CC BY
19
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
Стратегический долгострой: виден ли итог?
23—25 октября 2017 года в Санкт-Петербурге прошел XVI Общероссийский форум по стратегическому планированию. В 35 мероприятиях симпозиума участвовали более 1000 человек из более чем 60 субъектов Федерации и 80 муниципальных образований. Среди докладчиков и гостей Форума были представители Государственной Думы Российской Федерации, федеральных органов власти, а также руководители региональных и муниципальных органов власти. Традиционно Форум стратегов принял большую делегацию иностранных экспертов, в этом году она насчитывала более 70 человек из 20 стран.
На «стартовом» пленарном заседании выступили губернатор Санкт-Петербурга Георгий Полтавченко; заместитель руководителя аппарата, директор Департамента проектной деятельности Правительства Российской Федерации Андрей Слепнев; статс-секретарь, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации Олег Фомичев; председатель комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексей Диденко и другие известные эксперты.
Надо отметить, что в нынешнем году Форум был приурочен к 20-летию стратегического планирования в России. Этому юбилею было посвящено специальное пленарное заседание с участием ключевых экспертов в области стратегического планирования. Напомним, что 1 декабря 1997 года в Санкт-Петербурге был принят плановый документ нового для России типа —Стратегический план Санкт-Петербурга. Большинство экспертов сходятся во мнении, что именно он ознаменовал собой переход к качественно новому этапу управления социально-экономическими процессами, поскольку разработка и реализация этого плана строились на широкой коммуникативной основе. Так, в процесс формирования и обсуждения стратегии помимо городских управленческих структур был вовлечен широкий круг заинтересованных участников, включая представителей деловых кругов, науки, гражданского общества. Надо отметить, что помимо многочисленных общественных дискуссий в ходе разработки этой стратегии было проведено анкетирование населения, а также инвен-
© Е. М. Бухвальд, 2017
Е. М. Бухвальд
таризация уже имеющихся разработок в области планирования территориального развития, проанализирован зарубежный опыт. Такой подход и сегодня остается востребованным, особенно при разработке стратегических планов регионального и муниципального уровня.
В том что стратегическое планирование в России формировалось, прежде всего, на основе целого ряда стратегий регионального, а не федерального уровня есть определенный сакраментальный смысл. Говорят, история повторяется дважды: первый раз в виде трагедии, второй — в виде фарса. Достаточно сказать, что сегодня ситуация во многом та же, что и двадцать лет назад. Уже приняты десятки отраслевых стратегий, большое число стратегий субъектов Федерации и муниципалитетов1. При этом ряда ключевых федеральных документов стратегического планирования, наиболее значимых для формирования его эффективно действующей «вертикали», как не было, так и нет поныне. Речь идет, например, о Стратегии социально-экономического развития и Стратегии пространственного развития Российской Федерации.
В то же время глава Центра стратегических разработок А. Кудрин сделал акцент в выступлении именно на региональных стратегиях и высказал убежденность, что они могут быть вполне самостоятельными по отношению к стратегиям федерального уровня. Однако с этой позицией в целом согласиться трудно. Реалии распределения управленческих полномочий и, главное, экономических (прежде всего финансово-бюджетных) ресурсов в настоящее время таковы, что подготовка региональных и муниципальных стратегий — именно как рабочих, а не формально-презентационных документов — вне опоры на систему базовых стратегий федерального уровня едва ли возможна.
Между тем было нетрудно заметить, что многие участники форума устали от затянувших дискуссий — как на самом мероприятии, так и вне его — относительно важности стратегического планирования, необходимости «новой модели» экономического развития страны, поиска оптимального баланса между «дирижизмом» и «либерализмом» в выборе идеологической платформы для общенациональной стратегии развития. Господствовало ощущение, что все ждут четких разъяснений по поводу того, как будет построен базовый документ стратегического планирования в стране, какая экономическая идеология будет в нем преобладающей, и сможет ли он уйти от декларативности к четкому позиционированию «опорных точек» для всей системы стратегического планирования. К сожалению, все эти ожидания не сбылись в полной мере. Можно говорить лишь о прозвучавших обещаниях подготовить ключевые документы стратегического планирования (две названные выше стратегии и стратегический прогноз) для широкого общественного обсуждения «в ближайшее время» (видимо, имелся в виду конец 2017 года и весна 2018 года).
Во вступительном слове А. Слепнев аргументировал важность реализации
1 По оценкам, приведенным О.В. Фомичевым (заместитель Министра экономического развития Российской Федерации), в информационной базе стратегического планирования в настоящее время насчитывается 56 тысяч документов, в том числе 77 документов федерального уровня.
системы стратегического планирования двумя обстоятельствами. Во-первых, уже «ритуально» упоминаемой необходимостью смены модели экономического роста и, во-вторых, предстоящим началом, по выражению самого спикера, «нового политического цикла», объективно предполагающего новое видение стратегических перспектив социально-экономического развития страны. При этом идею согласования стратегического планирования с ходом «политического цикла» А. Слепнев распространил также и на региональный уровень, видимо, подразумевая недавнюю смену большого числа руководителей субъектов Российской Федерации.
По нашему мнению, и с этой позицией в полной мере согласиться трудно. Конечно, нельзя отрывать социально-экономическое стратегирование от тенденций политического развития страны и ее регионов; нельзя не считаться с тем, что любые выборы — как федерального, так и регионального уровня — всегда генерируют новые идеи и подходы, которым также должно найтись место в действующих и только формируемых планах стратегического характера. Однако «стратегическая» задача как раз состоит в том, чтобы обеспечить стабильность планов (сегодня крайне редко доживающих до конца формально обозначенного срока реализации); минимизировать зависимость стратегического планирования от факторов политической конъюнктуры. Иначе получается, что на федеральном уровне стратегическое планирование не так необходимо — вполне можно обойтись неким новым вариантом майских указов 2012 года (хотя их невыполнение в полном объеме А. Кудрин связал именно с несбалансированностью задач, выдвигаемых федеральным центром). Соответственно, на региональном уровне стратегическое планирование при тесной привязке к местному политическому циклу в полной мере вообще едва ли возможно, так как трудно предугадать срок пребывания на высоком посту функционера, олицетворяющего действующий стратегический план региона. Кстати, эта болевая точка регионального стратегирования (отсутствие преемственности стратегий) неоднократно отмечалась участниками предшествующих форумов. В кулуарах даже высказывалась мысль о том, что впору обозначать период действия принимаемых региональных стратегий не тем или иным годом, а фразой — «на период полномочий действующего главы региона».
В этой связи необходимо сделать небольшое отступление. Как и ранее, в ходе работы форума ряду его участников в виде интервью было предложено ответить на вопросы редакции.
1. С момента принятия 172-го ФЗ о стратегическом планировании прошло уже более трех лет. За это время появились десятки отраслевых и региональных стратегий, а ключевых документов стратегического планирования федерального уровня (Стратегии социально-экономического развития и Стратегии пространственного развития) все еще нет. Складывается впечатление, что эти документы уже и не очень-то нужны. Если эти документы все же принципиально важны, что, на ваш взгляд, наиболее значимого они должны привнести с собой в практику стратегического планирования в стране?
2. К настоящему времени принято два документа, которые должны были бы составить прочную базу Стратегии пространственного развития страны: известное
Постановление Правительства № 870 от 20 августа 2015 года и «Основы политики регионального развития», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13. Однако, судя по всему, дела с подготовкой данной Стратегии продвигаются неважно. В чем состоит основная причина подобных затруднений?
3. В отсутствие ключевых документов стратегического планирования федерального уровня (Стратегии социально-экономического развития и Стратегии пространственного развития) «полным ходом» идет наработка региональных стратегий до 2025, 2030 и даже до 2035 года. Каковы наиболее важные отличительные черты этого этапа регионального социально-экономического стратегирования от предшествующих этапов?
4. В исходной версии 172-го ФЗ в муниципальном звене управления стратегическое планирование распространялось только на уровень городских округов и муниципальных районов, да и то в «опционном» виде. Сейчас продвигается позиция, что стратегическое планирование надо распространить на все виды муниципалитетов, в том числе и поселенческие. Реально ли такое планирование на уровне поселений? Кто может оказать им помощь в осуществлении такой работы?
Интервью 1
Наталья Меценатова, руководитель комитета экономического развития администрации Ставрополя.
1. Указанные документы очень нужны, по сути, они должны были бы выполнить роль советского Госплана, то есть в отсутствие специализированного федерального органа исполнительной власти, ответственного за систему стратегического планирования, обеспечить все грани взаимодействия отраслевых и пространственных стратегий, деятельность всех органов власти по вопросам социально-экономического стратегирования. Речь идет о том, чтобы в известной мере преодолеть ошибки начального этапа реформ, когда разом была сброшена вся система централизованного управления и обеспечения согласованности планов всех уровней.
2. По нашему мнению, основная причина такой ситуации — несогласованность действий различных федеральных структур, недоучет мнения субъектов Федерации, отсутствие механизма достижения компромисса между общегосударственными приоритетами пространственного развития и интересами отдельных территорий.
3. В Ставропольском крае с 2011 года действовала Стратегия социально-экономического развития края до 2020 года, которая в 2016 году была существенно модернизирована как стратегический документ до 2030 года. Главная новизна — конкретность задач и путей их решения, усиленое внимание к социально-экономическому развитию территорий. Все остальные стратегии и программы, действующие в регионе, рассматриваются как части или инструменты реализации базовой Стратегии края.
4. Обязательность здесь неуместна. Вопрос может решаться только на основе заинтересованности поселений в разработке и реализации таких стратегий и только при условии интеграции поселенческих стратегий в стратегии муниципальных районов и городских округов.
О. Фомичев отметил, что к настоящему времени из «большой четверки» документов стратегического планирования принято два (Стратегия национальной безопасности2 и Стратегия научно-технического развития3). Работа над двумя другими стратегиями (Стратегия социально-экономического развития и Стратегия пространственного развития) и над стратегическим прогнозом продолжается. Что касается регионов, при разработке своих собственных стратегий они, по мнению докладчика, сегодня выбирают одну из двух моделей действия: либо выжидают, либо разрабатывают и принимают новые стратегии, заведомо понимая, что их придется корректировать по мере завершения формирования всего «пакета» федеральных документов стратегического планирования. Таким образом, тезис А. Кудрина об относительной самостоятельности региональных стратегий от федеральных был откровенно дезавуирован. При этом О. Фомичев посетовал, что в наших документах стратегического планирования много цифр, но нет «образа будущего», четкого понимания того, куда мы, собственно, хотим прийти в результате реализации этих планов.
Если уйти от таких достаточно общих рассуждений на открытии Форума, явно не отвечавших в полной мере ожиданиям участников, можно прийти к парадоксальному выводу, что на мероприятии по стратегическому планированию многие ключевые вопросы и документы, касающиеся такого планирования, или не обсуждались, или обсуждались только фрагментарно. В этой связи особые надежды участники форума возлагали на работу пленарного заседания «Стратегии регионов России: вклад в глобальную повестку 2030 и достижение 17 целей устойчивого развития». Теплились ожидания, что модератор А. Кудрин хотя бы в общих чертах разъяснит, что именно возглавляемый им Центр стратегических разработок (ЦСР) предложит Правительству Российской Федерации в качестве стратегического плана страны до 2024 года и на более долговременную перспективу. Однако в качестве предмета обсуждения глава ЦСР представил разработанные ООН и достаточно хорошо известные 17 принципов или целей устойчивого развития, сопроводив доклад соответствующей схемой, доступной на русскоязычном сайте ООН.
Надо сказать, что цели (принципы) носят очень общий характер, при этом никаких конкретных указаний на то, как они могут быть практически интерпретированы для стратегирования социально-экономического развития России, дано не было. Кроме того, они отражают именно цели развития, а всякая стратегия ценна, только если помимо целей она указывает на инструменты их достижения, а также на необходимые для этого экономические, правовые, институциональные, информационные, кадровые и иные ресурсы. Например, в ходе проведенного среди участников сессии блиц-голосования относительно приоритетности назван-
2 Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
3 Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 года № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации».
ных целей устойчивого развития для России на первом месте оказался принцип «Хорошее здоровье и благополучие», который получил даже больше голосов, чем «Достойная работа и экономический рост». Вот если бы при этом еще были сформулированы конкретные предложения, как преодолеть откровенно провальную ситуацию в сфере отечественного здравоохранения (по данным, которые здесь же на форуме привел А. Кудрин, у нас ежегодно умирает более 400 тысяч человек в трудоспособном возрасте, из которых 80% — мужчины).
Цели в области устойчивого развития
1 ЛИКВИДАЦИЯ 1 НИЩЕТЫ ММ! О 1ИИЫШЦНЯ С гаяии о К№01Ш ЗДОРОВЬЕ и И шгополгш V» А МЧКТ&ЕНШ 4 доимш ш\ с геитк и ННМПЮ <г С »пи им 0 гттт 9
7 1ЩЛШКЛММ Ш ©: О ДОЛШМЯМИИ О * ЛГОМ1ШИЧЕ£КИИ ™ О млпмямик 3 ИННОВАЦИИ* ИНМКТРЖ™ 1(1 *«НЫ10К |и н н^'.н ЕНГ ТЕЛ Ж 11 КТО II «ж ИЮМШ й1 кчивыс ли ЫЕЛУМГГи Уш 10 июпиин 1С. ГК1ГР1БПЕИНЕ ипрмвадпм СО
40 !ПМ шшш о * м цехпнеыие 14 нюн 5КИЖ1И1 >ф «¡ШМНВМ ишмш ПИИ 1 1С чир. пнащш 10 г ЭНПШЖМЕ ттпы Ж 17 1МРТН1КШ II ВМтШИ кгди'Шйгд рнаитю ф ЦЕЛИ О ^ ОБЛАСТИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ
Источник: http://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/sustainable-development-goals/
Надо сказать, что в выступлениях многих экспертов часто звучали термины, не имеющие четкой, однозначной трактовки, такие как «устойчивое развитие»4, «сбалансированное развитие» и другие. Например, ежегодный прирост ВВП на 1% тоже формально можно считать «устойчивым развитием», однако едва ли такое «устойчивое развитие» нас устроит.
Конечно, это не означает, что форум вообще отошел от практических вопросов стратегического планирования. В том или ином ракурсе они рассматривались на отдельных секционных заседаниях, но интерпретировались в основном в русле опыта практического стратегирования на региональном и муниципальном уровнях. Высказанные в этом отношении мнения можно обобщить вопросительными фразами: что нам мешает продвигаться по сути стратегического планирования, и какие возможны практические решения в преодолении этих трудностей? Высту-
4 В известном смысле, устойчивое развитие может ассоциироваться с достаточностью темпов социально-экономического развития. По мнению Минфина России, годовой темп прироста ВВП в 3,2% достаточен для того, чтобы экономическая динамика в стране обрела устойчивый характер, и Россия могла бы опередить в этом смысле большинство своих геополитических конкурентов. Однако на ближайший период эти темпы прогнозируются в интервале от 1,5% (Центральный банк) до 2,3% (Минэкономразвития России). Парламентская газета. 2017. 20—26 октября. С. 6.
павшие акцентировали внимание на нескольких группах проблем, нерешенность которых сдерживает развитие практики стратегического планирования и в той или иной мере затрагивает все уровни управления.
Интервью 2
Лев Савулькин, к.э.н., старший научный сотрудник «Леонтьевского центра» (Санкт-Петербург), один из ветеранов стратегического планирования в Санкт-Петербурге.
1. Названные стратегии, безусловно, необходимы. Они — основа для согласования всех документов стратегического планирования, прежде всего для согласования документов, характеризующих перспективы различных отраслей экономики и основные задачи в сфере пространственного развития.
2. Основная причина — неясность с процедурами согласования названной федеральной стратегии со стратегиями социально-экономического развития субъектов Федерации.
3. Пока о качественно новом этапе говорить трудно; в основном идет изменение таких документов под те новые приоритеты, которые либо диктуются федеральным центром, либо формируются непосредственно на месте.
4. Реально, но только на строго добровольной основе. Это совсем иной состав участников стратегического планирования, идущего непосредственно от населения. Кроме того, такое планирование на поселенческом уровне должно поддерживаться и стимулироваться со стороны как муниципальных районов, так и субъектов Российской Федерации.
На форуме отмечалось, что продвижение практики стратегического планирования столкнулось с неэффективностью и даже косностью действующей системы государственного и муниципального управления (ГМУ). Этой системе пока не удается выйти на уровень стратегического мышления и действия; преодолеть ведомственную несогласованность, в принципе несовместимую с практикой социально-экономического стратегирования. Наличие многих проблем, в частности, связывалось с нынешним уровнем применения программно-целевых методов управления и бюджетирования. Заместитель Министра промышленности и торговли Российской Федерации В. Евтухов посетовал в выступлении на имеющуюся «рассинхронизацию» государственных программ. Сегодня эти программы не согласованы по срокам действия и, ввиду того, что оперируются разными ведомствами, не имеют достаточной степени взаимоувязки. Собственно, обеспечить такую синхронизацию и взаимоувязку как раз и должна была бы Стратегия развития. Но этого документа пока нет, и, кроме того, есть сомнения, что он будет подготовлен в той степени конкретизации, которая позволит решить задачу синхронизации государственных программ в полном объеме.
Как отмечали выступавшие, часто государственные программы, особенно на региональном уровне, обозначают себя только как «навязанный сверху» вариант структуризации расходов соответствующего бюджета, а не как инструмент системного управления экономическими и социальными процессами на территориях.
Подчеркивалось, что при реализации программ не осуществляются функции четкого целеполагания, мониторинга и контроля исполнения целевых индикаторов. Крайне слабо используются методы проектного управления и финансирования, которые как раз и позволяют достичь наиболее значимых практических результатов за счет применения программных подходов.
В выступлениях констатировалось, что в настоящее время аппарат ГМУ перегружен текущими делами и просто не в состоянии уделить должного внимания вопросам (документам) стратегического характера. В этом плане как раз и выражались надежды на то, что современные информационные цифровые технологии позволят освободить государственных и муниципальных служащих от избыточных рутинных функций в пользу разработки и реализации программ долгосрочного характера.
Как и на форумах предыдущих лет, на мероприятии нынешнего года был поднят вопрос о соотношении полномочий по стратегическому планированию и управленческих полномочий, что особенно важно для проведения этой работы на муниципальном уровне. В чем суть этой проблемы? Ни для кого не секрет, что муниципалитеты не являются полновластными хозяевами на своей территории. Многие жизненно важные вопросы социально-экономического развития этих территорий входят в круг управленческих полномочий субъектов Федерации и даже федерального центра. Отсюда возникает дилемма: в каких рамках должна формироваться муниципальная стратегия? Если ограничиться только кругом управленческих полномочий муниципалитета того или иного вида, отраженных в Федеральном законе № 131-ФЗ, то такой документ будет крайне усеченным, малоинтересным и для самого населения. По сути, это уже будет не стратегия, а план действий местной администрации на тот или иной период. Если в стратегии затрагивать «полный круг» проблем социально-экономического развития территории, то такой документ неизбежно будет «залезать» в круг управленческих полномочий субъектов Российской Федерации и даже федерального центра, что сделает его весьма неправдоподобным. В этой связи более чем обоснованы пожелания муниципальных руководителей получить право при подготовке муниципальных стратегий подавать запрос в органы государственной власти регионального и федерального уровня по ряду аспектов их деятельности на данной территории на перспективу (дорожное строительство; прочие инвестиционные проекты; земельно-имущественные отношения). Чтобы такая возможность была реализована, ее, безусловно, требуется закрепить в законодательном порядке.
Кроме этого, на форуме много внимания было уделено повышению квалификации государственных и муниципальных служащих, которым в настоящее время часто присуще узкопрофессиональное ведение проблем «своих» территорий, недостаточное для продуктивной работы над документами стратегического характера. Участники форума сетовали на отсутствие качественных методик и обучающих материалов по проблематике территориального стратегического планирования. Звучали призывы к более тесному взаимодействию на этом «поле» с вузами и региональными научными центрами.
Не менее значимое место на мероприятиях форума было отведено нерешенным вопросам взаимодействия стратегического планирования и бюджетного процесса. Вопрос даже ставился так: что первично — план или бюджет? Иными словами, какой алгоритм действия более разумен — бюджет под план или план под бюджет? Рассматривались и такие предложения, как включение бюджета или его ключевых параметров в стратегический план. Однако отмечалось, что стратегическое и бюджетное планирование сегодня не только отличаются по установленным временным горизонтам, но даже по своему правовому статусу. Так, бюджет (на федеральном и региональном уровне) имеет статус закона, в то время как Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации (статья 16, 172-ФЗ). Соответственно, Стратегия социально-экономического развития субъекта Федерации утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации (статья 16, 172-ФЗ).
Как отмечали участники форума, чем продолжительнее период планирования, чем масштабнее поставленные задачи; чем более значима программная структуризация бюджета, тем в большей мере успех плана зависит от его согласования с показателями бюджетного процесса или, иными словами, от совпадения реалий бюджетного процесса с изначально определенными установками стратегического плана и включенных в него программ и проектов. Высказывались мнения, что нынешняя финансово-бюджетная ситуация, особенно в субфедеральном звене управления такова, что практически исключает возможность качественного бюджетного прогнозирования, отвечающего требованиям стратегирования социально-экономического развития территорий.
Интервью 3
Роман Горбунов, заместитель председателя комитета по местному самоуправлению Московской областной Думы.
1. Базовая стратегия — это необходимый инструмент увязки целей и ресурсов социально-экономического развития страны, причем, как мы полагаем, не только экономических — финансовых и имущественных — ресурсов, но и ресурсов институциональных, кадровых и прочих.
2. Ситуация со стратегией пространственного развития менее ясная, так как не вполне очевидно, на какие вопросы она должна дать ответы. Даже сам термин «пространственное развитие» нуждается в существенных уточнениях.
3. Важно другое — резко повышаются требования к таким стратегиям. Они должны более глубоко отразить специфику, уникальность каждого субъекта Федерации; они должны быть поняты и приняты населением. В этом смысле не нужно бояться работать над региональными стратегиями в отсутствие соответствующих документов федерального уровня.
4. Стратегирование возможно на любом уровне управления. В данном случае важно, чтобы такая работа (стратегия) объединяла людей, а не подменялась изо-
лированным продуктом местных администраций. Обязательности стратегического планирования на поселенческом уровне нет, но должна быть поддержка со стороны муниципальных районов и самих регионов, а также со стороны предпринимательских структур. Это также может быть формой муниципально-частного партнерства. Более того, разработка таких планов должна быть включена в число показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Характерно, что в отличие от предшествующих лет вопрос о взаимодействии плана и бюджета участниками форума уже не сводился только к недостаточности финансовых ресурсов, высокой дотационной зависимости регионов и большинства муниципалитетов России. Конечно, как и многократно ранее, выступавшие отмечали такую негативную сторону 172-ФЗ, как полное устранение от регулирования вопросов экономического, прежде всего, финансово-бюджетного характера, обеспечения практики стратегического планирования на всех уровнях управления. Вместе с тем, на форуме этого года отмечались такие препятствия стратегического планирования, как неритмичность поступления бюджетных доходов, особенно в местные бюджеты; необходимость четкой программы мер по урегулированию субфедерального долга и другие. Более того, приводились примеры, когда расходы, объективно вытекающие из необходимости реализации муниципальных стратегий, на поверку оказывались «нецелевым расходованием бюджетных средств». Под эту трактовку контрольных органов якобы попали даже попытки местных администраций заказать разработку своих стратегий «на стороне», в организациях экспертного сообщества5. Неслучайно по приводившимся данным проведенных обследований, абсолютное большинство муниципальных стратегий рождается на месте (то есть создается своими силами) с соответствующим качеством этих документов. Единого представления о том, какую помощь в формировании муниципальных стратегий могут и должны оказать органы государственной власти субъектов Федерации, не существует, и, судя по комментариям на форуме, ситуация с такой поддержкой в регионах складывается весьма различно.
Интервью 4
Сергей Косторниченко, заместитель председателя комитета экономического развития администрации Волгограда.
1. Во многом согласен. Общая стратегия, особенно если она формируется в преимущественно декларативном контексте, в региональном плане смотрится как «средняя температура в больнице», учитывая все многообразие условий и за-
5 В это можно поверить, поскольку в действующей версии Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления..» в статье 17 «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» говорится о праве органов местного самоуправления на принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образовании, а о стратегиях муниципалитетов в законе ничего не сказано.
дач развития отдельных регионов. Более значима стратегия пространственного развития, задача которой отразить во взаимосвязи все идущие в регионы потоки экономических, прежде всего, финансовых ресурсов как исходную точку страте-гирования в самих регионах.
2. Причина в том, что в разработке подобного рода документов на паритетной основе должны участвовать две стороны: федеральный уровень и региональный. Такой документ может формироваться только в диалоговом режиме, чего в настоящее время не наблюдается.
3. В основном видится лишь некоторое обновление действующих документов субъектов Федерации по стратегическому планированию, хотя формально часто все имеет вид формирования стратегий с чистого листа. Сохраняются многие дефекты действующих стратегий. Имеет место низкое качество государственных программ и управления ими, слабое использование методов проектного управления.
4. Да, следует распространить эту практику и на поселения, но только не в порядке обязательства, продиктованного сверху. Это же система местного самоуправления. Вопросы о целесообразности формирования стратегий для поселений, целесообразности расходования на это средств должны решать сами жители. Тогда стратегирование на поселенческом уровне станет еще одним этапом развития местного самоуправления как института гражданского общества.
По итогам работы форума, его многочисленных секций, «панелей», круглых столов можно выделить еще три группы проблем, весьма значимых для успешного продвижения практики стратегического планирования в России и ее регионах.
Во-первых, это проблема согласования стратегического планирования, стратегии научно-технического развития и так называемых «национальных технологических инициатив». В этой связи особенно хотелось бы обратить внимание на выступления заместителя Министра промышленности и торговли Российской Федерации В. Евтухова и председателя Внешэкономбанка С. Н. Горькова. Указанные докладчики в отличие от многих других выступавших не вдавались в «технические» детали практики стратегического планирования, а, скорее, обозначили тот фон ключевых проблем, на решении которых и следует сосредоточить возможности этой системы управления.
Так, по мнению В. Евтухова, выполнение положений федерального закона о промышленной политике6, которое в настоящее время обеспечивается достаточным кругом нормативно-правовых и методических документов, созданием новых институтов государственной промышленной политики, выделением специальных финансовых ресурсов, может составить пример для успешной реализации 172-ФЗ о стратегическом планировании7. Эксперт указал на значительное число
6 Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
7 При этом выступавший не обмолвился о том, что для реализации 488-ФЗ действует специальный федеральный орган исполнительной власти, который он и представляет. Что
эффективных инструментов промышленной политики, реализуемых и с использованием практики государственно-частного партнерства. Это, в частности, система специальных инвестиционных контрактов (их заключено уже 12, в том числе и с иностранными инвесторами); индустриальные парки (110 площадок в 51 регионе страны), промышленные технопарки и прочее. Активно ведет свою деятельность такой новый институт, как Фонд развития промышленности (предоставление средств для инвестирования в промышленные производства под 5% годовых). Аналогичные фонды созданы уже более чем в 30 регионах России.
Если в выступлении В. Евтухова господствовали нотки экономического оптимизма, то в докладе С. Горькова во многом прослеживались идеи экономического или технологического алармизма. Он обратил внимание на новую публикацию международного индекса «Global Innovation Index»8, в соответствии с которым Россия по инновационности экономики оказалась на «почетном» 45 месте (против 43 места в предшествующей публикации этого индекса). Китай же за последние 3 года в указанном индексе поднялся с 37 места на 22. Такой негативный для России тренд, по мнению выступавшего, связан с резким отставанием в качестве образования, рейтинг которого опустился сразу на 8 позиций. Сильное, с точки зрения академической базы, российское образование слабо адаптировано к требованиям современного этапа развития технологий производства, информации, обучения. Это, как отметил В. Евтухов, подрывает наши представления о качественном образовании как одном из преимуществ России в области инновационного развития и диктует новые направления в стратегировании приоритетов социально-экономического развития страны. Докладчик также высказал важную мысль о том, что задача стратегического планирования заключается не только в том, чтобы ускорить генерирование инноваций, но и формировать рынок для их практической реализации, чтобы большое количество инновационных разработок не уходило к зарубежным потребителям.
Второй доминирующий фактор — инфраструктурное отставание, так как имеющаяся инфраструктура, по его мнению, уже не только неадекватна в количественном плане, но и существенно отстает от требований экономики XXI века.
Наконец, еще один важный вектор для социально-экономического стра-тегирования, по мнению эксперта,— акцент на развитие практики государственно-частного партнерства (ГЧП). Сколь бы ни были значимы в этом смысле государственные (бюджетные) ресурсы и разного рода производные от них (тот же Фонд развития промышленности), этого недостаточно для покрытия необ-
касается 172-ФЗ, то наличествующая в нем запись (пункт 5 статьи 16) формально может рассматриваться как указание на особый федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, который обеспечивает координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Однако специального правового закрепления этого статуса за каким-либо федеральным органом исполнительной власти не существует.
8 https://www.globalinnovationindex.org/
ходимого объема инвестиций в новые производства (по оценке выступавшего, до 1 трлн рублей ежегодно). Такие объемы инвестиций можно привлечь только на основе практики ГЧП, внедрения новых институтов такого партнерства. В качестве примера выступавший привел предстоящее узаконивание практики синдицирования, дающей возможность многосторонних соглашений о ГЧП с участием группы частных партнеров и привлечением значительно больших объемов частных инвестиций.
Как отметил В. Евтухов, в стратегии технической модернизации Россия уже не может наступать «по всему фронту». В этом плане, для достижения максимального эффекта политики модернизации выступавший предложил выделить два стратегических направления. Первое — группа отраслей, в которых страна должна реализовать стратегию догоняющего развития; второе — отрасли, где есть реальные возможности выйти на позиции опережающего развития. Под каждое стратегическое направление должны формироваться свои институты развития, механизмы мобилизации инвестиционных ресурсов, подготовки кадров.
Помимо этого — и это достаточно ново для форума — участниками акцентировалось внимание на необходимости включить в практику стратегического планирования вопросы формирования трудового потенциала регионов и муниципалитетов. Приводились примеры того, что субфедеральная статистика трудовых ресурсов крайне формальна и недостоверна, поскольку плохо учитывает разного рода миграционные процессы (межмуниципальные, внутрирегиональные, межрегиональные). Как следствие, органы муниципального управления имеют на деле очень приблизительное представление о реально наличествующих у них трудовых ресурсах (формально люди все еще числятся как жители данного муниципалитета, а на деле уже давно «закрепились» в других местах, а многие и не думают возвращаться). В результате, как отмечали выступавшие, во многих муниципалитетах может сложиться такая ситуация, когда даже лучшие стратегии будет просто некому реализовывать.
Наконец, нельзя не отметить значимость тех факторов стратегического планирования, которые связаны с воплощением в жизнь этой модели управления на базе тесного взаимодействия власти, предпринимательства и гражданского общества. Как было сказано выше, о принципиальной важности ГЧП для реализации практики стратегического планирования на форуме говорили многие выступавшие. При этом традиционно констатировался факт явной несогласованности законодательства о стратегическом планировании и законодательства о государственно-частном партнерстве. Первое практически не рассматривает партнерство как инструмент, востребованный на всех стадиях и на всех уровнях стратегического планирования, а второе не включает стратегическое планирование в число задач, для решения которых использование тех или иных форм партнерства, диалога власти и бизнеса выступает принципиально необходимым. В этом контексте два столь важных законодательных акта нуждаются в более тщательном согласовании.
Но есть еще один момент, на котором сосредоточили внимание представи-
тели муниципального звена управления. На этом, «низовом» уровне управления возможность формирования какой-либо стратегии вне участия представителей местного бизнеса — полная иллюзия. Высказывалось мнение, что сам по себе процесс формирования муниципальных стратегий должен быть официально признан особой формой муниципально-частного партнерства.
Надо отметить, что в рамках форума звучали не только доклады и дискуссии. Также были подведены итоги четырех конкурсов. В первый день мероприятия состоялся полуфинал конкурса городских стратегий среди столиц субъектов федерации. В финал, который состоялся позднее в Екатеринбурге, прошли Казань, Томск, Волгоград и Пермь9. Ангарский городской округ (Иркутская область) стал победителем конкурса городских стратегий среди нестоличных городов — субъектов Российской Федерации. Победителями смотра-конкурса «Стратегии, изменившие города» по итогам голосования зрителей стали Котовск (Тамбовская область) и Чистопольский район (Республика Татарстан).
Эти проекты, как и ранее, показали, что в практике муниципального стра-тегирования есть немало энтузиастов и квалифицированных кадров. При этом в каждой из представленных стратегий можно было найти какие-то оригинальные идеи и интересные управленческие решения, достойные практического воплощения в других регионах и муниципалитетах России. В настоящее время «Леонтьевский центр» в Санкт-Петербурге пытается вести работу по обобщению и распространению лучшей практики муниципального стратегирования10, но судя по реакции участников форума, этой работы явно недостаточно, и во многих регионах муниципалитеты со своими стратегиями по-прежнему «варятся в собственном соку». Форум убедительно показал: если практика стратегического планирования в той или иной мере будет распространена и на поселенческие муниципалитеты, проблема продвижения передового опыта такого планирования еще более актуализируется.
* * *
Конечно, ни один из форумов по стратегическому планированию, в силу значимости обсуждаемых на них проблем, нельзя считать событиями «проходящего» значения. Не был таким и юбилейный Форум 2017 года.
При этом, было хорошо заметно, что по многим направлениям практики стратегического планирования и подготовки обеспечивающих его документов продвижение за прошедший год оказалось незначительным. Однако если считать, что
9 По итогам финала данного конкурса в ноябре 2017 года победителями были признаны Стратегии развития Томска и Казани. См.: http://tass.ru/v-strane/4735880.
10 См.: например: Стратегии малых городов: территория творчества / Жихаревич Б. С., Лебедева Н. А., Русецкая О. В., Прибышин Т. К. СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2017. 68 с.
ключом к пониманию этой ситуации является идея «синхронизации стратегического планирования и политического цикла», то можно ожидать, что к следующему форуму такие продвижения обнаружат себя в полной мере и практика стратегического планирования наконец-то повсеместно сделает мощный шаг вперед.
Е.М. Бухвальд,
доктор экономических наук, профессор, Институт экономики Российской академии наук (ИЭ РАН), заместитель главного редактора журнала «ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика»
