CC BY
55
ЭКОНОМИКА РОССИИ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Выбор стратегии или выбор курса?
(По материалам XV общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России: диалог в поисках согласованности»)
24-25 октября 2016 года в Санкт-Петербурге прошла работа юбилейного — XV форума по стратегическому планированию. Всего в рамках Форума прошло 3 пленарных заседания и 36 различных акций, включая круглые столы, экспертные панели и семинары, на которых выступили порядка 250 докладчиков, модераторов и участников дискуссий
За два дня работы на мероприятиях Форума выступили Председатель совета фонда «Центр стратегических разработок» А. Л. Кудрин; статс-секретарь — заместитель Министра экономического развития Российской Федерации О. В. Фо-мичев; президент Московской школы управления «Сколко-во» А. В . Шаронов; заместитель Министра труда и социальной защиты Российской Федерации А.А. Черкасов; председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н . Диден-ко; первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по экономической политике А. П. Майоров; вице-губернатор Санкт-Петербурга М П Мокрецов и многие другие известные эксперты, представители государственных и бизнес-структур. В международной программе Форума приняли участие более 20 иностранных экспертов, представителей национальных, европейских и международных организаций из Греции, Великобритании, Италии, Норвегии, Эстонии, Финляндии и других стран
Надо отметить, что за прошедшие годы форум сумел добиться очень многого в продвижении стратегического планирования в реалии российской экономики, в практику государственного и муниципального управления Методы стратегического планирования, особенно на региональном и муниципальном уровне получили обобщение и широкое распространение Общение и обмен опытом на форуме в значительной мере способствовали формированию кадрового потенциала управленцев — специалистов в области социально-экономического стратегирования Наработанный на форуме опыт и методологические подходы позволили существенно улучшить федеральный законопроект по стратегическому планированию и в итоге длительных обсуждений обеспечить его принятие в 2014 году.
Конечно, остаются и существенные проблемы . Как и ранее, не во всем складывается понимание относительно взаимодействия федерального уровня стратегического планирования с тем, что в этом контексте уже активно нарабатывалось и нарабатывается регионами и муниципальными образованиями . В отличие от Федерального закона № 172 ФЗ, утвердившего одним из ведущих в модели стратегического планирования принцип взаимодействия (согласования) отраслевого и пространственного стратеги-рования на всех уровнях управления, в ходе проведенной работы круг вопросов подобного согласования не получил достаточного анализа и практической интерпретации . Наконец, форуму пока так и не удалось в полной мере ответить на вопрос о целесообразности и специфике стратегического планирования в условиях затянувшейся кризисной полосы в российской экономике, когда возможности долговременной «планируемости» любых хозяйственных и социальных процессов в стране, ее регионах и муниципалитетах, равно как и возможности существенного приращения располагаемых ими экономических ресурсов оказались весьма ограниченными Нерешенность этой проблемы создает одну из доминант для становления практики стратегического планирования в стране
Как следует из долгосрочного прогноза Минэкономразвития России до 2035 года*, российская экономика будет преодолевать нынешнюю стагнацию все ближайшие 20 лет. Выйдя из рецессии в 2017 году, российская экономика в предстоящие 20 лет будет расти крайне медленно — в среднем на 2% в год (от 1,7% до 2,6%) . Это примерно в 1,5 раза ниже ожидаемых среднемировых темпов: тем самым, Россия будет сдвигаться все ближе к относительно бедным странам Но никакой принципиальной новации тут нет. В известной Концепции-2020 принимавшейся в 2008 году, темп роста российской экономики предполагался в 6% прироста ВВП в год, а фактически этот темп лишь немного превысил 1% . Увеличить ВВП за предстоящие 20 лет, как полагает Минэкономразвития, удастся лишь в 1,5 раза Реальные доходы населения будут расти в среднем на 1,4% в год . На уровень 2013 года они выйдут только в 2021 году, и в 2035 году превысят этот уровень менее чем на 30% . Для сравнения: на столько же эти доходы выросли только за два года — в 2006 и в 2007 годах Как ожидается, к 2018— 2020 годам удастся преодолеть последствия трехлетнего инвестиционного спада: инвестиции выйдут на уровень докризисного 2013 года но и затем темп их роста также останется умеренным — в среднем 3,3% ежегодно.
Несколько более оптимистичная позиция недавно была высказана Министром экономического развития Российской Федерации А. В . Улюка-евым на заседании Совета Федерации**, где он отметил, что даже рост на 2% ВВП — это меньше, чем среднегодовой рост мировой экономики, ко-
* См . : http://www.vedomosti . ru/economics/articles/2016/10/20/661689-20-let-stagnatsii
**См . : Ы1:р://есопоту. gov. ru/minec/press/news/2016271001_01
торый в рассматриваемом периоде будет на уровне примерно 3% . .. для того, чтобы Россия сохранила свою долю в мировой экономике, увеличила ее, мы должны развиваться по сценарию более активной инвестиционной политики..., что предполагает возможность выхода на темпы роста, превышающие среднемировые, а именно больше 4%, и на уровень роста производительности труда больше 4% в год
Мы сочли необходимым остановиться в обзоре на этих комментариях, так как они во многом определяют тот «фон», на котором в ходе форума решались вопросы социально-экономического стратегирования в России И здесь очевидно то, что для страны видятся не просто новые экономические реалии; это — ситуация неизбежного отказа от излишне амбициозных и плохо обоснованных целевых установок, акцента на максимально экономные варианты действий по осуществлению намечаемых задач общехозяйственного и социального характера . Эти реалии требуют и новых подходов к пониманию приоритетов и конкретных задач стратегического планирования, к выбору инструментов планирования и прогнозирования хозяйственных и социальных процессов, к обоснованию основных целей и ожидаемых показателей реализации плана . Как представляется, еще никогда задача социально-экономического предвидения для страны и ее регионов не была такой сложной, как сегодня . Никогда еще мы не строили наших стратегий, вынужденно рисуя себе столь низкие темпы роста национальной экономики . Признание этого факта — одно из наиболее знаменательных событий прошедшего форума
Форум 2016 года формально был уже третьим после принятия 172-го ФЗ о стратегическом планировании, но первым после принятия решения о переносе сроков подготовки всего блока федеральных документов стратегического планирования до 1 января 2019 года* В целом, в последние год-два складывается впечатление, что длительный период разработки и принятия закона о стратегическом планировании (6-7 лет) привел к некоторой гипертрофии связанных с ним ожиданий: дескать, примем закон, и все сразу наладится . В действительности, «запуск» модели стратегического планирования стал делом куда более сложным, чем это виделось вначале, а позитивный эффект от принятия и реализации закона оказался сильно завязанным на позитивные изменения в системе государственного и муниципального управления в целом, на совершенствование налогового и бюджетного процесса, на успешное освоение методов программно-целевого управления
В этой связи в ходе форума нами традиционно был проведен ряд интервью с его участниками, прежде всего, с представителями регио-
* См . : Федеральный закон Российской Федерации от 23 июня 2016 года №210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
нов и муниципалитетов Участникам форума было предложено 4 вопроса
1. Считаете ли вы оправданным законодательное решение о переносе сроков подготовки федеральных документов стратегического планирования до 1 января 2019 года? Если да, то какая из причин этого переноса представляется Вам наиболее достоверной: а) сложная социально-экономическая ситуация в экономике страны и ее регионов; б) отдельные дефекты в самом федеральном законе о стратегическом планировании; в) неготовность соответствующих федеральных ведомств разработать предусмотренные законом документы стратегического планирования на высоком качественном уровне?
2. В последнее время многие субъекты Российской Федерации и муниципалитеты начали активную работу по разработке (обновлению) своих стратегий. Оправдана ли (достоверна) эта работа в отсутствие ключевых федеральных документов стратегического планирования отраслевого и пространственного характера?
3. В настоящее время рассматривается комплекс поправок и дополнений в 172-й ФЗ относительно уточнения муниципального звена стратегического планирования. По сути, предполагается распространить эту практику на все виды муниципальных образований. Обоснованно ли это? Есть ли альтернативы?
4. Какие еще изменения и дополнения вы считаете необходимым внести в 172-й ФЗ по стратегическому планированию?
Интервью 1. Корсун И .В . Первый заместитель губернатора Костромской области
1 . Перенос сроков подготовки документов стратегического планирования до 1 января 2019 года считаем обоснованным . Причиной послужили социально-экономические изменения в стране и необходимость учета в этих документах новых рисков и угроз, которые сегодня складываются в отношении экономики страны и ее регионов на долгосрочную перспективу. Перенос сроков позволит субъектам и муниципалитетам учесть основные положения федеральных документов, обеспечив тем самым согласованность планов на всех уровнях
2 . Несмотря на определенное расслоение регионов по характеру, темпам их работы в области социально-экономического стратегирования, в целом такая работа необходима, она позволяет регионам, самостоятельно ставить и решать свои задачи, искать возможности развития, преодолевать возникающие риски .
3 . По нашему мнению, давно назрела необходимость реализации такой инициативы По факту, муниципальные образования уже реализуют муниципальные программы, разрабатывают прогнозы и документы территориального планирования . Другой вопрос, что в условиях отсутствия многих основополагающих документов стратегического планирования федерального уровня, методических рекомендаций профильных министерств, качество муниципальных документов иногда оставляет желать лучшего Поэтому наряду с реализацией обозначенной инициативы необходимо сосредоточиться на обучении и методическом обеспечении муниципальных служащих, и тогда они смогут осуществлять функции стратегического планирования в полном объеме
4 . Сейчас первостепенное значение имеют не поправки в закон, а необходимость реализовать то, что уже в нем записано Кроме того, необходимо устранить несоответствия, существующие сегодня между 172-м ФЗ и другими законодательными актами (в частности, с Градостроительным кодексом Российской Федерации, 184-м ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», 131-м ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») .
В определенном смысле фоном для юбилейного форума, как предполагалось, должна была стать дискуссия относительно «генерального курса» экономической стратегии государства, в которой в последнее время отчетливо столкнулись две хорошо известные и принципиально противоположные точки зрения, которые можно условно охарактеризовать как «либеральная» (Фонд «Центр стратегических разработок» под руководством А. Л . Кудрина) и «консервативная» (так называемый «Столыпинский клуб») . Пока, как отмечалось в некоторых комментариях на форуме, нет ни очевидного компромисса этих позиций, ни даже намека на возможность такового вообще. Более того, какая-либо позиция, противоположная «либеральной», на форуме даже не прозвучала
Отсюда возникают закономерные сомнения относительно того, возможна ли вообще подготовка ключевых документов стратегического планирования до ситуации четкой определенности с «генеральным курсом» и можно ли сказать о том, что предложенная в 172-м ФЗ модель стратегического планирования способна реализовать любой вектор экономической стратегии государства? Ведь всякая социально-экономическая стратегия, особенно федерального уровня — это не только набор целевых индикаторов, но и выбор пути, двигаясь по которому, эти цели наиболее эффективно достижимы Сегодня этот путь не вполне очевиден, отчего неизбежно нарастает идеология и даже практика стратегирования ради стратегирования
Формально, давали повод для обсуждения и названные выше прогнозы Минэкономразвития, которые без особого оптимизма содержат акцент на неизбежности достаточно длительной полосы низких темпов роста российской экономики . Это, по мнению многих участников форума, изначально делает значимым лишь тот вариант стратегии, который строится на четкой и ясной программе выхода национальной экономики из полосы затянувшейся стагнации Однако трудно говорить о том, что на форуме в этом отношении было предложено что-то конкретное; что-то, ранее никоим образом не представлявшееся
Интервью 2. Гражданов Д .Н . Начальник управления стратегического планирования правительства Ярославской области .
1 . Перенос был обоснован и связан как с наличием ряда неопределенностей в самом законе, так и с существенным отставанием с подготовкой детализирующих закон методических разработок .
2 . Да, такая практика вполне оправдана . Независимо от действий федерального центра, регионы и муниципалитеты должны постоянно анализировать социально-экономическую ситуацию на местах, искать пути решения стоящих проблем
3 . «Тотальное» распространение единой системы стратегического планирования на все муниципалитеты не имеет смысла . Большинство поселенческих муниципалитетов вполне может обойтись более простыми планами развития . Но для муниципальных районов и городских округов практика стратегического планирования должна стать обязательной
4 . Надо устранить многие «темные места» закона . Например: макрорегионы или федеральные округа, хотя в целом это явно лишнее звено в вертикали стратегического планирования . Количество документов стратегического планирования слишком велико, чтобы обеспечить их реальное согласование
Что касается выбора идеологии экономической политики государства, то, как можно судить из выступления на форуме председателя Совета Фонда «Центр стратегических разработок» А. Л . Кудрина, разработки его центра следует считать безальтернативной основой социально-экономической стратегии для России Никаких ссылок на альтернативные мнения сделано не было В этом смысле он видит целесообразным подготовку (она должна быть завершена в следующем году) двух документов стратегического планирования . Первый — это собственно социально-экономическая Стратегия до 2035 года . Второй — среднесрочный план на 2018-2024 годы . Первый документ предполагается сделать кратким, в основном целеуста-навливающего характера . Это будет как бы описание того, какой мы считаем желательным видеть нашу страну на указанном историческом рубеже Второй документ будет более содержательным, заключая в себе не только целевые показатели, но и те экономические ресурсы, институты, которые будут необходимы для достижения заявленных целей Но и на этом рубеже более развернуто будут представлены параметры на ближайшие 3 года; более контурно — на следующие 3 года
Надо сказать, что участниками форума очень четко просматривалась связь между экономической ситуацией в стране и ее регионах и перспективами продвижения практики стратегического планирования . Очевидно общее понимание того, что даже самый лучший стратегический план — еще не гарантия успешного развития того или иного региона Ни один план не может объять всех задач и усилий по обеспечению устойчивого социально-экономического развития регионов, по повышению их конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности
В этой связи специально для юбилейного Форума консорциумом «AVGroup — Леонтьевский центр» был подготовлен рейтинг конкурентоспособности российских регионов Первые пять мест в рейтинге распределились следующим образом: Москва (5,00 — высшая возможная оценка), Краснодарский край (4,11), Московская область (4,01), Республика Татарстан (3,87) и Санкт-Петербург (3,71) . Лидерами улучшения в рейтинге с прошлого года стали Краснодарский край, Липецкая область, Калининградская область, Чеченская республика и Ставропольский край соответственно Ключевыми параметрами улучшения этих регионов стали: рынки, человеческий капитал, инвестиции, инновации, реальный капитал, институты и природные ресурсы Кроме того, почти все названные субъекты Федерации занимают прочные позиции в числе лидеров по использованию практики стратегического планирования на региональном уровне
Однако не теоретические сомнения относительно сущности и возможности стратегического планирования «делали погоду» на форуме 2016 года . Больше того, в каком-то смысле можно даже говорить, что форум 2016 года вообще существенно «приземлился» В предшествующие годы первая пленарная сессия форума традиционно посвящалась анализу общей соци-
ально-экономической ситуации в стране, путей выхода из фазы кризисного развития на основе смены курса, решения задач модернизации и структурной перестройки экономики . Такой дискуссией определенным образом задавался активный, поисковый характер всех проводившихся обсуждений Однако на форуме 2016 года такая дискуссия была заменена неким анонсом предстоящих мероприятий Трудно сказать, чем была вызвана такая замена Возможно, организаторы решили исключить вариант политизации мероприятия; политизации, которая в последнее время все более сопровождает обсуждение вопроса о выборе стратегического курса экономической политики государства Возможно, организаторы предположили, что основной контингент участников форума — представители регионов и муниципалитетов — просто устали от дискуссий общего характера И в настоящее время, несмотря на все сложности и препятствия, они настроены, прежде всего, на позитивную работу в области социально-экономического стратегирования, хотя бы в пределах того, что реально сделать на местах в современных условиях
Неслучайно, в центре внимания оказались вопросы вполне практического свойства, а именно Постановление Правительства Российской Федерации № 1045 от 2016 года*, а также открытый для обсуждения в регионах проект Методических рекомендаций Минэкономразвития России относительно подготовки полностью новых или обновленных вариантов стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации** . Насколько было понятно, этот документ уже стал в регионах предметом для серьезного обсуждения и поэтому вызвал на форуме такой шквал вопросов и комментариев, что этому надо было бы посвятить отдельную публикацию
В соответствии с Постановлением №1045, федеральные органы исполнительной власти рассматривают проект на предмет его соответствия приоритетам, целям, задачам и планируемым показателям, определенным в федеральных документах стратегического планирования в таких областях, как: образование, наука, культура, физическая культура и спорт; здравоохранение; социальная защита, включая социальное обеспечение; природополь-
* Постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 2016 года №1045 «Об утверждении правил согласования проекта Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации»
"Методические рекомендации по разработке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, плана мероприятий по ее реализации, организации мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации М : Минэкономразвития Российской Федерации, 2016
зование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории; владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, защита прав национальных меньшинств; международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации Собственно, за пределами этих объектов обязательного согласования вообще мало что остается на собственное усмотрение регионов, что, впрочем, закономерно вытекает из конституционной природы российского федерализма, где основная масса ключевых вопросов социально-экономического (помимо исключительной компетенции федерального центра) попадает в сферу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов
Указанные требования также вызвали у участников форума вопросы и даже сомнения не в части согласования как такового, а в части способности регионов подготовить стратегии, способные пройти подобное согласование Ведь речь идет о согласованности с федеральными документами стратегического планирования отраслевого характера, и таковые, для согласования с региональными стратегиями, должны, помимо прочего, включать в себя и четко определенный пространственный (территориальный) срез. Но именно он в указанных документах, по мнению выступавших в дискуссиях на форуме, или выражен очень неконкретно, или вообще отсутствует Таким образом, складывается мнение, что с учетом необходимости согласованной вертикали стратегического планирования методики разработки отраслевых стратегий также должна быть существенно скорректирована
Интервью 3. Миронков Максим Анатольевич, администрация Гатчинского муниципального района Ленинградской области (в 2016 году Стратегия данного муниципального района оказалась в числе победителей проводившегося в рамках Форума конкурса муниципальных стратегий)
1 Перенос показал, что у Правительства Российской Федерации нет четких ориентиров экономической политики на перспективу Старые подходы себя исчерпали; новых нет. Но главное — не видно должной заинтересованности в разработке таких подходов
2 Да, такой вариант действий закономерен и целесообразен Стратегирование неким образом структуризует работу региональных и местных администраций, придает ей достаточную осмысленность . А периодические корректировки все равно неизбежны.
3 Нет, так поступать нельзя Муниципалитеты слишком различны по всем экономическим и иным параметрам Поселениям больше подходит идея подготовки планов комплексного социально-экономического развития; моногородам нужна совсем иная модель стратегического планирования и т д Существенные различия касаются и той поддержки, которая необходима муниципалитетам для того, чтобы не только писать, но и практически реализовывать свои планы и стратегии
4 . Необходима согласованность 172-го ФЗ с законом об общих принципах местного самоуправления (131-й ФЗ 2003 года), с нормативно-правовым регулированием практики отраслевого стратегирования Не исключено, что в законе вообще следует «развести» понятия «стратегического планирования» и «управления»
Не акцентируя внимание на личных мнениях и высказываниях участников форума, хотелось остановиться на основных проблемах, которые поднимались в ходе обсуждений
Первая из таких проблем — как избежать на новом «витке» утверждения практики стратегического планирования тех ошибок и даже откровенных провалов, которые сопровождали ее на предшествующих этапах Выступавшие на форуме отмечали, что документов стратегического характера (даже если формально они и не назывались стратегиями) в стране принималось уже немало При этом их судьбу объединило несколько особенностей Во-первых, ни одна стратегия не дожила до своего логического (по времени) завершения . Даже наиболее успешная из всех (по степени приближения к целевым показателям экономического роста) стратегия развития до 2010 года* была «оборвана» принятием в 2008 году известной Концепции-2020. Во-вторых, ни одна из предшествующих стратегических разработок не завершалась тщательным анализом фактически полученных результатов: как позитивных, так и негативных итогов, анализом причин отклонения от целевых индикаторов Как тонко заметил на форуме один из представителей Минэкономразвития России, сегодня ситуация такова, что стратегии еще нет, но уже есть сомнения относительно того, сможем ли мы ее реализовать, не окончится ли все очередным провалом Причем провал ранее действовавших стратегий связывался выступавшими не только и не столько с недостижением тех или иных количественных индикаторов, сколько с тем, что они не предугадали или неадекватно отразили их тупиковый характер
Не лучшая традиция отказа от анализа итогов стратегических планов на форуме была охарактеризована как тенденция крайне негативного свойства, ибо успешное стратегирование невозможно вне учета опыта прошлого. Всякая стратегия, особенно если она стартует в достаточно сложных экономических условий, это всегда выбор приоритетов; выбор сложный и часто достаточно противоречивый и даже болезненный Без учета опыта прошлого здесь не обойтись Речь идет как о ранее принимавшихся документах, так и об оперативном отслеживании результатов реализации фактически действующих стратегических документов Вот почему на форуме неоднократно ставился вопрос об усилении позиций как самого 172-го ФЗ, так и сопровождающих его нормативно-правовых и методических документов в части контроля и мониторинга реализации всех видов документов стратегического планирования, а также установления ответственности должностных лиц, осуществляющих функции такого контроля Закон должен в принципе исключить ситуацию «сброса» принятой стра-
* Одним из выступавших было дано интересное сравнение. Стратегия до 2010 году была названа «стратегией попутного ветра», тогда как нынешняя стратегия явно будет стратегией «встречного ветра», в том числе, и по внешнеэкономическому «фону» ее реализации .
тегии и замены ее другой без четкого объяснения причин и, конечно, вне тщательного подведения итогов ранее действовавших документов стратегического планирования
Активное обсуждение сопровождало вопрос о практических путях субфедерального социально-экономического стратегирования в отсутствие аналогичных документов федерального уровня Наиболее очевидным было мнение, что в такой ситуации регионам нет оснований откладывать разработку и/или обновление своих стратегий . Главное — заложить в них эффективные механизмы гибких, своевременных корректировок, связанных не только с появлением (обновлением) соответствующих документов федерального уровня, но и с неизбежным изменением социально-экономической ситуации как в отдельных регионах, так и в стране в целом Но, как уже отмечалось выше, представителями регионов высказывались определенные претензии в адрес федеральных (отраслевых) документов стратегического планирования Таковые не всегда имеют четкий пространственный срез развития тех или иных отраслей, в результате чего в процессе согласования одни регионы находят в этих документах довольно четкое видение своей перспективы по соответствующим направлениям, а для других регионов указанная перспектива не отражена совсем Такая ситуация ущербна для стратегического планирования на субфедеральном уровне, особенно, как отмечалось на форуме, учитывая то, что управление экономикой по-прежнему осуществляется преимущественно в отраслевом разрезе, а люди живут на территориях и решение их насущных проблем на местах в преимущественной мере остается прерогативой органов регионального и муниципального управления В этом смысле, методика подготовки (обновления) отраслевых стратегий сегодня также нуждается в заметном совершенствовании
Да и в целом, как неоднократно отмечалось на форуме, поставленная в 172-м ФЗ задача «тотального» согласования всей системы документов стратегического планирования (тысячи и тысячи документов) «по вертикали» и «по горизонтали» крайне сложно решаема на практике даже с использованием самых современных информационных технологий Здесь, по крайней мере, на стартовый период, нужны некие альтернативные решения, иначе практический запуск системы стратегического планирования просто отложится на неопределенное время
Интересные дискуссии развернулись на форуме относительно прогнозной компоненты стратегического планирования Ни у кого не вызвала сомнения мысль о том, что чем больше горизонт планирования, тем более значимой для этого планирования является функция прогнозирования Правда, верна и обратная мысль: чем больше горизонт планирования, тем в большей мере в документе стратегического планирования его прикладной управленческий смысл замещается прогностическим О надежности наших прогнозов и говорить не приходится: последнее время даже краткосрочные прогнозы пересматриваются раз в несколько месяцев, хотя вносимые в
них коррективы вполне умещаются в область статистической погрешности С точки зрения совершенствования практики прогнозирования как одной из основ стратегического планирования на форуме вносились такие предложения, как повышение открытости и проведение общественной экспертизы методики макроэкономического планирования на федеральном и региональном уровнях; содержательное совершенствование сценарного варианта прогнозов; расширение «поля» прогнозирования за пределы набора отдельных социально-экономических показателей в сферу инновационно-технологического прогнозирования, институционального прогнозирования и прогнозирования наиболее значимых тенденций общественного развития
Интервью 4. Гагарина Г. Ю. — доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой национальной и региональной экономики Российского экономического университета им . Г. В . Плеханова .
1 . Фактически значимы все причины названной отсрочки . Но с другой стороны, откладывать реализацию системы стратегического планирования из-за неблагоприятных экономических условий можно до бесконечности Нужна более активная работа Правительства Российской Федерации по адаптации предлагаемой модели планирования к реалиям предстоящего периода
2 Формирование системы стратегического планирования целесообразно и «сверху», и «снизу» В условиях, когда Правительство Российской Федерации не определилось по многих ключевым вопросам стратегического планирования, закономерно, что многим регионы и муниципалитеты берут в этом отношении инициативу на себя
3 Да, эту практику надо распространить на все муниципалитеты, но не универсально, а гибко на основе определенной системы критериев
4 . Закон нуждается в большей конкретности его основных положений, в частности, в отношении того, кто конкретно, за что отвечает в подготовке и реализации всей системы стратегического планирования, осуществления функций
Отдельно обсуждался вопрос о бюджетной компоненте прогностической базы стратегического планирования, особенно, на субфедеральном уровне Представители регионов и муниципалитетов указывали, что запущенная недавно система бюджетного прогнозирования не удовлетворяет требованиям качественного стратегического планирования в субъектах Федерации и муниципалитетов с позиции финансово-экономического обоснования их планов Не случайно, как отмечали эксперты Форума, в имеющихся сегодня стратегиях регионов блок финансово-экономического обеспечения представлен чисто номинально, а в муниципальных стратегиях часто отсутствует вовсе Без достоверного финансово-экономического обоснования невозможно реализовать и требуемую ныне четкую программно-проектную интерпретацию стратегического плана .
Неслучайно, на форуме высказывались мнения о необходимости вернуться к идее разработки и реализации долговременной бюджетной стратегии для Российской Федерации Задача таковой не только в том, чтобы дать возможность регионам и муниципалитетам более достоверно планировать финансовую базу своих стратегий, но и несколько ограничить поток бес-
конечных изменений, которые характерны сегодня для налогово-бюджетного процесса в стране От бюджетной стратегии ждут четких указаний на методы и критерии повышения эффективности государственных расходов, особенно в рамках федеральных и государственных программ, вне преобладающей роли которых идея стратегического планирования просто нереали-зуема В настоящее время удовлетворительной базы для достоверного прогнозирования, планирования и эффективного использования финансовой базы региональных и муниципальных стратегий не существует Отсюда два интересных замечания, прозвучавших на Форуме Во-первых, следствием такой финансовой неопределенности выступает то, что многие региональные стратегии принимаются без такого документа, как «План реализации», то есть уже изначально как бы являются «стратегиями на полку» Во-вторых, высказывались мнения, что блок финансового обеспечения вообще якобы не сообразен стратегии на 10-15 лет вперед, и он имеет практический смысл только для планов текущего и среднесрочного характера
Выступавшие отмечали, что вне достаточной финансово-экономической обоснованности в разного рода стратегиях появляется очень много субъективных решений, явно нереального целеполагания, что постепенно дискредитирует самую идею социально-экономического стратегирова-ния как такового
На форуме интересно говорилось о таком феномене, как преемственность стратегий Региональная стратегия лишь тогда уверенно работает, когда за нее отвечает высшее должностное лицо субъекта Федерации — иначе у нас и быть не может. Но вот беда: эти должностные лица меняются в ряде случаев довольно часто, и по традиции каждое новое такое должностное лицо отказывается работать со старой стратегией и требует подготовки и принятия новой стратегии, отражающей представления и приоритеты его и его команды Но при таком подходе всякая идея стра-тегирования на долговременном рубеже просто теряется Эксперты форума высказали интересную мысль: региональным стратегиям в этом смысле нужна определенная форма защиты, например, переутверждение такой стратегии на федеральном уровне не по факту прихода нового руководства, а только при наличии убедительных доказательств, что предшествующий подобный документ утратил свою актуальность
Исключительные по активности дискуссии развернулись на форуме относительно места и роли муниципального звена стратегического планирования . Ситуация здесь рисовалась двойственной . С одной стороны, подведение итогов конкурса муниципальных стратегий показало наличие в стране значительного числа муниципальных руководителей и администраций, готовых качественно работать в области социально-экономического стратегирования для территорий Впрочем, то, что пока этот уровень стратегического планирования в основном и держится только на энтузиастах, было понятно уже и ранее Наверное, именно из-за понимания этих ре-
алий федеральный законодатель в 172-м ФЗ и представил стратегическое планирование в муниципальном звене управления в виде некого опциона Но, с другой стороны, есть и «ложка дегтя» Пусть извинят меня представители муниципалитетов-победителей конкурса, но презентации их стратегий сразу напомнили мне давний детский журнал «Веселые картинки» Много красивых фото, немного цифр и практически никакой конкретности в намерениях и делах — именно в стратегическом плане, а не в смысле того, что желательно было бы иметь на данной территории вообще
Судя по всему, путь становления муниципального стратегирования будет долгим и сложным Но дело не только в отсутствии на местах должного энтузиазма и профессионально подготовленных кадров, и не в бедственном финансовом положении абсолютного большинства российских муниципалитетов — положения, в принципе несовместимого с практикой какого-либо стратеги-рования Крайне неудачной, как было отмечено выше, является и сама трактовка идеи стратегического планирования на муниципальном уровне, которая дается в действующей версии 172-го ФЗ То, что эту трактовку надо менять и проводить в соответствие с 131-м ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, на форуме согласились все. А вот относительно того, в какую сторону должны идти эти перемены, развернулись острые дебаты
Интервью 5. Новикова Е . В . , к .э . н ., администрация городского округа город Рыбинск
1 Выявление слабых мест в практике стратегического планирования в кризисных условиях должно подтолкнуть к адаптации механизмов стратегического планирования к работе в «неблагоприятных условиях» В этом случае в целях реализации основных принципов стратегического планирования (единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности, реалистичности и других) перенос сроков подготовки основных документов стратегического планирования может быть обоснован
2 . Для обеспечения иерархической согласованности муниципальных документов стратегического планирования с документами федерального и регионального уровней целесообразно проводить актуализацию региональных и муниципальных документов стратегического планирования после утверждения федеральных документов . В то же время, если потребность в актуализации возникает в связи с объективным несоответствием указанных документов изменившейся экономической реальности, то логично процесс актуализации начинать раньше
3 . Распространение действующих норм законодательства по разработке документов стратегического планирования, предусмотренных для городских округов и муниципальных районов, на такую категорию муниципальных образований, как поселения, несвоевременно Данная поправка может быть целесообразна лишь как право, которым муниципальное образование может воспользоваться при достаточном уровне развития практики планирования в этом муниципальном образовании В противном случае, могут быть разработаны нежизнеспособные, подготовленные формально, документы
4 Необходима согласованность норм закона, определяющих полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования с положениями 131-го ФЗ . Необходимость подготовки документов стратегического планирования, взаимоувязанных на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, бесспорна. Однако на данном этапе пока целесообразно за муниципальными образованиями оставит право готовить документы стратегического характера, а не вменять им это в обязанность
Уже определилось то мнение, что идею стратегического планирования надо распространить на все виды муниципальных образований, правда не ясно: в виде опциона (как это закреплено в законе сейчас) или уже в обязательном порядке . При этом предполагается изъять из 131-го ФЗ (статья 17, пункт 6) положение относительно подготовки и принятия планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, заменив это все именно на стратегии социально-экономического развития соответствующих территорий . Однако подобный вариант правовых новаций поддержки не получил Прежде всего, он не учитывает огромных количественных и качественных различий между российскими муниципалитетами . Количественные различия — это различия в территории, численности населения, в экономическом и налоговом потенциале Количественные различия — это различия статусного характера по кругу исполняемых полномочий (поселения, муниципальные районы и городские округа), это специфика наукоградов, моногородов, муниципальных образований, где локализованы различные федеральные и региональные «институты развития» Возникают на территориях качественно новые социально-экономические институции, такие как агломерационные образования . Единые рецепты и процедуры стратегического планирования (кроме тех, которые уже указаны в бюджетном законодательстве) в такой ситуации явно неуместны и неэффективны
Но что делать? Разнообразие форм и методов стратегического планирования здесь явно неизбежно и целесообразно Но это разнообразие нельзя доводить до крайности, иначе оно может стать существенным препятствием на пути согласования региональных и муниципальных стратегий, при реализации межмуниципальных программ и иных форм межмуниципального сотрудничества, при решении задач территориального планирования в субъекте Федерации Судя по всему, здесь есть существенная «ниша» для научно-методических разработок и практического вклада со стороны российских ученых — специалистов в области регионального развития и муниципального управления
Наконец, очень интересно прозвучали мнения о прямой связи муниципального стратегирования, его успешности с развитием начал гражданского общества По сути, вопрос ставился так, что эффективное стратегическое планирование мыслимо лишь в рамках треугольника согласований и взаимодействий «государство — бизнес — гражданское общество» Роль последнего, особенно в муниципальном звене стратегирования, является исключительно важной; стратегический план в этом случае должен стать прямым волеизъявлением населения соответствующего муниципального образования Как отмечалось на форуме, бизнес также должен овладевать
*
методами стратегического планирования , осознавая то, что его стратегические планы являются частью стратегического видения экономики страны, ее регионов и отдельных территорий Однако все возможные механизмы и процедуры согласования стратегических планов в рамках названного выше «треугольника», по мнению участников форума, еще нуждаются и в более четком правовом регулировании, и в дополнительном методическом обеспечении . Что касается муниципального уровня управления, то здесь стратегическое планирование необходимо специально отразить в 131-м ФЗ в части обязательного использования в данном случае форм непосредственно осуществления населением местного самоуправления
Чем можно резюмировать прошедший юбилейный форум? Признавая значительное число объективных препятствий, крайне затрудняющих и даже в чем-то делающих почти невозможным реальное стратегическое планирование в стране, один из выступавших на форуме высказался примерно так: «Лучше плохое планирование, чем путь в никуда» . Будем надеяться, что последующие этапы работы форума позволят доказать не только то, что «плохое планирование лучше чем путь в никуда», но и то, что хорошее планирование не только еще лучше, но и реально возможно; возможно за счет совместных, согласованных усилий органов власти всех уровней, представителей бизнеса, гражданского общества и ученых-экспертов
Бухвальд Е . М . доктор экономических наук, профессор, заведующий центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН, член редакционной коллегии журнала «ЭТАП: Экономическая теория, Анализ, Практика»
* Здесь надо иметь в виду то, что по мнению ряда экспертов-правоведов, содержание 172-го ФЗ не вполне отвечает его названию . В названии закона говорится о стратегическом планировании в экономике Российской Федерации в целом, а в тексте рассматривается только деятельность публично-правовых субъектов такого планирования . Закон «не предусмотрел в числе участников стратегического планирования субъекты экономической деятельности (статья 9), или субъекты бизнеса, то есть те субъекты, деятельность которых и образует экономику, действиями которых создается ВВП». Казанцев Н . М . Российская правовая среда бизнеса: проблемы устранения пробелов (Аналитическая записка) . М . : ИЗАК при Правительстве Российской Федерации . 2015 . С. 7.
