
И И ZARIPOV и административно-правовых дисциплин
юридического факультета ВЮИ ФСИН России, кандидат экономических наук, подполковник внутренней службы
Правовые основы противодействия коррупции в уголовно-исполнительной системе
Legal basis for anti-corruption strategies in a penal system
#
Аннотация. В статье рассмотрены международные правовые документы, образующие в своей совокупности правовой потенциал, необходимый для противодействия коррупции. Проанализировано отечественное антикоррупционное законодательство и принципы его построения. Особое внимание уделено рассмотрению нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции в уголовно-исполнительной системе.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, уголовно-исполнительная система, антикоррупционное законодательство.
Annotation. In this article the author presents international legal documents that together form a serious legal capacity necessary to counter corruption. The domestic anti-corruption legislation and principles of its construction are analyzed in detail. The author pays special attention to the consideration of normative legal acts aimed at counteracting corruption in a penal system.
Key words: corruption, anti-corruption, criminal enforcement system, anti-corruption legislation.
#
Общепризнано, что одной из важнейших проблем, стоящих перед современным мировым сообществом, является проблема коррупции и поиск эффективных мер противодействия этому явлению. Коррупция наносит ощутимый ущерб общественной безопасности, поскольку препятствует поступательному развитию мирового правопорядка, оказывает дестабилизирующее и разрушительное воздействие на все государственные институты. Устойчивый рост коррупционных пра-
вонарушений в мире с неотвратимостью потребовал разработки и принятия международных правовых документов, создающих в своей совокупности основательный правовой потенциал, который необходим для совместного противодействия взяточничеству и коррупции. Принятие многочисленных правовых актов в области противодействия коррупции является тем путем, которым международное сообщество старалось законодательно урегулировать отношения в данной области.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2018
27
Генеральной ассамблеей ООН 17.12.1979 утвержден Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка [1]; 16.12.1996 резолюцией 51/19 Генеральной ассамблеи ООН утверждена Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях; в 2000 году принята Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности [2]; резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной ассамблеи ООН, проходившей в г. Нью-Йорке, 31.10.2003 принята Конвенция ООН против коррупции; 29.03.1996 Организацией американских государств принята Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией; 21.11.1997 Организацией экономического сотрудничества и развития утверждена Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок [3]; Комитетом министров Совета Европы 06.11.1997 принята резолюция 97/24, утвердившая двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией, а 04.11.1999 принята Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
Наряду с названными к числу ведущих международных документов, призванных оказывать противодействие коррупции, следует отнести принятую в г. Страсбурге 27.01.1999 Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию [4].
Единство принципов противодействия коррупции в частной и публичной сферах является ведущим требованием международного законодательства, направленного на противодействие коррупции. К числу таких принципов следует отнести международное сотрудничество, контроль и ответственность, прозрачность и открытость деятельности, недопущение конфликта интересов.
Основой в построении современной отечественной законодательной системы борьбы с коррупцией является Конституция Российской Федерации.
По результатам анализа ситуации, связанной с различными проявлениями коррупции в Российской Федерации, а также исходя из общей оценки эффективности имеющейся системы действий, направленной на противодействие коррупции, с учетом мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней, предусмотренных Конвенцией ООН против коррупции, Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и другими международными правовыми документами по противодействию коррупции, участником которых является Российская Федерация, была разработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 Национальная стратегия противодействия коррупции [5]. Этим указом утвержден и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы.
Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Указом Президента Российской Федерации от 11.04.2014 № 226 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы [6], а указом от 01.04.2016 № 147 - Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы [7].
Во исполнение антикоррупционного законодательства Федеральной службой исполнения наказаний был разработан и принят план противодействия коррупции на 2016-2017 годы, утвержденный директором ФСИН России 13.05.2016.
Одним из основных источников, составляющих правовую основу противодействия коррупции в российском за-
28
[email protected] www.or.fsin.su
конодательстве, является Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [8] (далее - ФЗ «О противодействии коррупции»).
Этим законом внедряется система мер противодействия коррупции, вводятся ключевые понятия в указанной сфере - определение коррупции, представляющей собой социально-юридическое явление, и определение противодействия коррупции, рассматриваемого в качестве особого вида деятельности государства. Также данным федеральным законом определяются основные принципы противодействия коррупции, организационные и правовые основы предупреждения и профилактики коррупции, а также снижения и (или) устранения результатов коррупционных правонарушений. Важно отразить то, что, урегулировав такое направление общественной жизнедеятельности, как противодействие коррупции, данный закон по своей сути скомпенсировал сформировавшийся до его принятия законодательный пробел.
Нормативные правовые акты, в которых регламентируется какое-либо поведение в качестве противоправного, по своей сути составляют правовую основу борьбы с коррупцией в Российской Федерации. Первым делом следует обратить внимание на уголовное законодательство, поскольку в рассмотренных выше международных нормативных актах речь идет «об уголовно-правовых методах борьбы с коррупцией по причине особого характера общественной опасности данного социального явления» [9].
В Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ) [10] нашли свое отражение указанные в определении понятия «коррупция» составы преступлений. Это ст. 201 УК РФ «Злоупотребление полномочиями», ст. 204 УК РФ «Коммерческий подкуп», ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 290
УК РФ «Получение взятки», ст. 291 УК РФ «Дача взятки», ст. 2911 УК РФ «Посредничество во взяточничестве», ст. 2912 УК РФ «Мелкое взяточничество».
Следует обратить внимание на то, что отечественное законодательство в сфере борьбы с коррупцией отличается от международного тем, что коррупционная деятельность закрепляется у нас не только в качестве уголовных преступлений, но и в качестве административных правонарушений. В частности, с принятием ФЗ «О противодействии коррупции» в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ [11] были внесены дополнения. Так, появилась ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица». Использование административно-правовых методов дополняет уголовно-правовую политику в области противодействия коррупционным правонарушениям.
Важную роль в противодействии коррупции играют нормативные правовые акты, в которых содержатся меры, направленные на предупреждение и выявление коррупции, а также на устранение ее причин. Такие меры по профилактике коррупции обозначены в ст. 6 ФЗ «О противодействии коррупции» [9]:
1. Формирование общественной нетерпимости к коррупционному поведению.
Так, с января 2012 года в своей профессиональной деятельности сотрудники уголовно-исполнительной системы должны руководствоваться требованиями приказа ФСИН России от 11.01.2012 № 5 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы» [12]. В соответствии с положениями данного кодекса сотрудник в своей деятельности должен опираться на профессионально-нравственные и фундаментальные общечелове-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2018
29
ческие ценности, требования не только служебного, но и гражданского долга.
2. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.
В целях выявления в нормативных правовых документах и их проектах норм коррупциогенного толка и их последующего устранения был принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [13], который определяет организационные и правовые основы антикоррупционной экспертизы. Следует отметить, что в соответствии с данным законом в уголовно-исполнительной системе принят приказ ФСИН России от 18.03.2010 № 97 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Федеральной службы исполнения наказаний» [14].
3. Рассмотрение в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не менее одного раза в квартал вопросов, касающихся правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях разработки и принятия мер, направленных на предупреждение и устранение причин выявленных нарушений.
4. Предъявление квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и долж-
ностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами.
Конкретные нормы, регулирующие порядок прохождения службы в уголовно-исполнительной системе и требования к сотрудникам, на данный момент содержатся в приказе Минюста России от 06.06.2005 № 76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» [15].
5. Установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности представление неполных или заведомо недостоверных сведений либо полное непредставление им сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Так, важнейшей процедурой антикоррупционной деятельности является сбор, анализ и проверка сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Данная деятельность основывается на требованиях Указа Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей фе-
30
[email protected] www.or.fsin.su
деральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (вместе с Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера) [16], а также приказа ФСИН России от 02.08.2016 № 618 «Об утверждении Порядка представления гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы в уголовно-исполнительной системе, и федеральными государственными служащими уголовно-исполнительной системы сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» [17] и приказа ФСИН России от 05.07.2013 № 387 «Об утверждении Порядка представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральной службой исполнения наказаний, и работниками, замещающими эти должности, и Положения об осуществлении проверки в отношении лиц, замещающих должности или претендующих на замещение должностей, включенных в Перечень должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральной службой исполнения наказаний, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» [18].
6. Внедрение в практическую деятельность кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, эффективное и безупречное выполнение своих должностных обязанностей государственным или муниципальным служащим в обязательном порядке должно учитываться при присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга, назначении его на вышестоящую должность, а также при его поощрении.
7. Развитие институтов парламентского и общественного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, направленного на противодействии коррупции.
Отечественное антикоррупционное законодательство дополняют и положения Федерального закона от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» [19], а также Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [20].
Таким образом, в ныне существующих условиях в отечественной правовой системе на сегодняшний день не сформирована единая отрасль законодательства, целью которой является противодействие коррупции. Нормы права, регулирующие порядок борьбы с коррупцией, расположены в различных отраслях права и в нормативных правовых актах различного уровня.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2018
31
Существование и развитие коррупционных отношений в уголовно-исполнительной системе крайне негативно влияют на процесс обеспечения законности и правопорядка в стране, подрывают доверие граждан страны в эффективность правоохранительной деятельности, формируют негативный образ сотрудника уголовно-исполнительной системы.
Следует отметить, что в результате заключения служебного контракта, а также принятия присяги на сотрудника уголовно-исполнительной системы распространяются обязанности, запреты и ограничения, установленные ФЗ «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением тех обязанностей, запретов и ограничений, которые не позволяют или затрудняют сотруднику исполнить свои обязанности по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Необходимо обозначить, что в каждом отдельном случае и исключительно в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации, осуществляется установление таких исключений и определение сотрудников уголовно-исполнительной системы, в отношении которых применяются данные исключения.
Рассмотрение в уголовно-исполнительной системе вопросов, касающихся соблюдения сотрудниками органов и учреждений уголовно-исполнительной системы запретов и ограничений, требований об урегулировании или о предотвращении конфликта интересов и об исполнении ими обязанностей, установленных ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, осуществляется в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
Отдельно следует отметить распоряжение ФСИН России от 05.09.2014 № 178-р,
которым утвержден Перечень корруп-ционно опасных функций Федеральной службы исполнения наказаний [21].
Таким образом, можно сделать вывод, что на сегодняшний день в УИС в сфере противодействия коррупции реализованы значительные правовые и организационные мероприятия. В рамках данных мероприятий усовершенствовано антикоррупционное законодательство, основным направлением которого является профилактика рассматриваемых в работе правонарушений. ^
1. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка : принят 17.12.1979 резолюцией 34/169 на 106-м пленарном заседании Генеральной ассамблеи ООН // Международная защита прав и свобод человека. Сб. документов. М. : Юрид. лит., 1990. С. 319-325.
2. Конвенция против транснациональной организованной преступности : принята 15.11.2000 резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной ассамблеи ООН. Для Рос. Федерации данный документ вступил в силу 25.06.2004 // СЗ РФ. 2004. № 40, ст. 3822.
3. Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок // СЗ РФ. 2012. № 17, ст. 1899.
4. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (для Рос. Федерации данный документ вступил в силу 01.02.2007) // СЗ РФ. 2009. № 20, ст. 2394.
5. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы : указ Президента Рос. Федерации от 13.04.2010 № 460 // СЗ РФ. 2010. № 16, ст. 1875.
6. О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы : указ Президента Рос. Федерации от 11.04.2014 № 226 // СЗ РФ. 2014. № 15, ст. 1729.
7. О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы : указ Президента Рос. Федерации от 01.04.2016 № 147 // СЗ РФ. 2016. № 14, ст. 1985.
32
[email protected] www.or.fsin.su
8. О противодействии коррупции : федер. закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.
9. Наумов С. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». М. : Юстиц-информ, 2011.
10. Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 25, ст. 2954.
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
12. Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы : приказ ФСИН России от 11.01.2012 № 5 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2012. № 4.
13. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 29, ст. 3609.
14. Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Федеральной службы исполнения наказаний : приказ ФСИН России от 18.03.2010 № 97 // Рос. газета. 2010. 5 мая.
15. Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы : приказ Минюста России от 06.06.2005 № 76 // Рос. газета. 2005. 6 июля.
16. О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера : указ Президента Рос. Федерации от 18.05.2009 № 559 // СЗ РФ. 2009. № 21, ст. 2544.
17. Об утверждении Порядка представления гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы в уголовно-исполнительной системе, и федеральными государственными служащими уголовно-исполнительной системы сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха-
рактера : приказ ФСИН России от 02.08.2016 № 618 // Офиц. интернет-портал правовой информации. 25.08.2016. № 0001201608250003. иКХ: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ "^№/0001201608250003 (дата обращения: 15.05.2017).
18. Об утверждении Порядка представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральной службой исполнения наказаний, и работниками, замещающими эти должности, и Положения об осуществлении проверки в отношении лиц, замещающих должности или претендующих на замещение должностей, включенных в Перечень должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральной службой исполнения наказаний, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей : приказ ФСИН России от 05.07.2013 № 387 // Рос. газета. 2013. 6 сентября.
19. О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами : федер. закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 19, ст. 2306.
20. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам : федер. закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 50 (часть 4), ст. 6953.
21. Об утверждении Перечня корруп-ционно-опасных функций Федеральной службы исполнения наказаний : распор. ФСИН России от 05.09.2014 № 178-р // ФСИН России : [сайт]. ШЬ: http://fsin.su /upload/Antikorruptsiya/Normativno-pravovye-dokumenty/Vedomstvennye-dokumenty/распо-ряжение ФСИН России от 05.09.2014 № 178-р. docx (дата обращения: 15.05.2017).
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2018
33
