CC BY
26
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 338.2 DOI: 10.24411/2071-6435-2020-10050
Стратегическое планирование в России: общение стратегов востребовано как никогда
XIX Форум по стратегическому планированию, он-лайн-версия которого прошла в октябре 2020 года, теперь хотя бы частично можно считать свершившимся событием. Тема форума изначально была обозначена как «Реальности 2020 и повестка десятилетия». Реальности, надо сказать, действительно, оказались весьма непростыми, но именно это в особой мере подчеркнуло актуальность многих обсуждений.
Форум совпал с 20-летием Ресурсного центра по стратегическому планированию при Леонтьевском центре (г. Санкт-Петербург). Именно он многие годы остается и научным лидером, и главным организатором данного мероприятия, традиционно получающего широкий отклик со стороны ученых, экспертов и практиков государственного и муниципального управления.
Примечательно, что форум сам по себе проиллюстрировал нынешнюю ситуацию со стратегическим планированием в Российской Федерации в целом. Речь идет о том, что сейчас конкретно предвидеть и тем более планировать что-либо, даже краткосрочно, крайне сложно. Перспективы и прогнозы восстановления устойчивого экономического роста страны пока выглядят весьма неопределенно. Это не может не сказаться на понимании того, как будет складываться практика стратегического планирования в стране и ее регионах. Вместе с тем отмечалось, что кризис имеет и условно позитивные стороны. Он выявил множество новых рисков для устойчивого развития; помог обнаружить «узкие места» в экономике и социальной сфере; нестыковки в системе государственного и муниципального управления как «по горизонтали» (межведомственные согласования), так и «по вертикали» (взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов управления).
Е. М. Бухвальд
л'к
О. Н.Валентик
© Е. М. Бухвальд, 2020 © О. Н. Валентик, 2020
Заметки на полях — 1
Счетная палата Российской Федерации ожидает, что ВВП России по «базовому» сценарию сократится в 2020 году на 4,2% (прогноз Правительства Российской Федерации — минус 3,9%). В 2021 году по этим оценкам ВВП вырастет на 2,2%, а в 2022—2023 годах темпы роста экономики ускорятся до 2,5-2,7% в год. По этому сценарию реальный ВВП России на уровень 2019 году возвратится только в 2022 году. Согласно «стрессовому» сценарию Счетной палаты, падение ВВП России в 2020 году составит 4,8%. Прирост ВВП в 2021 году составит всего 1,3%, а эффект восстановления экономики в этом варианте проявится только в 2022 году, когда темпы прироста ВВП повысятся до 2,4%.
Предвидение социально-экономической ситуации во многом зависит от дальнейшей картины распространения коронавируса, в том числе и в региональном разрезе. Это важно, поскольку, судя по всему, коронавирус весьма неравномерно поразил экономику субъектов Федерации, но запаздывание региональной статистики пока не дает возможности проиллюстрировать эту картину более детально, проанализировать ее и дать прогноз.
В рамках описанной ситуации пришлось заменить и традиционный формат Форума по стратегическому планированию онлайн-форматом из-за наступления новой «волны» коронавируса. Очную версию форума теперь предполагается провести в апреле 2021 года, когда станет возможным, как и ранее, дополнить аналитический отчет о ходе и результатах сессий рядом интервью с его участниками.
Надо отметить, что первые онлайн-сессии в основном были посвящены стратегированию на субфедеральном уровне, а заключительные — наиболее значимым вопросам стратегирования как одной из основ управления социально-экономическим развитием на общегосударственном уровне. Наш анализ работы онлайн-сессий форума построен в обратном порядке. Сначала речь пойдет о наиболее важных вопросах стратегического планирования в целом, а затем о ситуации с разработкой и реализацией стратегий субфедерального уровня.
Как стратегировать в условиях значительной неопределенности?
По итогам дискуссий форума можно констатировать, что сложившаяся социально-экономическая и медико-биологическая ситуация не отменяет практики стратегирования вообще, однако, как показали выступления на онлайн-сессиях, на всех уровнях управления ставит перед разработчиками стратегий и теми, кто их реализует, ряд очень сложных вопросов. Очевидно, например, что имеющиеся документы стратегического планирования явно «не предугадали» возможность неустойчивости и неопределенности в экономике России и ее регионов, а также не содержали в себе конкретных указаний, как следует реорганизовать практику государственного и муниципального управления и стратегирования в такой ситуации.
Неслучайно прозвучала ремарка о некоем сакраментальном смысле, скрытом в том, что «базовая» Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, принятие которой изначально намечалось на 2017 год, в итоге так
и не появилась. Между тем за прошедший после этого период в социально-экономическом развитии страны обнаружилось столько новых проблем, трудностей и препятствий (санкции, падение нефтегазовых цен, теперь — пандемия), что этот документ, если он и был бы принят в обозначенные законом сроки, явно пришлось бы не раз существенно корректировать.
Главный вопрос сегодня связан с оценкой общей перспективы социально-экономической ситуации как объекта стратегирования для страны и каждого региона. Возможно и нужно ли сегодня социально-экономическое стратегирование, рассчитанное на 10-15 лет, если нельзя более или менее точно определить, как будет складываться ситуация в ближайшие 1-2 года? Нет ли резона в том, чтобы на время «отодвинуть» стратегии и дальнейшую работу над ними, а сосредоточить внимание и имеющиеся ресурсы на текущих проблемах, что в целом соответствует принципам и механизмам управленческих действий в условиях экономики особого восстановительного периода.
Естественно, всех волновал вопрос: обречена ли Россия на долгий и сложный путь от коронавируса к затяжному «корона-кризису» или, напротив, быстро перейдет к трендам восстановительного периода? Непонятно и многие другое: диктует ли нынешняя ситуация необходимость существенно пересмотреть методологию стратегического планирования, изменить целеориентацию его основных инструментов; почему имеющиеся стратегии не смотрятся как конкретный ответ на те внутренние и внешние вызовы, с которыми сталкивается сегодня экономика России и ее регионов; необходимы ли новые подходы к достижению национальных целей развития, которые были обозначены в указах Президента Российской Федерации [5; 6] и по-прежнему определяют собой основные ориентиры социально-экономической политики государства?
Ответы на эти и иные принципиально важные для будущего страны вопросы рассматривались на нынешнем этапе форума в рамках трех онлайн-сессий: пленарного заседания «Как обеспечить устойчивое развитие в эпоху неустойчивости?»; секции «Национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года. Новая роль нацпроектов как драйвера восстановления российской экономики», а также панельной дискуссии «Реализация ЦУР в России: вызовы и возможности» (ЦУР — Цели устойчивого развития).
В этих дискуссиях приняли участие Председатель Счетной палаты Российской Федерации А. Л. Кудрин, другие аудиторы этого ведомства; федеральные министры М. Г. Решетников, Е. И. Дитрих, В. Н. Фальков; губернаторы регионов России, представители бизнеса, науки и экспертного сообщества.
Фактически дискуссии по проблемам современного этапа стратегического планирования в России в основном «вращались» вокруг ЦУР ООН, их значимости для российской системы государственного и муниципального управления, в том числе для практики стратегического планирования в стране и ее регионах. ЦУР ООН — это 17 базовых ориентиров, включающих в себя 169 конкретных задач в самых различных областях. Отмечалось, что Российская Федерация и ранее полностью солидаризировалась со значимостью ЦУР, но в последнее время внима-
ние к целям, их влиянию на регулирование социально-экономических процессов в стране заметно усилилось. Так, в 2020 году появилось два документа по обобщению итогов реализации ЦУР в Российской Федерации. В июле 2020 года добровольный (инициативный) доклад-отчет по этой теме Россия представляла в ООН. Включилась в работу и Счетная палата Российской Федерации, которая в докладе по данному вопросу сосредоточила внимание не только на степени реализации в стране индикаторов ЦУР, но и в целом — на готовности органов государственной власти к дальнейшей эффективной работе в этом направлении. Вместе с тем констатируя важность «идеологии ЦУР», участники дискуссий одновременно выступали за взвешенный подход к проекции этих целей на российские условия.
Полагаем, ЦУР имеют как положительные, так и проблемные стороны. Позитив — в системности целеполагания, которого так долго не хватало нашей практике долгосрочного планирования. Сложности связаны с отсутствием иерархии целей и учета их потенциальной взаимной конфликтности; с необходимостью адаптировать каждую цель к условиям крупных макрорегионов современного мира и даже отдельных стран. Более того, губернатор Ульяновской области С. И. Морозов заметил, что при всей важности ЦУР, они не могут равномерно проецироваться на условия всех регионов России. Приоритетность целей и подходы к их достижению способны в известной мере модифицироваться. Это должно отражаться в стратегиях развития региона и его муниципалитетов. В данном контексте субъектам необходима возможность определенного маневра. Такое возможно, только если федеральный центр приложит все усилия, чтобы достичь баланса региональных бюджетов.
Как отметил М. Г. Решетников, Россия из системы ЦУР берет то, что наиболее актуально для данного этапа социально-экономического развития страны, хотя в целом констатировалось, что действующие институты и инструменты государственного управления и стратегирования (программы, проекты) так или иначе охватывают все компоненты ЦУР.
Конкретно российской интерпретацией ЦУР являются национальные цели развития, закрепленные в двух названных выше указах Президента России. Министр также высказался в пользу более четкого «распределения ролей» между Федерацией и ее субъектами по реализации национальных целей развития. Из 28 составляющих эти цели задач, решение 20 в той или иной мере возлагается на субъекты Федерации. Эта «декомпозиция» основных задач, как и соответствующие ей управленческие процедуры, нуждаются в более четкой детализации.
Большие надежды на ускоренное продвижение в направлении реализации этих целей возлагаются сейчас на принятие «Единого плана» достижения национальных целей уже на период до 2030 года, проект которого в настоящее время уже подготовлен. Сейчас имеется такой документ, как «Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года (по данным, имеющимся в базе правовой информации «Консультант Плюс», документ опубликован не был). Новый «Единый план...» в системе государственного управления и стратегирования должен выполнить координиру-
ющую роль в двух направлениях: во-первых, координация (согласование) целей отдельных программ и проектов, во-вторых, координация деятельности органов государственного управления по достижению этих целей.
В создавшейся ситуации, разумеется, не мог не возникнуть вопрос о том, в какой мере наше движение к достижению ЦУР нарушено пандемией и ее социально-экономическими последствиями. С одной стороны, было высказано мнение, что эти последствия — лишь временное отклонение от тренда позитивных изменений в экономике и социальной сфере страны. С другой стороны, по крайней мере в среднесрочный период неизбежны и известные последствия глубокого характера, которые необходимо учесть в нашем понимании целей развития и методов их достижения. В числе таких последствий были названы сдвиги в потребительском поведении населения; качественные изменения на рынке труда; принципиально новые горизонты процесса цифровизации и, возможно, более низкий на известный период уровень инвестиционной активности в экономике.
Тем не менее, выступавшие сошлись во мнении, что коронавирусный кризис не только замедлил движение к достижению ЦУР, но даже вынудил провести перегруппировку приоритетов. Отмечалось, что резко усилившиеся в ходе пандемии опасения за здоровье и жизнь людей, за поддержание общей устойчивости экономики как бы временно потеснили другие приоритеты, в частности, несколько ослабили внимание к проблемам экологического характера.
А. Л. Кудрин сосредоточил внимание на проблемах совершенствования государственного управления, которое является необходимым условием достижения целей развития, и скорее всего, любого реального развития вообще. Как отметил выступавший, Российская Федерации не выполняет напрямую ЦУР ООН как некий план, но стремится в максимальной мере реализовать эти цели и охватить их всеми действующими инструментами государственного управления. Однако в этом смысле системе государственного управления не хватает адресности и скоординированности. Так, в настоящее время 25% ЦУР не распределены между федеральными органами государственной власти. ЦУР не привязаны четко к конкретным государственным программам и проектам. Их корреспонденцию с ЦУР можно определить только по отдельным блокам (составляющим) этих программ и проектов.
Глава Счетной палаты выступил за перераспределение бюджетных ресурсов в пользу наиболее значимых, по его мнению, приоритетов — развития человеческого капитала и совершенствования инфраструктуры. Но как привлечь дополнительные ресурсы без увеличения налогового бремени на экономику? Частично, по мнению А. Л. Кудрина, это можно обеспечить за счет заимствований, но в большей мере — путем сокращения разного рода дотаций и субсидий государственным компаниям.
Соответственно, большое внимание в ходе обсуждений было уделено проблемам совершенствования программно-проектных инструментов государственного управления и стратегирования. Отмечалось, что и ЦУР ООН, и наши национальные цели развития выступают главным ориентиром этой модернизации как
с содержательной, так и с инструментальной стороны. Акцент полагается сделать на использовании проектных и процессных методов управления.
Так, в адрес действующей системы национальных проектов были высказаны определенные критические замечания. Прозвучали выводы, сделанные М. С. Шклярук (Центр перспективных управленческих решений ВШГУ РАН-ХиГС). Как отметила выступавшая, полной интеграции национальных проектов и государственных программ не получилось, да и в бюджетных документах они позиционируются отдельно. По ее мнению, национальные проекты (видимо, имелись в виду их паспорта) изложены малопонятно и рядовым гражданам трудно уловить, что конкретно они могут получить в результате реализации этих проектов. Отсутствует практика доказанности целей и объема средств, выделяемых на их достижение. Принцип ориентации проектов не просто на «показатели», а на общественно значимые цели в полной мере не реализован. В результате, чиновники, реализующие проекты, в большей мере ориентируются именно на «показатели», а не достижение реальных улучшений в соответствующих сферах экономики и социального развития.
По мнению М. С. Шклярук, в структуре национальных проектов много расходов непроектного характера, не оказывающих прямого влияния на достижение конечного результата. Статистическая (фактологическая) база проектов неполна и однобока. В ней явно недостаточно представлены источники, связанные с результатами мониторинговых обследований. Например, при оценке динамики бедности и ряда иных трендов социального характера наиболее достоверные результаты дает практика долговременных обследований определенной группы домохозяйств.
Вместе с тем в настоящее время завершается процесс уточнения национальных проектов. Будут приняты их новые паспорта, а сами проекты будут пролонгированы до 2030 года. В этом смысле ЦУР будут одним из ориентиров актуализации содержательной части проектов. Не исключено и появление новых национальных проектов с учетом нынешней ситуации в стране (так, предлагался национальный проект по инфекционным заболеваниям и мерам защиты от биологических угроз).
Задача модернизации в еще большей мере адресуется и институту государственных программ, которые в последнее время подвергаются критике, в том числе и со стороны депутатов Государственной Думы. По мнению А. Л. Кудрина, модернизация системы государственных программ, которые он охарактеризовал как «немного устаревший инструмент», будет происходить в двух направлениях. Содержательно — с точки зрения их разграничения и координации с национальными проектам, а также целями развития в целом; в управленческом плане — с точки зрения совершенствования системы показателей оценки реализации программ; в настоящее время эти показатели взаимно несбалансированны и явно избыточны.
Юли-Вийкари Тутти (генеральный аудитор, Финляндия) обратила внимание на то, что горизонты стратегического целеполагания в Финляндии в настоящее время расширены уже до 2050 года (намерения заменить несостоявшуюся стратегию
до 2030 года аналогичным документом до 2050 года многократно озвучивались и у нас). Выступавшая также отметила постоянное взаимодействие государства с районами и городами страны по вопросам национальных целей, особенно социального и экологического характера.
Субрегиональное стратегирование в «ловушке» корона-кризиса
Форум в Санкт-Петербурге всегда характеризовался особым вниманием к стратегированию в регионах и муниципалитетах России. Действительно, статистика показывает, что в последние 2-3 года субрегиональный уровень управления активно включился в процесс социально-экономического стратегирования. По данным федерального государственного реестра документов стратегического планирования, в нем содержится уже почти 70 тысяч таких документов, причем преимущественно регионального и муниципального уровня. Однако, как показали выступления на онлайн-сессиях форума, полной убежденности в том, что такой «вал» стратегирования обеспечил достижение качественно более высокого уровня государственного и муниципального управления, пока не сложилось.
Наибольший интерес, по нашему мнению, в связи с этим имела работа круглого стола «Лидеры рынка или Непарадный парад стратегов». Модератором дискуссии выступил Б. Жихаревич, программный директор Форума стратегов и руководитель Ресурсного центра по стратегическому планированию при Ле-онтьевском центре в Санкт-Петербурге.
На этом мероприятии представители компаний-стратегов делились представлениями об опыте и проблемах стратегирования развития территорий; определяли основные факторы, ограничивающие конструктивную роль стратегий развития регионов и муниципалитетов в практике управления, а также намечали пути повышения эффективности подобной работы. Выступления убедительно показали, что стратеги — авторы документов стратегического планирования — заинтересованы в их успешной реализации не меньше, чем сами заказчики. Кроме того, заметно, что стратеги-авторы часто воспринимают проблемы и трудности становления этой практики управления глубже и масштабнее чем те, кто обсуждает этот круг вопросов в сугубо теоретическом плане. Однако (если исключить формальные тендерные процедуры) оказалось, что предпочтения заказчиков стратегий при выборе экспертов-исполнителей не всегда определяются тем, насколько полно и глубоко те воспринимают проблемы, задачи и практику современного социально-экономического стратегирования.
Прежде всего закономерно, что в ходе выступлений и обсуждений «ребром» встал вопрос о будущем уже разработанных и принятых (утвержденных) стратегий субъектов Федерации и муниципальных образований. Можно ли их считать в нынешних условиях реально «работающими» документами или они нуждаются как минимум в серьезной переделке и как максимум в полном обновлении? Один из участников обсуждений (представитель компании-стратега) высказал мнение, что стратегии, подготовленные ими два года назад, сейчас уже явно устарели. Учитывая, что сама по себе работа над стратегией региона или крупного муни-
ципалитета занимает немало времени (и требует немалых затрат!), этот процесс в некоторых условиях вообще может принять бесконечный «кольцевой» характер.
Заметки на полях-2
В рамках подготовки круглого стола организаторы провели предварительное анкетирование потенциальных заказчиков на разработку региональных и муниципальных стратегий развития. По итогам опроса был составлен перечень качеств, которым должен отвечать стратегический консультант современного уровня. Из пятнадцати возможных главными были названы следующие: владение методами количественного анализа больших объемов данных, наличие собственной надежной модели прогнозирования, способность рассмотреть множество сценариев и сделать стратегический выбор, готовность проработать пространственные аспекты развития и сформировать механизм реализации.
Еще один крайне важный вопрос, который, пожалуй, занял одно из главных мест в проведенных обсуждениях, состоит в том, следует ли в нынешних условиях сохранять ранее уже достаточно наработанные методологии регионального и муниципального стратегирования, или теперь эта методология также нуждается в серьезном обновлении. Наиболее достоверной в данном случае следует считать позицию, что модернизация документов стратегического планирования и обеспечивающей их методической базы неизбежна, но будет носить этапный характер. Такая этапность будет определяться тем, насколько к условиям нестабильности и неопределенности в экономике смогут приспособиться и практика управления, и модель поведения основного круга субъектов хозяйствования, и социальные процессы на местах.
Большинство выступавших сошлись во мнении, что одномоментно отказываться от ранее наработанных документов стратегического планирования на всех уровнях государственного и муниципального управления сейчас явно нецелесообразно. Даже если некоторые целевые (количественные) индикаторы, заложенные в эти документы, сейчас уже несколько утратили достоверность, отраженный в них основной «вектор» необходимых продвижений, как в экономической, так и в социальной сфере, безусловно, сохраняет свое значение. Как обоснованно отметил один из выступавших, стратегия — это не набор цифр, а преодоление разрыва между текущим состоянием территории и желаемым будущим. Характерно, что участники круглого стола — представители организаций-стратегов — не ограничили свои выступления чисто методическими или даже техническими аспектами работы над документами стратегического планирования, а уделили много внимания принципиальным вопросам практики стратегирования социально-экономического развития территорий, месту стратегий в действующей системе государственного и муниципального управления.
Так, А. Курячий (НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург) отметил, что пока весьма неопределенным остается место стратегий в рамках управленческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях; не конкретизирована в достаточной мере связь стратегий с административным и бюджетным процессом на местах.
Субъекты и механизмы реализации в лучшем случае обозначены в этих документах в самом общем виде. Как отметил выступавший, если разом отменить все принятые стратегии (видимо, эксперт имел в виду стратегии субфедерального уровня), то в реальной управленческой практике практически ничего не изменится. По сути, выполнение стратегий сводится к той или иной мере участия региона или муниципалитета в реализации различных программ и проектов как федерального, так и регионального уровня. Отсутствие четко закрепленных субъектов реализации стратегий и их ответственности за их качественное выполнение приводит к тому, что на местах отношение к «собственным» документам часто носит элементы формализма и даже халатности. По словам докладчика, поскольку стратегия — документ достаточно долговременного характера, должна быть определена процедура передачи ответственности за ее выполнение в частых случаях сменяемости региональных и муниципальных руководителей.
Отмечалось также негативное явление — наблюдающаяся трафаретность стратегий. Между тем стратегия региона или муниципалитета характеризовалась как форма (инструмент) его идентификации как особой социально-экономической целостности, как участника «межтерриториальной конкуренции» за ресурсы, в частности, за ресурсы инвестиционного характера. Это несовместимо с имеющей место практикой написания стратегий «под копирку». Стратегия региона или муниципалитета также характеризовалась как программа трансформации экономики, социальной сферы и институциональной среды региона или муниципалитета, включая и саму сферу государственного и муниципального управления.
Как было отмечено спикерами, чтобы четко выделить главный — трансформационный — аспект стратегии, ее надо отделить от описания и/или планирования мероприятий текущего характера. Однако были и иные мнения. Они исходили из того, что (особенно в нынешних условиях) нельзя сводить стратегирование только к постановке целей долговременного характера вне «этапизации» того пути, который предстоит пройти, и тех задач, которые предстоит решить для достижения названных выше стратегических целей. Отсюда был обозначен основной смысл сценарного варианта стратегирования как системы сценариев (вариантов) трансформационного процесса, его масштабов и его результативности, а не как набора цифр по принципу «больше-меньше»; «лучше-хуже».
Большое внимание выступавшие уделили проблемам согласования документов стратегического планирования с обеспечивающей их финансово-бюджетной базой. Особый акцент на этой группе проблем сделал М. Фурщик (Компания «ФОК»), который отметил, что большинство российских регионов и тем более муниципалитетов не имеют достаточных ресурсов для полномасштабной реализации своих стратегий. Дилемма решается просто: если стратегия обеспечена ресурсами — это рабочий документ; не обеспечена — пустая бумажка.
Заметки на полях-3
В начале 2000-х годов доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (по расходам) составляла порядка 25%, а в кон-
солидированных бюджетах субъектов — до 40% и даже 50%. К настоящему времени ситуация существенно изменилась. По данным за 2019 год, эти доли составляли, соответственно 11,3% и 34,1%. По данным мониторинга Министерства финансов Российской Федерации, в 2019 году из общего числа муниципальных образований только в 15,7% их бюджетов доля дотаций, в том числе замененных дополнительными нормативами налоговых отчислений, в собственных доходах составляла менее 5%. В 65,4% местных бюджетов эта доля была более 20%, в том числе в 26,6% местных бюджетов — свыше 50%.
В связи с этим одна из главных функций стратегов видится в поиске возможностей сформировать необходимые экономические ресурсы для реализации разработанных ими стратегий. Решение этой задачи видится им двухэтапным. На первом этапе обозначаются и оцениваются приоритетные задачи территории в области хозяйственного развития; на втором этапе осуществляется подбор возможных источников (институтов) их федерального софинансирования. Помимо традиционных межбюджетных, в том числе трансфертных механизмов федерального содействия регионам и муниципалитетам, выступавший указал и на иные возможности финансового обеспечения региональных и муниципальных стратегий и их приоритетов. Это такие потенциальные источники поступления средств на реализацию региональных и муниципальных стратегий, как учреждение ОЭЗ (Особые экономические зоны); ТОСЭР (Территории опережающего социально-экономического развития); НОЦ (научно-образовательные центры); национальные (федеральные) и региональные проекты; Фонды поддержки моногородов, реформирования ЖКХ; различные конкурсы, проводимые органами исполнительной власти. Однако докладчик обратил внимание, что в этой системе институтов финансирования регионального развития есть определенные элементы нестабильности. В частности, он указал на такой институт, как «Зоны территориального развития» (ЗТР), который долгое время формально существовал, но никакие средства под эти «зоны» регионам так и не были выделены.
Заметки на полях-4
ЗТР регулируются Федеральным законом от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации ...». В соответствии с законом, ЗТР — часть территории субъекта Федерации, на которой в целях ускорения его социально-экономического развития путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам ЗТР предоставляются меры государственной поддержки. В базах правовой информации этот закон числится как действующий, хотя никакой информации о создании таких зон в регионах и их финансировании, действительно, не имеется.
Однако выступавшими отмечалось, что поиск источников финансирования «сверху» не может заменить такой ключевой момент любой региональной или муниципальной стратегии, как собственные усилия администрации по наращива-
нию экономического и налогового потенциала территории. Особое внимание при этом обращалось на проблемы малого и среднего предпринимательства (МСП), который в большинстве муниципальных образований по-прежнему составляет основу хозяйственной деятельности и важнейший источник пополнения местных бюджетов. Отмечалось, что стратегирование МСП и его поддержки — очень гибкий элемент разработки и реализации стратегий регионов и муниципалитетов, нуждающийся в оперативной корректировке в зависимости от складывающейся социально-экономической ситуации. Это особенно заметно в нынешних условиях, когда актуализируется задача не роста числа МСП, а хотя бы сохранения той предпринимательской среды, которая действовала на местах до начала пандемии.
Заметки на полях-5
По данным исследования «Magram Market Research» и «Промсвязьбанка», 27% субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) способны проработать в сложившихся условиях более года; 11% субъектов МСП — от шести месяцев до года; 16% — от трех до шести месяцев. 20% респондентов заявили, что их бизнес сможет пережить от одного до трех месяцев карантинных условий; 13% субъектов МСП продержатся минимальный срок — до 30 дней. 13% респондентов затруднились ответить. При этом большинство предпринимателей — 53% — считают, что восстановление оборотов хозяйственной деятельности после карантина займет у них значительное время — от года до трех лет.
В выступлениях участников онлайн-сессии был сформулирован ряд требований, которые диктуются практике стратегирования в регионах и муниципалитетах России.
Первый запрос состоит в том, что необходима ориентация стратегий на реально достижимые результаты, «сбалансированная» конкретной мерой ответственности субъектов реализации стратегий. Усиление и адресность такой ответственности способны не только деформализовать сам процесс стратегирования, но и освободить его от явно показушных целей чисто презентационного характера. Одновременно качественные показатели работы с документами стратегического планирования должны быть включены в параметры оценки эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления [7; 8]. Речь идет о возможности и даже целесообразности дополнения этих документов рядом позиций, которые характеризовали бы успешность работы региональных и муниципальных администраций в сфере стратегирования социально-экономического развития территорий. Но для этого необходимо, чтобы в каждой принимаемой региональной или муниципальной стратегии изначально наличествовала методика оценки степени ее выполнения, причем желательно — оценки поэтапного характера.
Отмечалась необходимость преодолеть имеющийся в настоящее время в региональных стратегиях дисбаланс отраслевого и пространственного подходов. Последний чаще всего не представлен или представлен очень скупо, вне обобщения того, что отражено в документах муниципального стратегирования. Между
тем пространственный «срез» стратегии субъекта Федерации — это еще и синтез основных положений и приоритетов муниципального развития. Эксперты-стратеги обязаны, начиная работу со стратегией региона, проанализировать состояние дел со стратегиями муниципалитетов. Если эти документы отсутствуют или подготовлены чисто формально, сформировать качественную стратегию социально-экономического развития субъекта Федерации крайне сложно.
В числе требований — наличие в стратегии долгосрочных механизмов ее реализации, соразмерных ее временным рубежам. В настоящее время, как полагают стратеги, практика регионального и муниципального стратегирования такими механизмами (инструментами) не располагает, поскольку преимущественно используемые программные инструменты ограничены периодом в 2—3 года. Исключение составляют лишь субфедеральные «институты развития». Однако их устойчивое функционирование, тем более на долговременном рубеже, требует привлечения значительных финансовых ресурсов, которыми многие регионы и практически все муниципалитеты не обладают.
Одновременно государственные программы (субфедерального уровня) должны быть интегрированы в практику регионального и муниципального стратегирования. При этом оценка результативности (эффективности) этих программ должна даваться сообразно той мере, в какой эти программы приближают объект регулирования к заданным параметрам стратегического характера.
Также необходимо, по мнению выступавших, существенно расширить импле-ментацию государственно-частного (ГЧП) и социального партнерства, которые одновременно выступают как источником (особенно в контексте его целеполага-ния), так и объектом стратегирования (предвидение тех форм партнерства, которые могут быть востребованы в дальнейшем) и инструментом достижения его приоритетов. Стратеги обозначали этот момент как «фактор партиципации» (соучастия, сопричастности). Эксперты определили стратегию развития территории как некий «общественный договор»; как платформу разностороннего сотрудничества и партнерства, существенно важного на всех этапах «жизненного цикла» стратегии: от исходного целеполагания до контроля фактической реализации.
Формально все региональные и муниципальные стратегии так или иначе обращаются к практике партнерства, однако чаще всего все сводится к поиску возможностей привлечения частных интересов для решения хозяйственных и социальных проблем территории. Что касается более широкого взгляда на сферу использования «фактора партиципации» и те механизмы, которые при этом могут и должны быть использованы, то этот круг вопросов в имеющихся документах пока остается вне достаточного внимания. Между тем фактор партнерства должен быть положен в основу стратегирования развития и поддержки МСП. Социальное партнерство отражает меру заинтересованности и степень фактического участия населения в разработке качественных документов стратегического планирования и в их успешной реализации.
В выступлениях прозвучала мысль, что качество социально-экономического стратегирования и, соответственно, реализация подготовленных документов
стратегического планирования, особенно, субфедерального уровня, во многом снижается за счет неадекватности используемой при этом информационно-статистической базы. Здесь было выделено два основных направления исправления подобной негативной ситуации. Одно из них — расширение «поля» регулярных статистических наблюдений сообразно ключевому набору индикаторов регионального и муниципального стратегирования. Хотя законодательно статистика является федеральным полномочием, многообразие условий и задач стратегирования на местах предполагает возможность соучастия (софинансирования) определенных направлений статистического наблюдения со стороны регионов и экономически наиболее «сильных» муниципалитетов.
Однако, по мнению экспертов-стратегов, только на этом пути проблемы адекватного фактологического базирования региональных и муниципальных стратегий не решить. Прозвучало мнение о необходимости «социологизации» стратегирования. Другими словами, в современных условиях наряду с привлечением значительного массива экономической, экономико-географической, социально-демографической и иной информации, основой стратегирования обязательно должны стать результаты социологических исследований и оценок. Для их формирования стратегами предлагались такие направления работы, как изучение данных сотовых операторов, материалов социальных сетей, работа с размещенными на сайтах резюме, проведение анкетирования и опросов.
Наконец, было высказано справедливое мнение, что и сама работа экспертов-стратегов должна быть включена в определенные регулятивные рамки (которые, кстати, должны содержать права экспертов на сбор данных социологического характера). По сути, можно говорить о наличии нескольких источников (регуляторов) деятельности экспертов-стратегов, которые могут вступать и в определенные взаимные противоречия. Во-первых, это требования заказчика и условия (специфика) развития самого объекта стратегирования. Во-вторых, регулятивные требования «свыше» — как с федерального, так и с регионального уровня [2; 3], также различные методические указания авторитетных центров стратегического планирования [1; 4]. В-третьих, собственные представления эксперта-стратега о методах стратегирования, об оптимальной структуре самого стратегического документа. Все эти регулятивные
и методические посылки целесообразно свести в единое начало.
* * *
Подводя итоги, нельзя не признать, что данный этап форума не смог ответить на все вопросы, изначально обозначенные как его лейтмотив. Прежде всего, обращение к ЦУР как одному из системообразующих элементов нашей практики стратегического планирования, казалось бы, требовало, прежде всего, ответа на вопрос: какое именно развитие следует считать устойчивым? Хорошо известно, что в современной экономической науке по этому поводу существуют различные взгляды. Возникают вопросы: устойчивое развитие — это количественная или качественная характеристика экономической динамики? Чем
конкретно «устойчивое» развитие отличается от «неустойчивого»? Эти различия носят универсальный характер или могут отличаться от одной страны к другой? Строго формально, постоянное продвижение экономики с темпом прироста ВВП в 1% год также надо считать «устойчивым» развитием, но едва ли такое развитие приблизит нас к достижению ЦУР в видимой перспективе. Очевидно, что эти вопросы неизбежно возникнут в ходе дальнейших этапов работы форума.
Также хорошо заметно, что даже отлично организованные онлайн-сессии не могут заменить все мероприятия в традиционном формате: явно не хватает прямого общения, острых вопросов, живых дискуссий. Но все же в целом надо приветствовать решение организаторов Форума 2020 (теперь он будет именовать как «Форум 2020—2021») не отказываться полностью от его проведения в данном году. Практика разработки документов стратегического планирования на всех уровнях управления, равно как и методы их практической имплементации, не должны отстать от быстро меняющейся социально-экономической ситуации. Однако сохранять уровень социально-экономического стратегирования на уровне современных требований возможно только за счет постоянного анализа ситуации, обобщения лучших практик подготовки и реализации стратегий социально-экономического развития российских регионов и муниципалитетов. Это делает постоянный обмен мнениями стратегов-разработчиков и стратегов-управленцев необходимым условием для того, чтобы не просто удержать достигнутые рубежи практики стратегического планирования в стране, но и поднять ее на качественно более высокий уровень. Можно выразить надежду, что еще один важный шаг в этом направлении будет сделан в апреле 2021 года.
Литература
1. Методические рекомендации по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (проект). URL: https://www.2010.forumstrategov.ru.upload/documents/metod (дата обращения: 29 октября 2020 года).
2. Методические рекомендации по формированию стратегий социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов Красноярского края до 2030 года. URL: http://www.econ.krskstate. ru/ser_mo/serok (дата обращения: 29 октября 2020 года).
3. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 23 марта 2017 года № 132 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации» URL: https://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/ (дата обращения: 29 октября 2020 года).
4. Рекомендации по совершенствованию методического обеспечения стратегического планирования муниципальных образований, структуры и содержания документов стратегического планирования муниципальных образований. М.: Институт экономики города, 2018.
5. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.kremlin.ru/acts/ bank/43027 (дата обращения: 29 октября 2020 года).
6. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474. «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_357927/ (дата обращения: 29 октября 2020 года).
7. Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 года № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» URL: https://www.garant. ru/products/ipo/prime/doc/71709662/ (дата обращения: 29 октября 2020 года).
8. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (в редакции от 9 мая 2018 года). URL: https://base.garant.ru/193208/ (дата обращения: 29 октября, 2020 года).
References
1. Metodicheskie rekomendacii po podgotovke strategiy social'no-ekonomi-cheskogo razvitiya sub"ektov Rossiyskoy Federacii (proekt) [Methodological recommendations for the preparation of strategies for socio-economic development of the subjects of the Russian Federation (project)]. Available at: https://www.2010.forumstrategov.ru.upload/documents/metod (accessed: 29 October, 2020) (in Russian).
2. Metodicheskie rekomendacii po formirovaniyu strategiy social'no-ekonomi-cheskogo razvitiya gorodskih okrugov i municipal'nyh rajonov Krasnoyarsk-ogo kraya do 2030 goda [Methodological recommendations for the formation of strategies for socio-economic development of urban districts and municipal districts of the Krasnoyarsk region until 2030]. Available at: http://www.econ. krskstate.ru/ser_mo/serok (accessed: 29 October, 2020) (in Russian).
3. Prikaz Ministerstva ekonomicheskogo razvitiya RF ot 23 marta 2017 goda No. 132 "Ob utverzhdenii Metodicheskih rekomendaciy po razrabotke i korrek-tirovke strategii social'no-ekonomicheskogo razvitiya sub"ekta Rossiyskoy Federacii i plana meropriyatiy po ee realizacii" [The Order of the Ministry of economic development of Russia of March 23, 2017. No. 132 "On the approval of Methodological recommendations on the development and adjustment strategies of socio-economic development of the Russian Federation and the action plan for its implementation"]. Available at: https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/ (accessed: 29 October, 2020) (in Russian).
4. Rekomendacii po sovershenstvovaniyu metodicheskogo obespecheniya strate-gicheskogo planirovaniya municipal'nyh obrazovaniy, struktury i soderzhani-
ya dokumentov strategicheskogo planirovaniya municipal'nyh obrazovaniy [Recommendations for the improvement of the methods of strategic planning of municipalities, the structure and content of strategic planning documents of municipalities], Moscow: Institut ekonomiki goroda, 2018 (in Russian).
5. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 7 maya 2018 goda No. 204 "O nacio-nal'nyh celyah i strategicheskih zadachah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2024 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation of May 7, 2018. No. 204 "On the national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024"]. Available at: http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027 (accessed: 29 October, 2020) (in Russian).
6. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 21 iyulya 2020 goda No. 474 "O nacional'nyh celyah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation "On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030" of July, 21, 2020. No. 474]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_357927/ (accessed: 29 October, 2020) (in Russian).
7. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 14 noyabrya 2017 goda No. 548 "Ob ocenke effektivnosti deyatel'nosti organov ispolnitel'noy vlasti sub"ektov Rossiyskoy Federacii" [The Decree of the President of the Russian Federation of November 14, 2017. No. 548 "On the evaluating the effectiveness of executive authorities of the subjects of the Russian Federation"]. Available at: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71709662/ (accessed: 29 October, 2020) (in Russian).
8. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 28 aprelya 2008 goda No. 607 "Ob ocenke effektivnosti deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya goro-dskih okrugov i municipal'nyh rayonov" [The Decree of the President of the Russian Federation of April 28, 2008. No. 607. "On the on evaluating the effectiveness of local self-government bodies in urban districts and municipal districts"]. Available at: https://base.garant.ru/193208/ (accessed: 29 October, 2020) (in Russian).
