CC BY
187
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
«Стране, несмотря на все возникшие сложности, нельзя потерять перспективу перехода к системе стратегического планирования» — так кратко можно сформулировать лейтмотив XIV-го Форума по стратегическому планированию, который был в очередной раз проведен в Санкт-Петербурге 19—20 октября 2015 года. Форум собрал более 1115 участников из 19 стран, 54 регионов и 84 городов России. Всего в рамках Форума прошло 3 пленарных заседания и 36 различных мероприятий, включая круглые столы, экспертные панели и семинары, на которых выступили более 300 докладчиков, модераторов и участников дискуссий. Чем было характерно именно это обсуждение одного из животрепещущих вопросов экономического развития страны?
Стратегическое планирование: не откладывать, а адаптировать
Предшествующий форум 2014 года был первым, прошедшим непосредственно после принятия 172-го федерального закона о стратегическом планировании, в томительном ожидании которого прошли многие предшествующие мероприятия подобного рода. Однако форум 2014 года проводился буквально несколько месяцев спустя обнародования данного закона, в связи с чем участники форума — и представители практики, и представители науки — еще не были готовы дать полномасштабную оценку этого законодательного акта, в полной мере оценить проблемы и перспективы его практической реализации. Сейчас ситуация изменилась. Уже прошло достаточно времени для того, чтобы в полной мере оценить как сам законодательный акт, так и то, как он соотносится с экономическими реалиями современной России и ее регионов. Кроме того, социально-экономическая ситуация в стране за прошедший год существенно изменилась и, увы, не в лучшую сторону и при том стала значительно менее предсказуемой. Нельзя обойти вниманием и то, что уже после проведения форума 2014 года были приняты еще два важных законодательных акта, которые, наряду с законом о стратегическом планировании, могут быть отнесены к числу системообразующих в экономической политике государства. Это — федеральные законы о промышленной политике (декабрь
40
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
2014 года) и о государственно-частном партнерстве (июль 2015 года). Хотя законы о промышленной политике и о ГЧП действительно также следует считать «системообразующими», степень их взаимной согласованности со 172-м ФЗ следует признать весьма низкой, в результате чего при обсуждении проблем и перспектив стратегического планирования они затрагивались лишь частично. Между тем, по нашему мнению, ситуация складывается так: или эти законы реализуются параллельно и взаимосвязано, или все они остаются мертвым грузом и, если реализуются, то чисто формально.
В ходе проведения форума был проведен ряд интервью с его участниками, прежде всего, с представителями регионов и муниципалитетов (напомним, что и сам форум имеет общий «сквозной» заголовок — «Стратегическое планирование в регионах и городах России»), В ходе интервью для ответа участникам форума было предложено 3 вопроса.
1. За время, прошедшее после принятия 172-го ФЗ по стратегическому планированию, социально-экономическая ситуация в стране заметно изменилась и явно не в лучшую сторону. Не считаете ли Вы, что это делает полномасштабную реализацию данного закона в установленные им сроки нецелесообразной и даже невозможной?
2. Считаете ли Вы возможным/необходимым внести некие поправки или дополнения в 172-й ФЗ по стратегическому планированию и сопровождающие его нормативно-правовые документы, фиксирующие систему целей и задач (антикризисных) особого стабилизационного периода, скажем, на 2—3 года?
3. Как Вы оцениваете текущие возможности (перспективы) стратегического планирования на субфедеральном (то есть региональном и муниципальном) уровне управления, особенно учитывая, что сложившаяся здесь крайне напряженная финансово-бюджетная ситуация может быть серьезным препятствием к такому планированию?
Интервью 1. Кузьмина Надежда Зиновьевна, начальник Управления программ социально-экономического развития и программного планирования Главного управления экономики и инвестиций Алтайского края.
1. Реализация закона необходима. Основы стратегического планирования в крае формируются с 1998 года, соответствующий закон был принят в 2006 году, а в 2007 году — долговременная стратегия региона. Нынешний кризис — это не только дополнительные трудности, но и дополнительные возможности. Сегодня миссия закона — способствовать реализации этих дополнительно возникших возможностей, в частности, на основе диверсификации и модернизации экономики края.
2. Финансовые ограничения затрагивают в преимущественной мере программный блок стратегического планирования. Но есть и менее бюджетно-зависимые слагаемые стратегического планирования, прежде всего, управленческого характера, в частности, содействие в развитии кооперационных связей предпринимателей, прежде всего, в АПК региона; использование практики ГЧП, что позволяет существенно сэкономить бюджетные средства при реализации крупных инфраструктурных проектов, проведение политики дерегулирования и пр.
41
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
3. Да, в нынешних условиях документ по финансово-бюджетной стабилизации необходим. Прежде всего, это — согласованный на федеральном региональном уровне путь решения долговой проблемы регионов. Кардинальное решение проблемы наращивания бюджетных доходов мы связываем, прежде всего, с развитием реального сектора экономики региона, в первую очередь, с АПК, который на основе политики «антисанкций» как бы обрел «второе дыхание».
На первом пленарном заседании форум приветствовал полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе В.И. Булавин. Он отметил, что в силу действия негативных внешних факторов и внутренних причин имеющиеся на сегодня стратегические документы федерального уровня, как и стратегические документы федеральных округов и отдельных регионов, во многом утратили свою достоверность и нуждаются в серьезной актуализации. Эта актуализация должна учитывать требования 172-го ФЗ, а также специфику фактически сложившейся социально-экономической ситуации, не упуская из виду и наиболее важные императивы развития страны на долговременную перспективу, в том числе и те, которые заданы известными «майскими указами» Президента России В.В. Путина.
Как отметил В.И. Булавин, нынешняя ситуация, при всей ее сложности, позволила во многом по-новому, глубже взглянуть на суть и задачи стратегического планирования в стране. Стало очевидно, что акцент этой управленческой деятельности должен быть в большей мере ориентирован на развитие реального сектора экономики, на решение проблем импортозаме-
42
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
щения. Выявились и такие относительно слабые стороны — как самого закона, так и сложившейся на сегодня практики социально-экономического стратегирования — как, например, слабая корреляция с финансово-бюджетной политикой, особенно, с ее долговременной составляющей. Выступавшим был сделан акцент на недостаточное внимание к социальной базе стратегического планирования, в частности, к вопросам подготовки высококвалифицированных кадров, обеспечения достаточной внутри- и межрегиональной мобильности трудовых ресурсов и прочее. Не обеспечивается также должное согласование пространственных и отраслевых стратегий (последних, по разным оценкам, насчитывается до 50 и более), что говорит о необходимости их укрупнения в целях эффективности всей системы стратегического планирования. В.И. Булавин высказал также мысль, которую затем поддержали многие участники форума. Речь идет о необходимости дополнить или предварить систему документов стратегического планирования некоей стратегией или программой стабилизации государственных финансов и укрепления доходной базы бюджетов всех уровней.
Д.И. Азаров, член Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, акцентировал внимание на необходимости в большей мере использовать опыт планирования советского периода. Действительно, этот опыт широко используется в настоящее время за рубежом, особенно в странах Азии (Китай, Южная Корея и др.), а у нас необходимого обобщения и отражения в нынешней практике управления не получает. Кроме того, выступавшим было обращено внимание на необходимость преодолеть действующие ныне преимущественно чиновно-бюрократические процедуры стратегического планирования. Реальное стратегическое планирование может реализоваться только как продукт многостороннего взаимодействия государственной власти, населения, бизнеса, местного самоуправления и иных институтов гражданского общества. В этой связи Д.И. Азаров предложил обязательное создание на всех уровнях управления общественно-экспертных советов, консультационных центров и иных широких платформ, обеспечивающих многостороннее взаимодействие на всех этапах разработки и реализации стратегических планов.
А.Н. Клепач, заместитель председателя (главный экономист) Государственной корпорации «Внешэкономбанк», отметил, что ключевым содержанием стратегического планирования на всех уровнях управления должно стать не предугадывание тех или иных количественных индикаторов, а, прежде всего, определение приоритетов развития, в каком-то смысле — формирование «образа России» в перспективе. В этом смысле, по его мнению, наиболее важны не индикаторы, а подходы к определению приоритетов развития и основные методы (пути) их практического достижения. Как отметил А.Н. Клепач, сегодня необходимо определиться по следующим вопросам. Во-первых, в какой мере принимаемые сегодня регулятивные меры (в частности, антикризисного характера) «стратегичны»: важно
43
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
на фоне этих мер не утратить стратегического видения проблем и перспектив российской экономики. Во-вторых, подчеркнул докладчик, следует обратить особое внимание на финансовую основу стратегических решений. Финансовые трудности нынешнего момента — не временный эпизод, а, скорее всего, новый и достаточно длительный этап в экономическом развитии страны. Другими словами, дефицит ресурсов финансирования сам по себе может стать фактором стратегического характера, что во многом меняет наши представления о принципах и методах стратегического планирования. В-третьих, стратегическое планирование родилось не на федеральном уровне, а на региональном, который и сегодня во многом сохраняет здесь свое лидерство. В этом плане нельзя строить практику стратегического планирования только «сверху вниз» или «снизу вверх». Необходим, как минимум, баланс стратегической инициативы.
Интервью 2. Миронкин Максим Анатольевич, Комитет экономики Гатчинского района Ленинградской области.
1. Для муниципальных образований говорить сейчас о полномасштабной реализации закона о стратегическом планировании нельзя. Необходимо все-таки определиться с тем, что представляет собой такое планирование для муниципалитетов — право или обязанность. Трудно представить стратегическое планирование в регионе, если его муниципальные образования разделятся 50 на 50 — со стратегическими планами и без них. В 172-м ФЗ права муниципалитетов по стратегическому планированию изложены лишь в самом общем виде. Скорее всего, это нужно конкретизировать в виде специальной главы (раздела) 131-го ФЗ по местному самоуправлению. Необходимо уточнить и саму процедуру согласования стратегических планов муниципалитетов с субъектами Федерации.
2. Да, такие планы целесообразны, но в пределах видения более долговременных перспектив, иначе потеряется сама суть стратегического планирования.
3. Пока муниципалитеты не наращивают свои доходы. Без перераспределения ресурсов на муниципальный уровень стратегическое планирование здесь неосуществимо. Особых надежд в плане наращивания доходов муниципалитета, связанных с развитием малого и среднего предпринимательства, не имеется. Нынешняя модель развития МСП исчерпала свою динамику. В торговле малый бизнес вытесняется сетевыми структурами, в сфере услуг — явное насыщение, а продвижение МСП в реальный сектор экономики практически незаметно.
О.В. Фомичев, статс-секретарь, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации, отметил, что в условиях жестких бюджетных ограничений нельзя говорить о сворачивании идеи стратегического планирования. Это мотивируется тем, что именно стратегический подход к планированию приоритетов развития страны и ее регионов, к выбору методов достижения этих приоритетов позволяет наиболее эффективно решить проблему оптимизации расходов, в том числе, за счет их перегруппировки и локализации на действительно приоритетных направлениях. Сейчас же долгосрочные задачи нередко приносятся в жертву соображениям текущего характера. Выступавший отметил противоречие между доминирующим сегодня мнением экспертов (несколько отложить принятие документов стра-
44
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
тегического планирования) и представителей власти (действовать строго в установленные законом сроки, последовательно формировать информационную базу и реестр документов стратегического планирования), в связи с чем докладчик призвал активизировать работу над Стратегией-2030.
Стратегия-2030 предполагает формирование таких посылок перехода к системе стратегического планирования, как повышение эффективности государственного управления, рост качества и условий предоставления государственных услуг, создание стимулов для развития человеческого капитала, совершенствование инфраструктуры, обеспечение конкурентоспособности экономических агентов как внутри страны, так и за ее пределами. Однако в настоящее время практика стратегического планирования в России характеризуется изолированностью процессов разработки отдельных стратегических и программных документов различными ведомствами, а также федеральными и региональными органами государственного управления, следствием чего стало отсутствие согласованности основных параметров этих документов.
В.Н. Княгинин, президент фонда «Центр стратегических разработок», подчеркнул, что основным препятствием на пути экономического страте-гирования сегодня является кризис ликвидности, резкий дефицит всех источников финансирования, что, разумеется, касается не только публичных, но и частных финансов. Далее выступавший подчеркнул, что стратегическое планирование — это не только набор соответствующих документов, но и определенный уровень стратегического мышления, ориентирован-
45
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
ный, в частности, на стратегические корни нынешнего кризиса и, соответственно, на пути их преодоления. Наконец, по мнению выступавшего, нерешенной проблемой остается внутренняя несогласованность всей практики стратегического планирования — как по горизонтали (отраслевой и пространственный аспекты плана), так и по вертикали (федеральный, региональный и муниципальный уровни управления).
В ходе последующих мероприятий обсуждался широкий круг вопросов реализации практики стратегического планирования на региональном и муниципальном уровне. Так, И.Н. Ильина, директор Института региональных исследований и городского планирования НИУ-ВШЭ, отметила, что в настоящее время утвержденные стратегические документы по социально-экономическому развитию имеют 79 из 85 нынешних субъектов Российской Федерации (заметим, что в силу крайней разноформатности этих документов, Минэконмразвития России полагает, что таких документов — «реальных» региональных стратегий — примерно вполовину меньше). Эти документы, действительно, существенно различаются по охватываемому периоду, по кругу регулируемых вопросов и прочее, и, конечно, ни одна из них в полной мере не отвечает требованиям 172-го ФЗ. Но в целом эти стратегические документы позволяют регионам определить их «образ будущего», а также те приоритетные задачи, осуществление которых позволит это будущее сформировать.
И.Н. Ильина акцентировала внимание на ряде проблем, решение которых должно существенно повысить качество социально-экономическо-
46
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
го стратегирования на региональном уровне, приблизив его, тем самым, к ключевым требованиям 172-го ФЗ.
Во-первых, это — детализация основных институтов, инструментов и практических механизмов, которые должны обеспечивать реализацию региональных стратегий. В настоящее время эти институты и инструменты в региональных стратегиях либо прописаны формально, либо указание на них вообще отсутствует.
Во-вторых, с учетом реально складывающихся экономических обстоятельств для эффективного регионального стратегирования необходимо более широкое использование методов «риск-менеджмента», существенно повышающих адаптивность и, значит, практическую ценность или «работоспособность» региональных стратегий. В настоящее время в большинстве региональных стратегий риск-менеджмент либо вообще не отражен, либо наличествующие риски реализации стратегий в целом отмечаются, но конкретные мероприятия по их нивелированию не предусматриваются.
В-третьих, необходимо дальнейшее развитие систем мониторинга и контроля планов и отдельных программ с фиксацией ответственности конкретных должностных лиц за их выполнение.
Идею использования «риск-менеджмента» в региональном экономическом стратегировании поддержала С.А. Пономарева, начальник Департамента стратегического планирования Вологодской области. Особенно это важно в современных условиях, когда кризисные явления усиливают риски неплатежеспособности предприятий, роста банкротств, сокрытия доходов, а также рост «теневой» экономики, негативные последствия которой усугубляют проблемы с дефицитом налоговых и неналоговых доходов бюджетов, сокращают социальные гарантии населению. Все это стимулирует разработку и внедрение системы регионального риск-менеджмента. Основными параметрами этой системы выступают: наличие сценариев прогнозов (оптимистический, консервативный, инерционный, неблагоприятный, «шок»-прогноз); «эшелонированное» во времени прогнозирование рисков (краткосрочное, среднесрочное, долгосрочное); индикаторы риска; моделирование последствий от реализации и/или предупреждения рисков. В Вологодской области модель риск-менеджмента внедрена в рамках Программы антикризисного управления на период 2015—2017 годов.
А.Л. Кузнецова, министр экономики Калининградской области, указала на то, что региональная негибкость 172-го ФЗ в последнее время проявила себя в еще большей мере в связи с тем, что текущий кризис в значительной мере затронул регионы России. В особой мере кризис ударил по регионам, экономики которых в наибольшей мере завязана на систему внешнеэкономических связей, как это имеет место в Калининградской области. Докладчик высказал мнение, что в настоящее время условия кризиса и поиска путей выхода из него даже в еще большей мере диктуют необходимость актуализации региональных стратегий, чем формальные
47
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
требования 172-го ФЗ. Выступавшая также обратила внимание на необходимость определения исходной основы (то есть базового параметра) социально-экономического прогнозирования в регионе, в том числе, учитывая особенности «относительно выровненных» регионов и регионов с резко колеблющимися экономическими показателями.
В своем комментарии Е.М. Бухвальд (Институт экономики РАН — Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации), отметил: несмотря на то, что после принятия 172-го ФЗ по стратегическому планированию прошло немногим более года, тем не менее, уже вполне очевидно, что содержание закона устраивает нас не в полной мере. К сожалению, это — довольно типичная ситуация для нашего законодательного процесса. Ее в данном случае можно объяснить как общими просчетами при подготовке закона, так и тем, что закон оказался не вполне «готов» действовать в заметно изменившихся социально-экономических условиях (не случайно, закон иногда характеризуют как документ «тучных лет»), В этом смысле есть два варианта действия: уже сейчас внести изменения и дополнения в закон или «не трогать» сам закон, но пытаться устранить его пробельности за счет системы подзаконных нормативных правовых актов. Крупные изменения в законе едва ли целесообразны, так как на данном этапе они могут просто дезориентировать тех, кто в самом законе определен как «участники стратегического планирования». Однако уже в ближайшей перспективе необходимо будет закрепить в законе такие позиции, как «открытый» список документов стратегического планирования в субъектах Федерации, корректируемый с учетом общей социально-экономической ситуацией в стране и в связи с особенностями развития каждого из регионов; возможность гибкого уточнения параметров плана под условия финансовых ограничений; конкретизация основных условий включения в стратегическое планирование муниципального звена управления. Кроме того, необходим раунд взаимных согласований законов о стратегическом планировании, промышленной политике и государственно-частном партнерстве.
Интересные комментарии и предложения содержались во многих выступления на форуме. Так, Д.Н. Гражданов, начальник Управления стратегического планирования Ярославской области, акцентировал внимание на том, что условия кризиса потребовали четкой этапизации региональных стратегий с выделением в них таких этапов, как «Преодоление кризиса» и «Запуск механизмов развития», что уже сегодня практически реализуется в практике стратегического планирования в данном регионе. Дополнительно к утвержденной Стратегии до 2025 года в регионе был принят трехлетний антикризисный план, который предусматривает целый комплекс дополнительных мер, направленных как на стабилизацию экономики и социальной сферы, так и на использование дополнительно открывающихся возможностей по развитию региональной экономики.
48
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
А.А. Здунов, министр экономики Республики Татарстан, рассказал об опыте региона в области стратегического планирования. Он, в частности, обратил внимание на то, что работа в республике в этом направлении строится на использовании практики межмуниципальных стратегий, а также на учете в таком планировании агломерационных процессов в регионе, в том числе, по линии город — близлежащие муниципальные образования. С.Б. Ткаченко, главный архитектор г. Калуги, обратил внимание на необходимость более тесной увязки стратегического планирования в регионах и городах с практикой государственно-частного партнерства. Необходимо конкретное проектное наполнение стратегических планов, а это невозможно без учета того, что можно реализовать с использованием механизмов ГЧП. По мнению выступавшего, в системе документов стратегического планирования на уровне страны и ее регионов необходим план инфраструктурного развития страны и отдельных территорий с описанием в нем наиболее перспективных «ниш» для использования практики ГЧП.
Интервью 3. Ефимов Валерий Сергеевич, директор центра стратегических исследований и разработок Сибирского федерального университета.
1. Цель закона, по нашему мнению, не создание в стране системы стратегического планирования «от нуля», а прежде всего, ее упорядочение, наполнение реальным содержанием. Нынешняя система стратегического управления во многом носит имитационный характер: стратегии ради имиджа, а не для повседневной работы с этими документами
2. Да, такая необходимость имеется. В законе многое неконкретно, да и момент не самый удачный — очень велик фактор неопределенности. Региональные элиты и системы управления в целом пока не соответствуют требованиям стратегического планирования.
3. Политика оттягивания ресурсов из регионов дала свои результаты: энергия регионов гасится, на местах не хватает инициативы и ответственности. Программа стабилизации региональных финансов необходима, но она будет иметь реальный смысл, только если в итоге приведет к перераспределению ресурсов на субфедеральный уровень.
С большим интересом участники форума ждали выступления представителей Минэкономразвития России, непосредственно занимающихся вопросами стратегического планирования, в том числе на региональном уровне, а также разработкой соответствующих нормативно-правовых и методических документов. Представителей субъектов Федерации волновало то, в каком состоянии находится разработка этих нормативно-правовых и методических документов, призванных отрегулировать ход подготовки документов стратегического планирования на региональном уровне, а по отдельным позициям — и на муниципальном уровне; в какие сроки эти документы будут направлены в регионы и затем будут реализовываться. Позицию Минэкономразвития России по данному вопросу, проделанную и предстоящую работу в этом направлении на целом ряде мероприятий форума осветили Е.С. Чугуевская, директор Департамента стратегического и
49
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
территориального планирования Минэкономразвития России, и Е.С. Рожкова, заместитель директора данного департамента.
Прежде всего, был отмечен такой интересный факт: на данный момент существует план подготовки нормативно-правовых документов, конкретизирующих содержание и методы подготовки предусмотренных законом документов стратегического планирования, и этот план в целом выполняется. А вот плана подготовки самих документов стратегического планирования пока не существует, причем сроки подготовки этих документов, возможно, придется перенести на более поздний период. Было также верно констатировано, что субъекты Федерации крайне заинтересованы в получении указанных документов от Минэкономразвития России не потому, что в принципе не могут решить задачу подготовки документов стратегического планирования своими силами, а потому, что в процессе подготовки таких документов они закономерно хотят оставаться с федеральным центром и другими регионами страны в едином правовом и методическом «поле».
Представители Минэкономразвития России отметили, что из двух ключевых документов, относящихся к пространственному срезу стратегического планирования, «Основы государственной региональной политики» уже подготовлены и направлены в Правительство Российской Федерации, а работа над основами «Стратегии пространственного развития» продолжается. При этом представители Минэкономразвития согласились с постоянно высказывавшимся мнением о том, что содержащееся в 172-м ФЗ определение «Стратегии пространственного развития» как документа, направленного на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации, весьма некорректно. Во-первых, здесь не ясно, какая устойчивость имеется в виду: сегодня далеко не всякая устойчивость тенденций расселения в стране заведомо позитивна. Во-вторых, необходимо расширить понимание данной стратегии как документа, регулирующего пространственные параметры размещения производительных сил в Российской Федерации с акцентом на экономическое выравнивание российских регионов. Были названы и субъекты Российской Федерации, которые, по мнению министерства, на данный момент являются лидерами практики регионального социально-экономического стратегирования. Это — Алтайский край, Нижегородская, Воронежская и Томская области.
Руководители профильного департамента Минэкономразвития России признали наличие целого ряда проблемных вопросов социально-экономического стратегирования на региональном и муниципальном уровнях и призвали представителей регионов к их совместному решению. В частности, это такие вопросы, как процедуры согласования стратегических планов федерального и регионального уровней (что подлежит согласованию: действующие стратегии субъектов Федерации или те, которые еще только предстоит подготовить); какие изменения будут внесены в действующее
50
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
законодательство (в частности, 184-й ФЗ 1999 года и 131-й ФЗ 2003 года) с целью четко определить круг полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления по осуществлению функций стратегического планирования; насколько нормативные и методические документы Минэкономразвития России будут согласованы с аналогичными документами Минфина России по вопросам бюджетного планирования и прогнозирования; как будет проводиться коррекция региональных программ, реализуемых в рамках действующих стратегий; как будет далее трактоваться практика стратегического планирования на муниципальном уровне (как право или как обязанность, как некий самостоятельный план или как территориальная «проекция» стратегического плана субъекта Федерации) и прочее.
Много вопросов вызвала процедура согласования стратегических планов с действующими документами территориального планирования, в рамках которых региональные и муниципальные власти активно работали в последние годы. Это касается также того, как реализовать функцию регионального и муниципального стратегического планирования в условиях активных агломерационных и интеграционных процессов, а также осуществления крупных проектов межрегионального сотрудничества (типа «Белкомур») на фоне того, как 172-й ФЗ строит вертикаль стратегического планирования строго по административно-территориальному признаку.
Со стороны представителей органов местного самоуправления на форуме было высказано мнение, что заменять в 172-м ФЗ добровольность стратегического планирования в муниципальном звене управления (на уровне муниципальных районов и городских округов; поселенческие муниципалитеты тут пока вообще остаются «вне игры») пока еще рано. Убедительно прозвучали аргументы относительно того, что дело здесь вообще не в обязательности таких планов. Для муниципальных образований важность стратегического планирования диктуется не только необходимостью в целом определить свои перспективы, но и обеспечить путем согласования региональных и муниципальных стратегий все возможные каналы (инструменты) финансирования социально-экономического развития территорий, в том числе, через реализацию различных программ.
Интервью 4. Даваа Канн-ооа Тимурович, Председатель Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва.
1. Работа над законом о стратегическом планировании и его практической реализацией должна продолжаться. В частности, считаем необходимым отразить в законе такие особенности стратегического планирования в регионах, как межрегиональное и приграничное сотрудничество и иные особенности субъектов Федерации.
2. Промежуточный период необходим в целях доведения социально-экономической и финансово-бюджетной ситуации в стране и ее регионах до достаточно высокого уровня предсказуемости и прогнозируемости.
51
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
3. Главное препятствие к стратегическому планированию на уровне регионов и муниципалитетов — отсутствие четкой, достоверной стратегии у федерального государства в целом. Второе препятствие — недостаток финансовых ресурсов, который можно преодолеть за счет расширения прав субъектов Федерации в сфере налогового администрирования, в частности, предоставления права устанавливать дополнительные налоги с их распределением между региональным и местным бюджетов. Это экономически реально и социально приемлемо и, главное, простимулирует все органы власти к совместным действиям по развитию экономики и наполнению бюджетов.
План и бюджет: не соперники, а союзники
Не стоит удивляться тому, что одно из центральных мест на форуме заняло обсуждение вопроса о финансовых основах или, точнее, финансово-бюджетных проблемах перехода к системе стратегического планирования на всех уровнях управления. Модератором пленарного заседания, обсуждавшего вопросы синхронизации стратегического социально-экономического и финансово-бюджетного планирования, выступил А.Л. Кудрин, ранее — вице-премьер и Министр финансов Российской Федерации, а ныне — декан факультета свободных искусств и наук Санкт-Петербургского государственного университета. В своем вступительном слове А.Л. Кудрин указал, что в некоторых странах социально-экономическое и финансовобюджетное планирование осуществляются одним ведомством; в некоторых странах (как в современной России), эти функции разделены между несколькими органами исполнительной власти.
52
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
Но в любом случае между этими двумя направлениями экономической политики государства необходимы координация и согласование. Это в решающей мере определяет то, насколько реалистичными в итоге оказываются наши планы. Правда, неверна и такая крайность, как привычка оправдывать неудачи всех наших планов и прогнозов нехваткой средств, дефицитом финансирования. На самом деле, такой причиной часто выступает дефицит институтов, ответственности, эффективных управленческих решений. Пример — постоянное стремление министерств «проталкивать» все новые программы и проекты, что ведет к разбалансированности уже сверстанного бюджета, к накоплению груза нереалистичных расходных обязательств бюджетов всех уровней.
А.Л. Кудрин также обратил внимание на то, что объем располагаемых бюджетных ресурсов государства зависит не только от цены на нефть и иных внешних факторов, но в первую очередь, от темпов роста экономики. Сегодня — это решающий фактор дефицита всех источников финансирования. Так, при обсуждении известной «Концепции-2020» Минфин предлагал заложить в нее темп роста российской экономики в среднем в 4%, Минэкономразвития — 6% и именно этот показатель и вошел в документ. В действительности, темп роста на данный момент составил чуть более 1%, и потенциал дальнейшего роста российской экономики остается весьма низким. Это говорит о необходимости сейчас очень осторожно, взвешенно подойти к параметрам разрабатываемой «Стратегии-2030» и, соответственно, к финансовому обеспечению ее ключевых установок.
А.Н. Клепач, продолжая заданную тему обсуждения, отметил, что в настоящее время Российская Федерация не формирует систему стратегического планирования «с нуля». Многое в этом направлении делалось и ранее, в частности, в бюджетном процессе, в системе государственных программ и прогнозов и пр. Однако достоверность этих прогнозов оказалась невысокой. Так, в начале 2000-х годов фактические темпы роста российской экономики в какой-то момент оказались даже выше прогнозируемых, а в самое последнее время — заметно ниже. При этом особо благоприятные условия начала 2000-х годов как бы «оттеснили» необходимость существенных институциональных реформ, что рано или поздно должно было привести в действие «механизм торможения». Однако даже на фоне «тучных лет» вопреки индикаторам «Концепции-2020» в относительном измерении (по доле в ВВП) сократились совокупные (публичные и частные) расходы на науку и здравоохранение, что, действительно, свидетельствует о «размывании» потенциала долговременного роста российской экономики.
А.Л. Ведев, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации, поддержал мысль о том, что де-факто страна уже имеет большой опыт стратегирования в виде системы социально-экономических, бюджетных, банковских и иных стратегий. Однако эти стратегии в должной мере не согласовывались, а часто даже противоречили друг другу. Подобная си-
53
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
туация не случайна. Она связана с тем, что указанные документы продуцировались разными ведомствами, а их интересы традиционно бывают весьма противоречивыми. Системное стратегическое планирование призвано этот тренд подавить. Для стратегических планов должен быть выбран сценарий, гарантирующий исполнение всех обязательств публичной власти.
Нынешний период, отметил выступавший, это — очевидный слом трендов развития, вхождение в новые реалии — ценовые, внешнеэкономические, инвестиционные и прочее. Но в этом есть и свои «плюсы». Так, по мнению докладчика, падение реальной заработной платы в России в текущем году может составить до 10%, что позволит и инвесторам несколько компенсировать рост своих издержек (в частности, на импортное сырье и материалы) и сохранить определенный уровень конкурентоспособности. Сегодня важная цель стратегического управления российской экономикой, в том числе, и методами стратегического планирования, — перераспределить национальные ресурсы из сферы текущего потребления в сферу накопления (в инвестиционную сферу), то есть осуществить крупный макроэкономический маневр для достижения долговременного устойчивого роста.
А.Г. Аксаков, Председатель Комитета по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, подчеркнул, что сегодня бизнес и общество часто и вполне справедливо упрекают власть в неведении относительно перспектив развития страны на более-менее продолжительный период времени. Эта ситуация имеет негативный смысл в том,
54
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
что затрудняет стратегическое бизнес-планирование, так как предприниматели и инвесторы также должны обеспечить увязку целей и ресурсов в своих долгосрочных планах. Стратегические планы на всех уровнях публичного управления должны учитывать и даже интегрировать бизнесстратегии, что формирует особый стратегический компонент практики государственно-частного партнерства.
И.Н. Албин, вице-губернатор Санкт-Петербурга, отметил: с нашими прогнозами мы чаще всего терпели неудачу. И главное — мы не анализировали в достаточной мере причины этих неудач. А они — в низком качестве управления в целом. По мнению выступавшего, успех стратегического планирования в стране обеспечит следующая триада предпосылок: качество управления, качество среды и качество бизнеса. Еще одним важным условием экономического стратегирования докладчик назвал доступность инвестиционного кредитования. Сегодня недоступность таких кредитов часто «съедает» выгодные, перспективные для регионов инвестиционные проекты.
А.М. Лавров, заместитель Министра финансов Российской Федерации, как бы отверг упреки в недостаточности финансирования социальной сферы. При общей налоговой нагрузке на российскую экономику в примерно 35% в среднем за последние годы (более 38% в 2014 году — Е.Б.), мы не можем выдержать те нормативы финансирования социальной сферы (в процентах к ВВП), которые достигаются в странах с налоговой нагрузкой на экономику в 40—45% и даже более. Он подчеркнул, что в настоящее время в бюджетной сфере необходима жесткая ограничительная политика (консервативный вариант плана). Возможности финансирования бюджетного дефицита за счет резервных фондов страны могут быть исчерпаны за 2—3 года; внешние заимствования «отрезаны», а масштабные заимствования на внутреннем рынке могут существенно сократить ресурсы как потребительского, так инвестиционного секторов экономики, что в итоге приведет к ее еще большему торможению.
Временный отказ от трехлетнего бюджетного планирования нельзя рассматривать как завуалированный отказ от стратегического планирования экономики. Ведется большой объем работы в области бюджетного прогнозирования, и эта работа будет продолжаться, даже несмотря на то, что достоверность таких прогнозов на длительном рубеже пока остается весьма низкой.
Выступавший указал на необходимость усиления финансового контроля по расходам в рамках государственных программ, а также при финансировании различных «институтов развития». В частности, высказывалась мысль о необходимости переутвердить, с корректировками содержания, государственные программы, принимавшиеся несколько лет назад и которые сейчас не могут финансироваться в полном объеме. А.М. Лавров также высказался против существенных корректировок в системе межбюд-
55
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
жетных отношений, хотя на форуме многократно акцентировалась мысль, что переход к стратегическому планированию, особенно в субфедеральном звене управления, требует и новой модели межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы страны.
Интервью 5. Петрова Людмила Валериевна, начальник отдела инвестиций и стратегического планирования г. Тольятти.
1. На муниципальном уровне быстрая реализация закона невозможна ввиду низкой степени готовности, да и федеральный уровень, скорее всего, также не успевает подготовиться в срок. Наше муниципальное образование пока временно отказалось от дальнейшей разработки своей долгосрочной стратегии до 2030 года.
2. Все будет зависеть от сроков и качества подготовки регулятивных и методических документов по стратегическому планированию на федеральном уровне. Пока же, видимо, целесообразно перейти к формированию планов более кратковременного характера.
3. В имеющейся редакции закона муниципальный уровень стратегического планирования отражен лишь в самом общем виде. В нынешней ситуации заменять право муниципалитетов на стратегические планы их обязанностью составлять такие планы не стоит. Надо, к тому же, иметь в виду необходимость привязки этих планов к региональным стратегиям, где в пространственном контексте должны быть отражены перспективы всех муниципальных образований данного субъекта Федерации.
Резюмируя, следует отметить, что форум в целом дал мощный толчок к более глубокому осмыслению самого феномена и практики стратегического планирования. Понимание стратегического планирования и даже его определение в 172-м ФЗ должны быть существенно уточнены. В самом законе и сопровождающих его нормативно-правовых актах необходимо отразить такие новые тенденции в управлении отраслевым и пространственным развитием российской экономики, как деятельность различных «институтов развития», практику межрегионального взаимодействия, процессы территориальной агломерации, ширящееся многообразие форм и инструментов государственно-частного и муниципально-частного партнерства.
Многие дискуссии в рамках форума явно остались незавершенными. Это — дебаты о том, какой подход более правилен: «преодоление кризиса — путь к старту стратегического планирования» или, напротив, «стратегическое планирование — единственная возможность выбраться из полосы кризисного развития национальной экономики». Другой спор, оставшийся незавершенным, касается того, нужно ли в стратегических планах с учетом опыта прошлого ориентироваться преимущественно на консервативный сценарий развития событий или по-прежнему брать за основу «оптимистические» целевые установки, которые практически никогда не сбывались? Заметными остались и существенные расхождения в позициях о том, реализуемо ли стратегическое планирование на субфедеральном уровне управления при сохранении нынешней бюджетной и налоговой
56
Стратегическое планирование: не потерять перспективу
политики, в частности, действующей модели межбюджетных отношений. В незавершенной стадии осталось и обсуждение значительного круга вопросов, касающихся места и роли в стратегическом планировании муниципального звена управления. Все это говорит о том, что проблема стратегического планирования в ее научных и практических составляющих остается в центре внимания нашей экономической науки и всех уровней публичного управления. Значит, аналогичный форум 2016 года, если он состоится, без предмета для обсуждения и принятия значимых рекомендаций явно не останется.
Е.М. Бухвальд,
доктор экономических наук, профессор, заведующий Центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН, член редакционной коллегии журнала «ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика»
