CC BY
83
А. В. КРАСИЛЬЩИКОВ
старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин ВЮИ ФСИН России, кандидат юридических наук, подполковник внутренней службы
С. В. СОЛОУХИНА
старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин ВЮИ ФСИН России, подполковник внутренней службы
Формирование морального облика сотрудника УИС как способ противодействия пенитенциарной коррупции
Формирование морального облика сотрудника уИС как способ противодействия пенитенциарной коррупции
Аннотация. Статья посвящена изучению морально-этических детерминантов противодействия пенитенциарной коррупции, проведен теоретический анализ фактов коррупции в органах уголовно-исполнительной системы, актуализирована проблема нравственных регуляторов антикоррупционного поведения сотрудников УИС, подробно рассмотрено закрепление правовых основ антикоррупционного поведения сотрудников в нормативно-правовых актах, частично представлено зарубежное видение проблемы.
Ключевые слова: коррупция, пенитенциарная коррупция, должностные злоупотребления,
антикоррупционное поведение, право, мораль, этика, кодекс поведения.
Abstract. The article is devoted to studying of moral and ethical determinants of counteraction to penitentiary corruption. The authors carry out the theoretical analysis of the facts of corruption in the bodies of criminal and executive system, underline the problem of moral regulators of anticorruption behavior of employees of FPS, consider fixing of legal bases of anti-corruption behavior of employees in normative legal acts in detail and partially present foreign vision of the issue.
Key words: corruption, penitentiary corruption, official abuses, anti-corruption behavior, right, morals, ethics, code of behavior.
Служба в системе исполнения наказаний как профессиональная деятельность предполагает наличие у служащих специальных знаний и умений, а также наличие определенного набора этических и личностных качеств, без которых невозможно исполнять возложенные на государственных служащих функции и задачи. Зачастую именно отсутствие определенных моральных ценностей в системе государственной службы приводит к такому негативному явлению современной действительности, как коррупция.
Коррупция (от лат. соттытрете - растлевать) - термин, обычно обозначающий использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. В первую очередь она связана с деятельностью государственных служащих, которые наделены соответствующими полномочиями в вопросах управления.
К сожалению, проявления коррупции мы можем наблюдать и в деятельности совре-
менной уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее - УИС). В соответствии с нормами Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [1] под пенитенциарной коррупцией следует понимать незаконное использование сотрудником УИС своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.
Анализируя формы проявления коррупции в УИС, необходимо отметить, что это различные виды нарушений конституционных, административных, уголовных и иных норм права, связанные с исполнением должностных полномочий сотрудниками пенитенциарной системы.
Среди правонарушений коррупционного характера можно выделить многие виды прямого или скрытого совмещения службы с работой в коммерческих организациях, оказание сотрудниками прямых или косвенных услуг негосударственным коммерческим организациям [2]. Коррупция имеет место при использовании сотрудниками УИС личного влияния и неформальных связей, а именно: в случае применения информации, официально еще не опубликованной, но ставшей известной сотруднику в связи с выполнением служебных обязанностей; в случае использования благотворительной помощи в целях личного обогащения или создания улучшенных условий содержания лицам, находящимся в ШИЗО, ПКТ или ЕПКТ [3], и др.
Особо следует отметить, что должностные злоупотребления сотрудников учреждений и органов УИС стали представлять собой более сложные формы. Наметилась опасная тенденция к объединению отдельных коррумпированных сотрудников территориальных органов УИС в устойчивые группы с целью неоднократного совместного совершения должностных преступлений и превращению должностных злоупотреблений в своего рода криминальный бизнес [4]. Нередко такие преступные группы включают в себя представителей как руководящего состава, так и других категорий сотрудников. В результате коррум-
пированных связей криминала с представителями органов УИС складывается обстановка невмешательства в дела преступных сообществ, позволяющая им длительное время действовать безнаказанно [4].
Таким образом, понятие пенитенциарной коррупции выходит далеко за рамки простого взяточничества и представляет одну из наиболее актуальных угроз по масштабам разрушительного воздействия не только на лиц, отбывающих наказание, но и на общество в целом. «Проявления коррупции в структурах, призванных обеспечивать правопорядок, ощутимо подрывают доверие общества к власти и проводимой государством политике» [5].
Заметим, что, с одной стороны, коррумпированность сотрудников УИС приводит к профессиональной деградации, моральному дефициту, системному кризису управления и разрушению нравственных устоев общества; с другой - трансформация социально-политической системы, экономических отношений, переоценка ценностей создают множество нестандартных ситуаций, которые не регулируются правовыми нормами ввиду их отсутствия или устаревания [6]. В советские годы в нормах права требовалось обязательное использование нравственных норм, поскольку без обращения к ним правовые нормы не могли быть правильно применены.
В связи с этим сегодня в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по противодействию коррупции [1] актуализируется проблема поиска нравственных регуляторов антикоррупционного поведения сотрудников уголовно-исполнительной системы. Как видится, противодействие пенитенциарной коррупции не может быть сведено к выявлению и наказанию виновных за уже совершенные коррупционные деяния, прежде всего необходимо обеспечить осуществление системы мер упреждающего характера [7]. Полагаем, одним из важных способов противодействия коррупции в данной системе мер является формирование морального облика сотрудника УИС. Это дает возможность рассматривать
антикоррупционное поведение сотрудника УИС как элемент его служебного поведения, без которого невозможно исполнять возложенные на него функции и задачи.
В настоящее время возникает необходимость адаптировать к нуждам уголовно-исполнительной системы сведения об основных этических понятиях, закономерностях и тенденциях служебных отношений, о нравственных ценностях, о моральных требованиях к формам, методам и стилю служебной деятельности. Термины «этика», «мораль», «нравственность» по своему этимологическому содержанию и истории возникновения однотипны, содержательно перекрещиваются и являются взаимозаменяемыми: мы говорим - «этические правила», «моральные принципы», «нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общему понятию. [8]. Зачастую в уголовно-исполнительной системе возникает проблема согласования властных полномочий и нравственности, что отражает влияние права и морали на сознание сотрудников уголовно-исполнительной системы, которое является определяющим в принятии ими решений. На наш взгляд, объективно назрела необходимость принятия актов, затрагивающих нравственность сотрудников УИС. Выработанные обществом нравственные критерии оценки поведения государственных служащих и сотрудников пенитенциарной системы должны определять содержание правовых норм.
Правовые основы поведения сотрудников закреплены Кодексом этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы (2012) (далее - Кодекс этики) [9]. Чтобы удерживать сотрудников от совершения коррупционных действий, в Кодекс этики включен пункт 10, который призывает руководителя принимать меры по предупреждению коррупции. Моральные же нормы в данном Кодексе в полной мере не задействованы, хотя их роль в преодолении коррупции не подвергается сомнению, «делая все более очевидной прямую зависимость между нравственным авторитетом власти, доверием к ней народа и стабильностью государственных устоев» [10].
На наш взгляд, дать оценку антикоррупционному поведению сотрудника можно только
«через нормы права, моральные нормы (общественная мораль, профессиональная этика, групповые нормы корпоративной этики, личностные нормы), правила общепринятого и делового этикета» [11]. Рост социальной значимости этического (морального) аспекта в деятельности сотрудников УИС обусловлен многими причинами политического, экономического и социального характера.
Как отмечает В. Путин, «любой гражданин, который хотел бы стать муниципальным или госслужащим, должен четко понимать: вступление в должность неразрывно связано с жесткими антикоррупционными требованиями, с определенными ограничениями, которые человек обязан строго соблюдать. ...Это добровольный выбор каждого человека» [5]. Полагаем, выбор возможен лишь тогда, когда названные субъекты сами обладают определенным уровнем гражданского правосознания. В общественном мнении авторитет государственных органов напрямую связывается с уровнем нравственности сотрудников. Однако нигде не сформулированы нормы нравственности (дозволения или запреты) для использования в конкретной ситуации. Чтобы поведение сотрудников УИС не порождало в сознании осужденных чувство вседозволенности и безнаказанности, на наш взгляд, назрела необходимость существенных изменений в алгоритме их профессиональной деятельности, в том числе и в этической сфере.
С 1 июля 2001 года Московский центр Кар-неги начал осуществление проекта «Коррупция и государственная реформа», в рамках которого проводится аналитическая работа по нескольким направлениям, в том числе по направлению «Административная этика как средство противодействия коррупции». Административная этика уже достаточно давно считается в западных странах одним из способов противодействия коррупции. Как показывает зарубежный опыт, важнейшим элементом этической инфраструктуры любого государства, проводившего этические реформы государственной службы, является законодательство. Принятие соответствующих законов, как правило, становится первым шагом при создании системы управления административной этикой и ее отдельных составляющих. [12].
Традиционно стандарты поведения государственных служащих в большинстве стран, в том числе и европейских, содержатся в специальных нормативных актах, получивших общее название «Кодексы поведения государственных служащих» [13].
В основе кодексов поведения всех государственных служащих, которые можно назвать кодексами поведения первого уровня, находятся международные акты, отражающие общие принципы поведения госслужащих: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц [14], Модельный кодекс поведения для государственных служащих [15]. Стандарты поведения, предназначенные для всех государственных служащих, значительно менее детализированы по сравнению с Нормами этичного поведения служащих органов исполнительной ветви власти [16]. Кодексы первого уровня только определяют основные ориентиры и не предназначаются для подробного описания деятельности служащих.
Кодексы поведения первого уровня разрабатывает орган, координирующий управление административной этикой, и утверждает, как правило, глава исполнительной власти (например, итальянский Кодекс поведения государственных служащих был введен в действие декретом премьер-министра) [17].
От того, в каком нормативном акте закреплен кодекс поведения, во многом зависит степень детализации содержащихся в нем этических стандартов. Если кодекс является частью закона о государственной службе, стандарты поведения носят общий характер, а если же кодекс поведения государственных служащих принимается в форме подзаконного нормативного акта, стандарты поведения более детализированы [17].
Самые подробные правила поведения государственных служащих содержатся в кодексах поведения второго уровня, которые разрабатывают и принимают исключительно для своих служащих отдельные органы исполнительной власти. Особенно распространены специальные кодексы поведения для правоохранительных органов [17]. В данных кодексах анализируются проблемные ситуации, с которыми может столкнуться сотрудник в процессе выполнения своей профессиональной деятельности, а также содержатся
детальные правила его поведения в определенных ситуациях. Например, кодексом первого уровня государственному служащему может быть предписано проявлять осторожность при получении ссуд от кредитных организаций, и тогда в кодексе второго уровня могут содержаться правила, устанавливающие, какому должностному лицу государственный служащий должен сообщать о получении ссуды, у каких организаций государственным служащим конкретных государственных органов запрещено брать кредиты и ссуды и т. п. [18]. Специфической чертой основной модели построения кодексов поведения является возможность учета особенностей различных органов в осуществлении своей деятельности и одновременно сохранения общих ценностей и этических стандартов государственной службы.
Подобный подход с недавнего времени используется и в нашей стране, в частности для уголовно-исполнительной системы. Так, решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол № 21) был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее - Типовой кодекс). Ядро данного документа составили Международный кодекс поведения государственных должностных лиц и Модельный кодекс поведения для государственных служащих. На основе вышеуказанного Типового кодекса органы исполнительной власти создают собственные кодексы поведения, характерные для своей сферы.
Стоит отметить, что идея, заложенная в указанной системе западными реформаторами, к сожалению, отражается в российском законодательстве ненадлежащим образом. Так, если сравнить Типовой кодекс и Кодекс этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы, то можно увидеть, что последний, вместо того чтобы конкретизировать Типовой кодекс, отразив специфику УИС и подробно детализировав общие нормы, - в сокращенной форме его копирует (!).
Сегодня проблема формирования морального облика сотрудника УИС как способа противодействия пенитенциарной коррупции
является острой и жизненно важной для уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Главным средством подавления различных проявлений коррупции и противодействия ее распространению в УИС, а также выработки и практической реализации эффективной антикоррупционной политики считаем использование нравственных регуляторов в правовых нормах.
В качестве примера надлежащей конкретизации норм, на наш взгляд, выступает Кодекс этики тюремных служащих республики Эстонии [19]. Так, в нем, помимо общих положений («1.2. Чиновники более высокого ранга должны своим поведением служить примером для всех остальных, их ошибки заслуживают более строго осуждения. 1.3. Тюремный служащий выполняет свою работу добросовестно, он справедлив и заслуживает доверия. Он не лжет и не искажает факты. 1.4. Тюремный служащий вежлив в служебном общении (в т. ч. приветствует коллег) и т. д.»), конкретно прописывается поведение тюремных служащих при общении: с заключенными и находящимися под уголовным надзором лицами («С заключенными и находящимися под уголовным надзором лицами следует общаться только в рамках выполнения служебных заданий. С отбывшим наказание и вернувшимся к законопослушной жизни лицом тюремный служащий обращается как с обычным членом общества, а не как с преступником»); с коллегами («Тюремный служащий не порочит своих коллег и не распространяет слухов. Тюремный служащий не демонстрирует на рабочем месте свои интимные близкие отношения»); с подчиненными («Руководитель обращается с подчиненными ровно и справедливо. Руководитель относится к каждому работнику таким образом, чтобы подчиненный чувствовал себя полноценным членом коллектива. Подчиненного, который при выполнении своих рабочих заданий допустил ошибку по неопытности, не высмеивают и не стыдят»); со средствами массовой информации («Тюремный служащий не общается в качестве должностного лица с общественностью и СМИ, за исключением случаев, когда работодатель дал ему для этого четкие полномочия. Тюремный служащий не пишет на интернет-порталах оскорбительные и некорректные комментарии. Тюремный служащий не принимает участия в мероприятиях, требующих демонстрации тела»).
Также в нем содержатся нормы экономической независимости тюремного служащего и правила поведения в свободное время («Тюремный служащий не употребляет наркотических веществ. Тюремный служащий не пользуется услугами проституток. Тюремный служащий не принимает решений и не совершает действий с целью собственной выгоды. Тюремный служащий может приобретать изготовленные заключенными изделия только в розничной торговой сети и пр.»).
В свете вышесказанного полагаем, что необходимо ввести подобные моральные нормы в Кодекс этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы, что будет способствовать конкретизации норм Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих применительно к сотрудникам уголовно-исполнительной системы Российской Федерации и в конкретных жизненных ситуациях как на рабочем месте, так и в повседневной жизни, несомненно, принимая во внимание специфику российской пенитенциарной системы.
Таким образом, предъявление высоких требований к нравственной сущности сотрудника УИС наиболее полно отражает назначение его деятельности. Важнейшая задача, по словам В. Путина, - это повышение уровня правосознания в обществе. «Антикоррупционные стандарты поведения, основанные на знании общих прав и обязанностей, должны стать нормой для всех» [5]. Для того чтобы быть эффективной, уголовно-исполнительная система должна основываться на прочном духовно-нравственном фундаменте. Моральный облик -это самый трудноформируемый и самый ценный слой в структуре личности и общества, поэтому от уровня нравственности, морального облика сотрудников УИС как проводников политики государства во многом зависит не только авторитет власти, эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на всех уровнях, но и социальное самочувствие общества. ^
1. О противодействии коррупции : федер. закон Рос. Федерации от 25.12.2008 № 273-Ф3 // Российская газета. 2008. 30 декабря.
2. Хамазина О. И. Правовые средства противодействия коррупции: Проблемы теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 9.
3. Марков В. П. Основные факторы, способствующие распространению коррупционных проявлений в пенитенциарной системе России // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2011. № 4. С. 20.
4. Хромов И. Л. Коррупционная ситуация в уголовно-исполнительной системе: криминологические и уголовно-правовые проблемы // Вестник Владимирского юридического института. 2011. № 1. С. 39.
5. Президент Путин о коррупции в России: результаты, критика и руководство к действию // Коррупции.МБТ. URL: http://www.corrupcia.net/ news /price/fact-13316.html.
6. Хецуриани Д. Г. Значение моральных норм при применении норм гражданского права // Правоведение. 1982. № 5. С. 67.
7. Шершнев Л. И. Путь из «болота всеобщей коррупции» // Безопасность : информ. сб. М., 2003. № 3-4. С. 15-16.
8. Луганский К. Ф. Государственные служащие: нравственные основы деятельности и этикет // Государственная служба: теория и организация : курс лекций. Ростов н/Д., 1998. С. 45.
9. Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы : приказ ФСИН России от 11.01.2012 № 5 // ФСИН России : [сайт]. URL: http: //www.89.fsin.su/for_staff/code_of_professional_ethics. php.
10. Попова А. И. Этика и культура государственного управления : учебник. М., 2003. С. 19.
11. Вечер Л. С. Нравственные регуляторы антикоррупционного поведения менеджеров // Инновационные процессы и корпоративное управление : сб. статей IV Межд. заочной науч.-практ. конф., Минск, 30 мар. 2012 г. / под общ. ред. В. В. Апаносо-вич. Минск, Национальная библиотека, 2012. С. 61.
12. Там же. С. 63.
13. Ершова И. Б. Ограничения и запреты для государственных служащих по управлению их имуществом как способ предотвращения «конфликта интересов» в зарубежных странах // Право и безопасность. 2008. № 3 (28). URL: http://dpr.ru/pravo /pravo_24_11.htm.
14. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц : принят резолюцией 51/59 Генеральной ассамблеи ООН от 12.12.1996. Доступ из СПС «Гарант».
15. Модельный кодекс поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11.05.2000 № R (2000) 10. Доступ из СПС «Гарант».
16. Нормы этичного поведения служащих исполнительной ветви власти. URL:http://www.4uth. gov.ua/usa/russian/government/standards.htm.
17. Административная этика как средство противодействия коррупции. М. : Московский центр Карнеги, 2003. № 4. С. 40.
18. Там же. С. 41.
19. Кодекс этики тюремных служащих Эстонии : приказ министра юстиции Эстонской Республики от 13.11.2008 № 176. URL: http://www.vangla.ee/43928.
