CC BY
233
ЭКОНОМИКА РОССИИ И ЕЕ РЕГИОНОВ
Е.М. Бухвальд
Стратегическое планирование — веление времени
Санкт-Петербургский форум по стратегическому планированию, впервые состоявшийся еще в 2002 году, ныне, несомненно, относится к числу наиболее продвинутых «площадок» обсуждения ключевых социально-экономических проблем современной России . В этом плане данное мероприятие можно поставить в один ряд только с такими значимыми событиями, как Санкт-Петербургский и Московский экономические форумы . В этом году 27—28 октября форум по стратегическому планированию работал уже в тринадцатый раз. Тема форума 2014 года была определена как «Обновление стратегий, обновление смыслов».
Участников форума приветствовал Губернатор Санкт-Петербурга Г.С. Полтавченко, который обратил внимание на то, что «северная столица» России имеет большой опыт в области стратегирования своего социально-экономического развития В настоящее время город реализует стратегию своего развития до 2030 года . Он также обратил внимание на то, что за последние годы стратегическое планирование в Санкт-Петербурге стало не только содержательнее, конкретнее, но и во многом обрело новую идеологию. Это — идеология общественного договора, в большей мере отражающего в стратегическом плане развития города мнения и интересы населения, предпринимательского сообщества и пр
Однако особую значимость форуму 2014 года придало принятие летом этого года долгожданного федерального закона о стратегическом планировании (коммент. 1), работа над которым в общей сложности продолжалась около 7 лет. Судя по материалам предшествующих форумов, вопрос о необходимости (или, напротив, ненужности) подобного законодательного акта, о его возможном содержании и о возможных последствиях его принятия многократно обсуждался участниками форума и ранее Теперь эта работа вступила в качественно новую фазу: необходимо оценить качество нового закона, определить то, как
66
Стратегическое планирование — веление времени
вписываются в его рамки те представления о направлениях и практических инструментах стратегического планирования, которые уже были ранее сформированы экономической наукой и апробированы, прежде всего, в различных стратегиях российских регионов и муниципальных образований
Действительно, в развитии методики и практики стратегического планирования в России сложилась парадоксальная ситуация. Традиционно лидером всех наиболее значимых экономических, институциональных и правовых новаций у нас выступает федеральный центр. Однако в смысле практики стратегического планирования федеральный центр оказался в роли явного аутсайдера . Так, к настоящему времени целый ряд субъектов Федерации приняли свои законы о стратегическом планировании (коммент. 2) — то есть пошли на этот шаг еще до того, как это смог сделать федеральный законодатель . Аналогичная ситуация и в сугубо практической сфере. Многие регионы и муниципальные образования уже сейчас имеют большой опыт «стратегирования» своего социально-экономического развития, причем многие такие стратегии, планы и прочее уже и ранее представлялись на форуме; среди этих стратегий проводились соответствующие конкурсы, определялись победители
Правда, сразу обратило на себя внимание то, что в числе немногих регионов России, формально не имеющих на сегодня утвержденных стратегий своего развития, числятся такие далеко не «худшие» в экономическом положении субъекты Федерации, как Москва и Московская область. Это, конечно, бросает тень сомнения на убежденность в том, что наличие такой
67
Стратегическое планирование — веление времени
стратегии выступает обязательным атрибутом устойчивого развития того или иного региона . Однако в большинстве регионов все-таки сохраняется полная убежденность, что при всех издержках и возможных ошибках, работа в области экономического стратегирования является крайне необходимой . Формально действуют и стратегии развития федеральных округов страны
Что касается федерального центра, то все попытки разработать некую долговременную стратегию социально-экономического развития страны за два последних десятилетия особого успеха не имели . Если некие документы и официально принимались (типа «Концепции 2020» или различных документов, определяющих средне- и долгосрочные перспективы деятельности Правительства Российской Федерации), то они, как правило, не доживали и до середины срока своего действия, после чего они либо формально заменялись другими аналогичными документами, либо просто утрачивали свою значимость практического ориентира государственной политики . Не случайно, один из участников форума заметил, что на сегодня единственным достоверно действующим, хотя и достаточно своеобразным документом стратегического планирования в стране являются майские указы Президента Российской Федерации 2012 года .
Однако и насчет стратегических разработок, выполненных на субфедеральном уровне, как показал форум, также не стоит особенно обольщаться . Все это, как показывает анализ, весьма интересные и нужные документы Работа над ними в любом случае остается очень продуктивной для понимания проблем и перспектив развития каждого региона и каждой муниципальной территории Но все же, насколько можно судить и по материалам предшествующих мероприятий, и нынешнего форума, все эти стратегии — преимущественно презентационные материалы, некие экономические или инвестиционные манифесты и декларации . Эти документы разнородны методологически и содержательно, да и в целом более рассчитаны на внешний эффект, чем на роль рабочей программы действий региональной или муниципальной администрации, тем более, — программы действий на долговременную перспективу Это говорит о том, что в связи с принятием нового федерального закона № 172 (далее — ФЗ) ( ком-мент. 1) большая работа по реализации начал стратегического планирования на всех уровнях государственного и муниципального управления еще только предстоит
Обобщая впечатления от форума, можно констатировать, что центральное место на обсуждениях заняли следующие вопросы:
1 . Оправдал ли 172-ФЗ надежды сторонников стратегического планирования или, напротив, подтвердил опасения скептиков, относительно того, что подобный законодательный акт вообще не нужен
2 Обосновано ли мнение, что закон в основном вполне качественен и очень актуален, но нынешняя ситуация в стране в силу ее экономических
68
Стратегическое планирование — веление времени
и даже геополитических проблем просто несообразна идее стратегического (долговременного) планирования .
3 . Реально ли в обозначенный в законе срок (до 1 января 2017 года) подготовить тот достаточно большой круг документов стратегического планирования, которые предусмотрен 172-ФЗ, особенно, принимая во внимание то, что среди них есть и те документы (коммент 3), попытки разработать которые в последние 20 лет вообще полностью провались .
4 . Какую позицию в практике стратегического планирования должны занять теперь регионы и муниципалитеты, где эта работа уже ведется и/или уже имеются действующие (утвержденные) стратегии: срочно готовить новые стратегические документы или сохранять и исполнять действующие стратегии, ожидая пока федеральный центр конкретизирует свое понимание содержания и методики стратегического планирования в соответствующем круге подзаконных нормативно-правовых актов и методологических разработок
5 . Что предполагает сделать федеральный центр для экономической обеспеченности стратегического планирования на субфедеральном уровне?
Как и следовало ожидать, по большинству обсуждавшихся вопросов мнения участников форума в той или иной степени разошлись. Наиболее оптимистичную точку зрения в целом высказывали представители Министерства экономического развития Российской Федерации, чрезвычайно воодушевленные тем, что ликвидация Минрегиона России, по сути, ставит их ведомство в положение некоего «супер-министерства», почти единолично решающего вопросы экономического стратегирования в стране
69
Стратегическое планирование — веление времени
Высокую в целом оценку закона поддержал и губернатор Новосибирской области В.Ф. Городецкий. Главная или даже «сверхзадача» практики стратегического планирования — формирование условий для привлечения инвесторов в экономику регионов России . Инвесторы, как показывает опыт, в целом позитивно реагируют на разработку стратегических документов развития как на региональном, так и муниципальном уровне с точки зрения объективной оценки своих возможностей и рисков на данной территории . По его мнению, стратегическое планирование призвано возродить в экономике страны высокотехнологичные промышленные отрасли, создать наукоемкие производства с высокой долей добавленной стоимости В этом смысле, Новосибирская область, намереваясь и далее работать в направлении стратегического планирования как такового (в регионе имеется стратегия развития до 2025 года), намерена в 2015 году разработать еще и особую программу реиндустриализации экономики региона
Можно сказать, что резкой критики закона на форуме вообще не было Многие представители федеральных ведомств настаивали на мысли, что, дескать, не стоит сейчас зацикливаться на недостатках 172-ФЗ; закон принят, но его еще можно править и править . Это, конечно, верно, в идеальном виде ничто не рождается сразу, но нельзя повторять, скажем, и печальный опыт 131-ФЗ по местному самоуправлению, бесконечное внесение поправок в который на протяжении всех 10 лет после его принятия в значительной мере «смазало» позитивный эффект муниципальной реформы в стране
70
Стратегическое планирование — веление времени
Как тонко высказался один из выступавших, 172-ФЗ закон, принятый в итоге многолетних обсуждений, обрадовал тех, кто выступал в его поддержку и не слишком огорчил тех, кто выступал против его принятия . Причина такой реакции — достаточно общий характер многих положений закона, в результате чего он во многом смотрится как «декларация о намерениях», которая в зависимости от тех или иных обстоятельств, может либо реализоваться, а может и нет, в зависимости от многих обстоятельств Вопрос о том, ко времени или не ко времени ныне закон и сама практика стратегического планирования явно волновал всю аудиторию форума .
Интервью 1. В.Б. Крымов, доктор экономических наук, заслуженный экономист Российской Федерации; ранее — министр экономики Московской области, в настоящее время — председатель комитета по экономике, предпринимательству и инвестиционной политике Московской областной Думы .
1 . Закон содержит слишком много компромиссов в смысле функций и ответ-
ственности разных ветвей и уровней власти . Закон не в полной мере утверждает приоритет закона в контексте целеполагания; он, по сути, не фиксирует в сфере стратегического планирования необходимой меры долженствования и оставляет пространство для «ручного управления». Крупной проблемой остается неадекватность информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования, особенно на субфедеральном уровне
2 . Закон будет своевременен, если создаст основу выхода из нынешней негатив-
ной социально-экономической ситуации в регионах и в стране в целом
3 . Реально, но есть сомнения, что все это может быть реализовано одними лишь
усилиями Минэкономразвития России
4 . Регионы должны принять свои законы о стратегическом планировании и ра-
ботать на их основе. В Московской области есть такой законопроект, он находится в стадии обсуждения
5 . Стратегическое планирование, если оно действительно стратегическое, в себе
должно содержать и решение вопросов ресурсного обеспечения поставленных в стратегии целей Регионы должны активно работать для формирования ресурсов своего развития
71
Стратегическое планирование — веление времени
Заместитель Министра экономического развития Российской Федерации Е.И. Елин высказался в том духе, что стратегическое планирование — это, прежде всего, долгосрочное планирование, хотя в его инструментарии обязательно должны наличествовать также и среднесрочные, и текущие планы . Необходимым условием такого планирования является стратегическое предвидение. Однако в той ситуации, в которой ныне находится экономика России, возможности такого предвидения существенно ограничены . В числе причин такой ситуации выступавший назвал последствия вступления России в ВТО, нарастающий отток капитала, падение цен на энергоресурсы, воздействие санкций, дополнительные затраты, связанные с присоединением Крыма и проч . Даже текущие прогнозы развития экономики России в последнее время, подчеркнул докладчик, пересматриваются чаще обычного Все это серьезно усиливает вероятностный характер любого долговременного плана и прогноза
Тем не менее, и данный выступающий, и все последующие не разделили в полной мере то мнение, что нынешняя ситуация в стране не располагает к составлению долговременных стратегических планов. Была подтверждена идея гибкого применения методов экономического стратеги-рования, привязанного к условиям каждого конкретного периода времени, учитывающая необходимые корректировки Однако, очевидно, что такая гибкость должна иметь определенные границы: стратегический план, который бесконечно пересматривается, рано или поздно уже перестает быть таким по сути
Принципиальную позицию в вопросе об уместности или неуместности в современной России идеи стратегического планирования сформулировал бывший Министр финансов Российской Федерации, а ныне — декан факультета свободных искусств и наук А.Л. Кудрин. Он отметил что, общество и государство призывают методы стратегического управления именно тогда, когда экономика стоит перед необходимостью крупных системных изменений . Именно это характеризует собой нынешнюю ситуацию в России, которая, кажется, исчерпала все призывы к необходимости структурных изменений в экономике и ее переходу на инновационный путь развития По сути, именно движение в этом направлении будет определять собой успех или неудачу в деле стратегического планирования, тогда как сведение последнего только к попытке предугадать на долговременном рубеже динамику тех или иных экономических показателей, означает достаточно примитивное представление о сути и целях такого планирования, явно не позволяющее реализовать все его позитивные возможности .
Сформулировав этот тезис, Кудрин обратился к участникам дискуссии («панели») с вопросом: в стране уже не раз принимались документы, причем, вполне качественные, в которых так или иначе делалась попытка обозначить ключевые тенденции социально-экономического развития страны на долговременную перспективу, определить пути перехода к современной
72
Стратегическое планирование — веление времени
экономике инноваций . Но основные количественные и качественные индикаторы этих документов так и остались на бумаге. Если сегодня мы не определим причины этих провалов, можем ли мы в полной мере рассчитывать на успех наших усилий в области стратегического планирования в дальнейшем? Четких, убедительных для всех ответов на этот вопрос, к сожалению, не нашлось . Палитра мнений разошлась от недостаточных вложений к человеческий капитал до формальных подходов к совершенствованию практики государственного и муниципального управления; от отсутствия должного социально-инвестиционного бюджетного маневра до откровенных провалов в политике развития малого и среднего предпринимательства . Так, высказывались мнения, что страны, совершившие в последней трети ХХ века мощный рывок к экономике инноваций, достигли этого именно за счет огромный вложений в свой «человеческий капитал». Сам А.Л . Кудрин склонялся к такому объяснению нестабильности долгосрочных планов страны, как отсутствие должной политической воли и тенденция к «размыванию приоритетов». Говорил он и о том, что разного рода дополнительные формальные и неформальные директивы сверху нарушают ход реализации наших долговременных планов и программ — как на федеральном, так и особенно на региональном уровне
Многими участниками форума постоянно «продвигалась» мысль о том, что стратегическое планирование — это не просто расширение объема управленческой работы во всех властных структурах и не просто (не дай бог!) одно только значительное увеличение количества бумаг, курсирующих во всех властных коридорах: как по «горизонтали», так и по
73
Стратегическое планирование — веление времени
«вертикали». Это — существенный толчок или, как говорили на форуме, «государственный заказ» на резкое повышение качества всей системы государственного и муниципального управления в целом .
Значительный объем документов стратегического планирования, предусмотренных 172-ФЗ (по оценкам Минэкономразвития России, это — примерно 100 документов федерального уровня; порядка 500 документов регионального уровня и около 100 000 документов муниципального уровня), действительно, требуют повышения качества государственного управления . В противном случае, эффект от новаций будет незначительным, а за составление огромной массы документов стратегического планирования всех уровней придется засадить все трудоспособное население страны
Большой интерес на форуме вызвало выступление ректора РАН-ХиГС при Президенте Российской Федерации доктора экономических наук, професстора В.А. Мау. Проявив редкий на форуме юмор, он определил нынешнюю ситуацию так В советские годы у нас было планирование, а вот особого закона о народнохозяйственном планировании так и не было. Сейчас ситуация обратная: закон о планировании уже есть, а вот разумного планирования, особенно на долговременном горизонте, пока нет Принятие закона не означает возврата к практике советского планирования; здесь есть и свои особые преимущества, и возникают совершенно иные проблемы. Очень взвешенно и обоснованно говорил В А Мау о тех рисках, которые также свойственны идее (практике) стратегического планирования, как и ожидаемые от ее реализации позитивные эффекты Эти риски, по его мнению, связаны с общим усилением административного давления на экономику, с возможной бюрократизацией и фетишизацией плана, с тенденцией изначального занижения показателей плана с целью его «облегченного выполнения» и пр Не очевиден и вопрос о приоритетности бюджетного и стратегического планирования: то ли стратегическое планирование под реальные возможности плана, то ли нагнетание бюджетного финансирования под установленные цели стратегического плана В этом контексте следует заметить, что и представители Министерства экономического развития Российской Федерации говорили о том, что в нашей бюджетной политике якобы слабы элементы стратегического видения, не хватает ориентации этой политики на «проекты развития»
Смысл фетишизации плана, проистекающей еще с советских времен, состоит, по мнению В А Мау, в некоей убежденности в том, что, если некий показатель утвержден в плане, то он неминуемо будет достигнут Однако эта иллюзия, малодостоверная в советской планово-директивной экономике, сегодня особенно опасна, так как вообще может разрушить всю систему государственного управления, блокируя ее конструктивную работу Об опасности того, что работа по стратегическому планированию, особенно, на субфедеральном уровне управления, может в итоге формализоваться,
74
Стратегическое планирование — веление времени
вестись показушно, преимущественно под очередные выборы, так или иначе, говорили многие выступавшие на форуме.
По нашему мнению, ценность форума была не только в том, что он выявил основные позитивные и отдельные негативные стороны закона о стратегическом планировании, не только определил наиболее важные задачи, стоящие в этом направлении перед всеми уровнями управления, но важно, что форум существенно обогатил сами представления о том, что мы должны понимать под стратегическим планированием и то, на решение каких задач мы его призываем . Стратегический план, как представили его участники форума, держится на «трех китах»: цели, ресурсы и механизмы (институты) реализации поставленных целей . Однако в действующей версии 172-ФЗ эта триада основ стратегического планирования представлена весьма несбалансированно
Так, 172-ФЗ является едва ли не первым законом, в котором законодательно закрепляется идея целеполагания в долгосрочной социально-экономической политике государства . Можно с большой долей уверенности сказать, что экономически обоснованное и методологически грамотное це-леполагание — это половина успеха практики стратегического планирования . К сожалению, фиксируя идею необходимости целеполагания как таковую, закон в преимущественной мере ориентируется на описание того, в каких документах должны быть выражены цели стратегического плана, а не то, какие именно целевые показатели (ориентиры) характерны именно для системы стратегического планирования Сегодня уже всем понятно, что стратегический план — это не совокупность показателей социально-
75
Стратегическое планирование — веление времени
экономического развития, например, ВРП для субъекта Федерации на 10, 15 или даже 20 лет вперед. Это, скорее, атрибут долгосрочного прогноза . Не составляют целеполагание стратегического плана и характерные для многих региональных стратегий однотипные клятвенные обещания улучшить предпринимательский и инвестиционный климат, поддержать малый и средний бизнес, добиться комплексного социально-экономического развития территорий, поднять качество жизни населения и пр
Если действительно принять за истину то, что стратегическое планирование наиболее востребовано именно сейчас, когда национальной экономике необходимы крупные системные изменения, то именно эти изменения должны составить основу целеполагания в этом плане и, соответственно, основу оценки степени результативности его реализации Такие изменения должны ориентироваться на структурные изменения в экономике региона, повышение его конкурентоспособности, создание современных институтов рынка, предпринимательства и государственного регулирования; сокращение различий в социально-экономическом развитии территорий; достижение социальной стабильности на основе формирования преобладающего среднего класса
Как предположили участники форума, практической ориентированности стратегического плана должен способствовать вариантный (опционный) характер этого плана, который более соответствует реалиям нынешнего этапа социально-экономического развития страны и ее регионов Так, на сценарной основе построена представленная на форуме Стратегия устойчивого развития Тульской области Практически продуктивной является также декомпозиция стратегического плана на ряд составляющих с использованием механизмов «субстратегий» — бюджетной, инвестиционной, инновационной и, конечно, стратегии социального развития региона, что также было представлено в ряде уже осуществленных стратегических разработок субъектов Федерации Необходимым составляющим стратегического плана также является его институциональный «срез», в частности, интеграция в региональные стратегии основных направлений и целей различных институтов развития экономики территорий, прежде всего, промышленно-инновационных кластеров
Как отмечалось в докладе А.А. Сотникова (генеральный директор Агентства инновационного развития Калужской области) В 2009 году в регионе была принята «Стратегия социально-экономического развития Калужской области до 2030 года», основным приоритетом которой стало развитие территориальных кластеров В настоящее время в Калужской области уже 9 индустриальных парков и особая экономическая зона Сформированы территориальные кластеры, которые показывают приоритеты экономической политики региона, — автомобильный, логистический, фармацевтический, IT-технологий, заканчивается формирование кластера аэрокосмических технологий, а также композитных материалов и конструкций
76
Стратегическое планирование — веление времени
Следует отметить еще ряд важных идей и предложений, прозвучавших на форуме. Так, целый ряд выступавших на форуме поддержали идею Г.С. Полтавченко о стратегическом плане как форме «общественного договора» и в этой связи высказали мнение, что успешная реализация этой практики планирования требует завершения работы над федеральным законом о государственно-частном партнерстве и его скорейшего принятия Нельзя не признать закономерным то, что особо значительный круг тем обсуждений на форуме был сконцентрирован именно вокруг субфедерального звена управления . Было ощущение того, что именно на этом уровне реализация идей стратегического планирования может столкнуться с наибольшими трудностями . Однако если на региональном уровне такое планирование «завязнет», то все успехи в этом направлении, достигнутые на федеральном уровне, будут просто обесценены . В этом контексте В.Б. Кидяев (председатель комитета Государственной Думы Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления) выделил ту положительную сторону 172-ФЗ, что, при всех недостатках, он, по сравнению с предшествующими вариантами закона, пошел по пути децентрализации модели стратегического планирования, то есть позиционирования в вертикали стратегического планирования планов, отражающих долговременные горизонты развития регионов и экономически наиболее значимых муниципальных образований страны
Действительно, во всяком случае, формально, 172-ФЗ построен на принципе утверждения стратегического планирования именно как вертикали управления, действующей в единой правовой среде и на единых
77
Стратегическое планирование — веление времени
методологических принципах. Соответственно, и А.Н. Клепач (ранее — заместитель Министра экономического развития Российской Федерации, ныне — заместитель председателя Внешэкономбанка) обратил внимание на то, что в настоящее время весь мир идет по сути усиления роли регионального звена развития и управления и что именно стратегическое планирование является одним из наиболее эффективных путей решения этой проблемы Большой интерес у участников форума вызвали презентации таких региональных стратегий, как Стратегия устойчивого развития Тульской области до 2030 года (Г.В. Лаврухин, министр экономического развития Тульской области); Стратегия социально-экономического развития Республики Башкортостан (Е.В. Маврин, заместитель премьер-министра правительства Республики Башкортостан); Концепция социально-экономического развития Ленинградской области до 2025 года (А.А. Миронова, начальник отдела стратегического планирования Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области) . Премьер-министр Республики Татарстан И.Ш. Халиков, говоря о достижениях республики в сфере стратегического планирования и модернизации на этой основе ее экономики, высказал мнение, что принятие 172-ФЗ не должно сужать возможности субъектов Федерации по выбору целей, институтов и инструментов политики своего социально-экономического развития
Вполне однозначно был представлен на форуме вопрос о судьбе действующих региональных и муниципальных стратегий . Было хорошо заметно, что представители регионов составляли собой абсолютное большинство участников форума и всех их волновал преимущественно один вопрос: какой будет судьба уже принятых и действующих стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации . Вопрос этот далеко немаловажен, поскольку, по оценкам представителей регионов, подготовка такой качественной стратегии — это примерно 1—1,5 года работы и значительные затраты бюджетных средств
Исходно представители Департамента стратегического управления Минэкономразвития России сформулировали позицию, исходящую из сути статьи 47 172-ФЗ, согласно которой документы стратегического планирования считаются действительными до окончания установленного в них срока, если иное не установлено Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации . Очевидно, что эти документы, рассчитанные в ряде случаев до 2025 года и даже до 2030 года, на деле будут действовать постольку, поскольку они не будут противоречить тем нормативно-правовым актам и методическим документам, которые будут подготовлены на федеральном уровне для конкретизации основных положений 172-ФЗ. Как отмечали представители регионов, существенному пересмотру будут подвергнуты и системы государственных программ субъектов Федерации
78
Стратегическое планирование — веление времени
Одновременно представители Минэкономразвития России признали ошибочность положений статей 172-ФЗ, которая определяет перечень документов стратегического планирования на уровне субъектов Федерации в виде закрытого списка . Это крайне затрудняет адаптацию механизмов стратегического планирования под особенности условий и целей долговременного развития регионов России, степень дифференциации характеризуется не только значительными количественными, но и глубокими качественными разрывами . Такой перечень должен быть открытым и содержать ограниченное число обязательных документов (обеспечивающих целевую и инструментальную основу вертикали стратегического планирования) и возможность разработки субъектами Федерации иных стратегических документов (в частности, это касается отраслевых стратегий), отражающих их экономические, географические, социальные и иные особенности
Министерство экономического развития Российской Федерации обещало субъектам Федерации оказать содействие в их дальнейшей работе над региональными стратегиями, однако высказано мнение, что это будет преимущественно методологическое содействие, а не «рассылка шаблонов». Кроме того, как отметили ряд выступавших (Н.Ю. Гусева, заместитель министра экономики Нижегородской области и др.) нерешенной проблемой остается отсутствие четких указаний в законе на процедуры согласования региональных стратегий с документами стратегического планирования, разрабатываемыми органами государственной власти Российской Федерации
Интервью 2. Л.Э. Лимонов — доктор экономических наук, генеральный директор АНО МЦСЭИ «Леонтьевский центр»
1 . Закон в целом надо оценить положительно, учитывая, что страна стоит на по-
роге глубоких изменений в экономике. Конечно, возможно было бы полнее отразить в законе многообразие подходов к стратегическому планированию на местах, что соответствует и зарубежному опыту
2 . Всегда полезно заглядывать вперед в своем социально-экономическом раз-
витии, чтобы иметь возможность отразить его логику и приоритеты Важно при этом иметь механизмы постоянного обновления стратегического плана и, главное, фиксировать его связи с планами текущего характера .
3 . Подготовить весь блок таких документов очень сложно, может быть, стоило
подойти к этому вопросу более гибко
4 Принятые регионами стратегии должны осуществляться, но одновременно обновляться, сближаться содержательно и методологически и синхронизироваться во времени
5 . Сложное положение в регионах — не повод отказываться от идеи перехода к
стратегическому планированию . Такие планы должны включать в себя и меры по выходу из сложной ситуации, стимулировать на местах мобилизацию внутренних ресурсов Такая стратегия региона поддерживает и привлекает инвесторов
79
Стратегическое планирование — веление времени
Однако объявленный явный мораторий на пересмотр и обновление региональных стратегий не означает, что в системе экономических отношений федерального центра с субъектами Федерации все будет оставаться как и ранее. Позиция Минэкономразвития России была представлена так, что федеральное стратегирование будет включать в себя и оценку региональных стратегий, и эта оценка во многом будет определять собой характер взаимоотношений федерального центра с соответствующими субъектами Федерации . Как было сказано представителями министерства, стратегическое планирование предполагает, в частности, последовательный отход от уравнительного принципа взаимоотношений центра и регионов, переход к оценке и даже известной состязательности региональных стратегий и программ как основе получения федеральной помощи через софинансирование программ и проектов развития экономики субъектов Федерации В этом смысле предвидятся определенные изменения в бюджетном законодательстве, касающиеся финансирования государственных программ, совершенствования межбюджетных отношений, методов бюджетного планирования и прогнозирования
Это связано с существующей здесь несогласованностью. Закон о стратегическом планировании предполагает его долгосрочный рубеж свыше 6 лет, а действующий рубеж бюджетного планирования в стране — только 3 года, причем на субфедеральном уровне даже этот рубеж бюджетного планирования выглядит достаточно формально вследствие бесконечно вносимых в него изменений По сути, закон для согласования названных временных горизонтов идет по пути растягивания срока бюджетного прогноза, однако план и прогноз — качественно разные институты, а для эффективности функционирования системы все ее слагаемые должны обладать равной мерой обязательности (долженствования) и, конечно, экономической достоверности
Интервью 3. И.В. Матиенко — руководитель региональной сети Экспертного совета «Потенциал России».
1 . К закону можно предъявить определенные претензии, но это лучше, чем ни-
чего . Особенно не хватает развернутого определения роли партнерства, ясности во взаимоотношениях власти и бизнеса .
2 . Вопрос решается путем постоянной актуализации целей стратегического пла-
на .
3 . Бизнес должен конкретно «видеть себя» в этих документах, понимать возмож-
ные меру и формы своего участия в реализации этих документов .
4 . Возможный вывод — изначально опереться в реализации стратегических пла-
нов на практику софинансирования на принципах государственно-частного партнерства Возможно все, вплоть до участия частного бизнеса в решении долговой проблемы регионов на взаимовыгодных условиях
80
Стратегическое планирование — веление времени
В этой связи достаточно остро ставился на форуме и вопрос об экономической обеспеченности практики стратегического планирования на субфедеральном уровне, хотя, по нашему мнению, это обсуждение и не генерировало конкретных предложений со стороны представителей федерального центра . На форуме в разных формулировках многократно констатировалась та истина, что система стратегического планирования продуктивна только тогда, когда преобладающее место в управлении социально-экономическим развитием территорий занимает «концепция развития». Если это управление (как это имеет место сегодня в большинстве регионов и муниципалитетов России) в преимущественной мере строится на «концепции выживания», всякое стратегическое планирование не только малопродуктивно, но даже и обременительно
Между тем, нетрудно заметить, что невнимание к ресурсной обеспеченности стратегического планирования выступает одним из наиболее слабых моментов 172-ФЗ . Хотя далеко не лучшие времена в плане состояния публичных финансов сегодня затронули всех и вся, конечно, в первую очередь вопрос о том, какова прочность и достоверность финансово-бюджетной базы стратегического планирования, наиболее важен для субфедерального звена управления . И здесь поводов для оптимизма не так много
В последние 2—3 года ситуация в сфере субфедеральных, в том числе региональных финансов резко ухудшилась, что не замедлило сказаться на нарастании долговой нагрузки на субфедеральные бюджеты . Так, на 1 января 2014 года этот долг в целом по России составил 1,7 трлн рублей . У 10 субъектов Федерации величина долга уже превысила 100% собственных доходов их бюджетов . При этом, критерием фактического банкротства является показатель в 80% . Многие регионы уже ни при каких обстоятельствах сами погасить свои долги не смогут. Какое уж тут «стратегическое планирование»! В этой связи, выступая на форуме, доктор экономических наук, профессор Е.М. Бухвальд (заведующий Центром федеральных отношений и регионального развития Института экономики РАН) высказал мысль, что переход к системе стратегического планирования требует перехода к иной модели межбюджетных отношений Речь идет о модели этих отношений, обеспечивающей возможность субфедеральным бюджетам не только полностью покрывать установленные законом расходные обязательства, но и, осуществляя функции планирования, иметь в своем распоряжении четкую, долговременную картину своих взаимоотношений с вышестоящими бюджетами
Еще более проблематична картина финансовых потенций и, соответственно, экономических реалий стратегического планирования на муниципальном уровне. По данным мониторинга Минфина России, по итогам 2013 года дотационность свыше 30% имели 91,6% всех муниципальных районов и 69,1% городских округов в России .
81
Стратегическое планирование — веление времени
В этом смысле довольно неожиданным стало большое внимание участников форума к вопросам стратегического планирования и подготовки стратегий развития отдельных муниципальных образований . Формально, муниципальный уровень управления представлен в 172-ФЗ как равноправный участник системы стратегического планирования Закон указывает на основные стратегические документы в системе муниципального управления, а также определяет полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования
Вместе с тем, пункт 2 статьи 39 172-ФЗ определяет, что по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться и реализовываться в муниципальных районах и городских округах (ком-мент. 4) такие документы, как стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации этой стратегии . Но что значит «могут»? Кто будет определять: «могут» они или «не могут»? И вообще, если можно не делать, стоит ли себя утруждать? Все это говорит о том, что введение начал стратегического планирования в муниципальном звене управления будет носить достаточно долговременный, поэтапный характер, и этот процесс сам по себе должен стать объектом целенаправленного, программного обеспечения и регулирования .
Однако, как показали выступления представителей из регионов, эта зафиксированная в 172-ФЗ опционность стратегического планирования на местном уровне их особенно не тревожит Финансовая зависимость абсолютного большинства муниципалитетов от финансового содействия со стороны субъектов Федерации настолько высока, что очевидность неформальной обязательности местных стратегий (когда это нужно региону) даже не обсуждается Однако верно и то, что качественная подготовка социально-экономической стратегии региона вне опоры на аналогичные стратегии ключевых муниципальных образований субъекта Федерации просто невозможна В этом смысле, так и не было дано четких объяснений того, почему практика муниципального стратегирования была обозначена в законе только как потенциальная возможность
В этой связи, важное место занял вопрос о так называемой «синхронизации» регионального и муниципального стратегического планирования Об этом говорили в своих выступлениях доктор экономических наук Л.Э. Лимонов (генеральный директор АНО МЦСЭИ «Леонтьевский Центр»); А.А. Миронова (начальник отдела стратегического планирования, целевых программ и оценки регулирующего воздействия Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области); С.А. Пономарева (начальник департамента стратегического планирования Вологодской области), Т.Д. Белкина (ведущий научный сотрудник ИНП РАН) и ряд других выступавших .
Как отметила А А Миронова, в Ленинградской области основные требования к муниципальным программам развития и/или стратегиям
82
Стратегическое планирование — веление времени
закреплены в документах по участию муниципальных образований в государственных программах области . В настоящее время не во всех муниципальных районах области имеется весь перечень основных документов муниципального стратегического планирования, эти документы имеют разную структуру, в них не достаточно проработаны вопросы ресурсного обеспечения, механизмы контроля и реализации В этой связи в области ведется работа по таким направлениям, как разработка методических рекомендации, регламентирующих порядок синхронизации документов стратегического планирования области и муниципальных образований; методики оценки качества документов стратегического планирования муниципальных образований
По мнению С.А. Пономаревой, в предлагаемой 172-ФЗ системе документов стратегического планирования пока отсутствует единообразие к постановке и соотношении основных направлений, приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития на каждом из уровней управления . Она отметила, что регионам приходится решать эту задачу в инициативном порядке. Так, в актуализированной Стратегии социально-экономического развития Вологодской области была осуществлена декомпозиция направлений, приоритетов, целей и задач развития региона на муниципальный уровень Внедренная система раскладки стратегически важных индикаторов развития региона от федерального до муниципального уровня дает дополнительные возможности для контроля достижения целевых значений
Говоря о местном уровне или «низшем звене» стратегического планирования некоторые выступавшие отмечали, что это звено не всегда целесообразно втискивать в рамки формально действующих муниципалитетов Так, Ю.Г. Кузнецов (заместитель директора Департамента по местному самоуправлению и межнациональным отношениям Правительства Свердловской области) указал на то, что в 172-ФЗ необходимо предусмотреть возможность формирования стратегических планов социально-экономического развития, объектами которых будут уже не отдельные муниципалитеты, а долговременно сложившиеся городские агломерации, по сути представляющие собой единый хозяйственный и социальный комплекс
На форуме очень серьезно ставился вопрос о необходимости тщательно продумать те изменения в иные законодательные акты, которые связаны с принятием 172-ФЗ по стратегическому планированию. Это, в частности, касается 184-ФЗ, определяющего полномочия органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, а также в 131-ФЗ 2003 года о местном самоуправлении В последнем, по нашему мнению, в силу ограниченного раскрытия данного вопроса в самом 172-ФЗ, следует выделить специальную главу о стратегическом планировании и программно-целевом управлении в муниципальном звене российской экономики С учетом требований практики стратегического планирования необходимо
83
Стратегическое планирование — веление времени
соответствующим образом обновить и дополнить обсуждаемые в настоящее время законопроекты о государственно-частном партнерстве и о промышленной политике в Российской Федерации .
Все участники форума сошлись во мнении о необходимости существенно усилить информационно-аналитическое обеспечение практики стратегического планирования на субфедеральном уровне, для чего предлагалось открытие специального «информационного окна» Минэкономразвития России, проведение специальных межрегиональных научнопрактических конференций, выпуск специальных методических обзоров и справочников, более широкое освещение данной проблематики в научно-практических журналах федерального и регионального уровня .
Комментарии
1 . Федеральный закон от 28 июня 2014 года №172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации».
2 . Так, в Ленинградской области закон о стратегическом планировании
был принят еще в 2006 году.
3 . Это касается таких важных документов пространственного стратеги-
ческого планирования, как «Стратегия пространственного развития», а также «Основ государственной политики регионального развития» для определения приоритетов регионального развития Российской Федерации
4 Это говорит о том, что поселенческий уровень муниципального управления вообще изъят из практики стратегического планирования, что в большинстве случаев, действительно, справедливо по чисто экономическим соображениям
84
