CC BY
29
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 330.322 DOI: 10.24411/2071-6435-2018-10056
Стратегическое планирование в России: подготовительный этап на финишной прямой
22—23 октября 2017 года в Санкт-Петербурге вот уже в 17-й раз собрались представители государственной власти, муниципального управления и экспертного сообщества, которые считают себя максимально сопричастными к успешному полномасштабному старту системы стратегического планирования в Российской Федерации. Собрались для того, чтобы подвести итоги работы, проведенной в этом направлении после предшествующего форума, обсудить новации, которые будут определять процесс социально-экономического стратегирования на всех уровнях управления в ближайшей перспективе.
За два дня в рамках Форума было проведено 38 мероприятий в самых различных форматах. В них приняли участие более тысячи человек. Среди 270 докладчиков на мероприятиях Форума были представители федеральных органов власти, российского и международного экспертного сообщества, руководители региональных и муниципальных органов власти. Участие в Форуме приняли представители более 60 субъектов Российской Федерации, а также более сотни иностранных экспертов из 30 различных стран.
В числе ключевых спикеров Форума: Председатель Счетной палаты Российской Федерации А. Л. Кудрин; Министр экономического развития Российской Федерации М. С. Орешкин; врио Губернатора Санкт-Петербурга А. Д. Беглов, Председатель Европейского комитета регионов Карл-Хайнц Ламбертц, Председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко и другие.
Постоянные участники Форума уже привыкли к тому, что ситуация с развитием системы стратегического планирования в стране меняется очень быстро, и каждый раз период, прошедший после очередного форума, дает много материала для обобщения, анализа и практически значимых выводов для всех звеньев в системе государственного и муниципального управления.
Что радикально изменилось в этом главном «предмете
© Е. М. Бухвальд, 2018
Е. М. Бухвальд
обсуждения» за год? По сути, ситуация в основном осталась прежней: активно готовятся стратегии субъектов Федерации; все более расширяется сфера муниципального социально-экономического стратегирования и явно повышается ее общий уровень, а вот ряда ключевых федеральных документов стратегического планирования, наиболее значимых для формирования его эффективно действующей «вертикали», как не было год назад, так и нет поныне. Имеются в виду такие документы, как «базовая» Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации и Стратегия пространственного развития1. Правда, теперь появился уже «официальный» проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации, предварительные варианты которой активно обсуждались в 2015 и 2016 годах. Однако, как ни странно, на этот раз документ особого внимания участников форума не привлек.
Ключевым событием прошедшего года, существенно важным для определения стратегических перспектив экономики страны, докладчики называли, прежде всего, майский 2018 года Указ Президента Российской Федерации, обозначивший приоритетные цели страны и национальные проекты как инструмент их практической реализации2. Это касается также такого документа, как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года3. Отсюда — и явные поводы для дискуссий. Можно ли прийти к выводу, что эти документы уже в полной мере сформировали фундамент представлений о стратегических направлениях развития страны на предстоящее шестилетие? Как в свете этих документов выглядят перспективы разработки и принятия «базовой» Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации? В чем состояло их влияние на экономическую, институциональную и даже чисто процедурную сторону практики стратегического планирования? Эти вопросы и были в центре внимания участников XVII Форума по стратегическому планированию.
Как и ранее, в ходе работы Форума ряду его участников в виде интервью было предложено ответить на вопросы редакции. Вот эти вопросы:
1. С момента принятия 172-го ФЗ о стратегическом планировании прошло уже 4 года, однако «базовая» стратегия социально-экономического развития страны отсутствует; нет даже ее официального проекта. Между тем процесс отраслевого, регионального и даже муниципального стратегирования идет полным ходом. Как это трактовать: изменилась ли логика стратегического планирования, или сама «базовая» стратегия социально-экономического развития уже не представляется принципиально необходимой?
2. Обнародован «официальный» проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года. Удовлетворены ли Вы этим документом? В чем — да, в чем — нет? Имеет ли документ практическое значение для определения перспектив социально-экономического развития регионов России? Есть
См.: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/sd/201817081.
См.: http://kremlin.ru/acts/bank/43027.
См.: http://government.ru/news/34168/.
ли уверенность в том, что все предусмотренное в нем экономически обеспечено?
3. В последнее время шла дискуссия вокруг намерения разделить Российскую Федерацию на 14 макрорегионов, которые Федеральным законом № 172-ФЗ обозначены как особые субъекты стратегического планирования мезоуровня. Какой практически смысл имеет такой шаг? Как могут макрорегионы выполнить роль самостоятельного субъекта стратегического планирования, не имея законодательно установленных полномочий? Как следует решить эту проблему?
4. В процессе обсуждения Стратегии пространственного развития также развернулась дискуссия о доминирующей роли мегаполисов, о соотношении государственной политики в отношении этих мегаполисов, а также малых и моногородов России. Последний вариант Стратегии в этом отношении как бы «сидит на двух стульях»: поможем и тем, и этим, и вообще всем. Реализуема ли такая стратегия? Что здесь нужно поправить?
Указ как новый базис системы стратегического планирования
В исторической науке есть две версии относительно источника возникновения крепостного права на Руси. По одной («указной»), введение такового было осуществлено одномоментно особым царским указом, но найти его после «смутных лет» на Руси так и не удалось. По другой версии (безуказной»), такого одного указа вообще не было, а крепостное право установилось постепенно, путем замещения «выходных» лет «заповедными».
Как показали обсуждения на Форуме, примерно аналогичная ситуация складывается сегодня в отношении практики стратегического планирования в стране. Одна точка зрения состоит в том, что до широкого экспертного обсуждения и принятия «базовой» Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации все продвижения по пути подготовки документов стратегического планирования (в том числе и стратегии пространственного развития) неизбежно остаются малопродуктивными с чисто практической точки зрения (своеобразная «безуказная» концепция). Согласно другой точке зрения, два названных выше документа (Указ № 204 и Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации) вполне создают базу для дальнейшего утверждения в стране практики стратегического планирования, тогда как так называемая «базовая» Стратегия, если и необходима, то, скорее, для формального обрамления тех целевых установок в области социально-экономического развития, которые уже не только намечены, но и даже перешли в стадию практической реализации (указной вариант стратегирования). Как отметил на одном из заседаний А А Ко-вальчик, министр экономики и территориального развития Свердловской области, судя по всему, в ближайшие год-полтора Стратегии социально-экономического развития страны мы не дождемся.
Дело, конечно, не в том, какая точка зрения «победила» на Форуме, а в том, что судя по всему, официальный выбор в пользу той или иной позиции еще не сделан. Это, конечно, создает дополнительные трудности для всех уровней управления, особенно для субъектов Федерации, относительно того, стоит ли и далее ждать
«базовую» Стратегию или уже сейчас строить свои разработки в области социально-экономического стратегирования на базе имеющихся целевых установок.
Работа Форума началась с приветствия врио Губернатора Санкт-Петербурга А. Д. Беглова. Затем состоялся краткий, но очень активный обмен мнениями двух руководителей высокого ранга: Министра экономического развития Российской Федерации М. С. Орешкина и Председателя Счетной палаты Российской Федерации А. Л. Кудрина (модератор дискуссии — научный руководитель Форума Б. С. Жихаревич). Однако следует признать, что глубокого рассмотрения проблем и перспектив нынешнего этапа практики стратегического планирования в стране (к чему, собственно, постоянно призывал и модератор дискуссии) в данном случае не получилось. Так, вопрос о нынешнем состоянии работы над «базовой» стратегией социально-экономического развития страны и планируемом сроке ее принятия или хотя бы представления официального проекта для широкого экспертного обсуждения, практически даже не поднимался. На прямой вопрос модератора относительно стратегии пространственного развития М. С. Орешкин призвал не выражать особой озабоченности этим, так как этот документ — нечто вроде пробного шара. Далее, по его словам, стратегия будет корректироваться и дополняться, в частности, с целью адресно детализировать намерения федерального центра в сфере пространственного стратегирования для каждого региона, сообщив им, тем самым, опорные точки для стратегирования своего социально-экономического развития и рамки участия в важнейших проектах федерального уровня.
М.С. Орешкин отметил также, что деятельность Правительства Российской Федерации в настоящее время нацелена на достижение «национальных целей развития», вытекающих из майского 2018 года Указа Президента Российской Федерации. По мнению Министра, состояние и дальнейшие задачи практики стратегического планирования сегодня надо рассматривать в комплексе мер по реализации задач, поставленных в этом Указе, прежде всего через систему национальных проектов. Эти задачи теперь определяются как «национальные цели развития» (всего их 9).
Интервью 1. Крымов Вячеслав Борисович, доктор экономических наук, председатель Комитета по промышленности Московской областной Думы.
1. «Базовой» Стратегии нет, потому что она не очень и востребована. Была бы в ней нужда — документ, несомненно, уже бы наличествовал. Нет и органа, способного его полноценно реализовать. Стратегия — это документ системного целеполагания; отдельные цели, даже если они объявляются «национальными» — это не альтернатива стратегии, способной охватить значительно более широкий круг вопросов. Эти цели не имеют четкого обоснования, нигде не обсуждались. Это — типичный пример «ручного управления», который не даст реального продвижения вперед. Федеральный и региональные законы о стратегическом планирования нужны только в том случае, если они реально выполняются и действуют системно. Сейчас же нет стратегии развития промышленности, только рассматривается проект закона о муниципальном стратегировании. В насто-
ящее время очевидна потребность в стратегическом планировании; понятны его основные функции, но нет органа управления, способного их реализовать. Нынешний Минэкономразвития России осуществить это не способен.
2. Принятие Стратегии пространственного развития до разработки и принятия «базовой» Стратегии социально-экономического развития страны не имеет никаких оснований и формально противоречит записи 172-го Федерального закона о стратегическом планировании. Имеющийся проект Стратегии пространственного развития не содержит механизмов согласования со стратегиями субъектов Федерации и ведущими отраслевыми стратегиями, хотя активно оперирует понятием «эффективной специализации» экономики регионов.
3. Смысл и цели такой новации, как «макрорегионы», пока выглядят неопределенно. По нашему мнению, в оценке этой новации надо исходить из того, что Россия — федеративное государство, где каждый субъект имеет свои полномочия, принимает свои законы. Всякое механическое объединение, не учитывающее принципы российского федерализма, особенности и интересы каждого из регионов, позитивного управленческого эффекта не принесет.
4. Приоритет в социально-экономическом развитии страны на 15 мегаполисов способен усилить противоречия пространственного развития и фактически разрушить единое экономическое пространство страны.
В настоящее время, подчеркнул выступающий, завершается работа над паспортами этих проектов; разрабатывается система их базовых показателей, а также методология их расчета и мониторинга. Одновременно оцениваются ресурсы, необходимые для достижения этих целей, в том числе с точки зрения комбинирования ресурсов федерального центра и регионов. С этой целью ключевые установки национальных проектов должны получить «региональную интерпретацию» и быть адресно доведены до каждого субъекта Федерации. При этом вопрос, соответствуют ли эти установки уже вновь принятым стратегиям соответствующих субъектов Федерации, выпал из внимания участников данной дискуссии. В результате, у представителей российских регионов на Форуме сформировалось два вывода: судя по всему, региональные стратегии просто обречены на многие последующие переделки, а «вертикаль» стратегического планирования, будет если не заменена, то существенно потеснена «вертикалью» мероприятий по достижению бесконечно упоминаемых «национальных целей развития».
А.Л. Кудрин в выступлении традиционно акцентировал внимание на условиях и факторах экономического роста страны и необходимости его поддержания на уровне, обеспечивающем успешную реализацию как государственных программ, так и новых национальных проектов и всей системы документов стратегического планирования в целом (в настоящее время, как было отмечено, на Форуме принято уже более 100 документов стратегического планирования федерального и более 2000 документов — регионального уровня). Можно ли говорить, что все эти документы в равной мере реализуемы и взаимно согласованы? В этом смысле А. Л. Кудрин высказал очень убедительную мысль, что реализуемость и согласованность всех
этих документов, по сути, есть функция от темпов роста российской экономики. Если эти темпы будут достаточно высоки — эта реализуемость и согласованность вне сомнений; если темпы будут недостаточными — реализуемость и согласованность неизбежно окажутся под вопросом. Глава Счетной палаты подтвердил намерение Правительства Российской Федерации выделить на реализацию национальных проектов (плюс один дополнительный план по развитию магистральной инфраструктуры) порядка 28 трлн рублей, в том числе около 6 трлн в ближайшие 3 года. Самыми значительными по объему выделяемых ресурсов оказались проекты «Демография» (1,6 трлн рублей за 3 года); «Здравоохранение» (700 млрд рублей) и «Образование» (350 млрд рублей). Объем финансирования плана по развитию магистральной инфраструктуры предполагается в размере 1,1 трлн рублей. Однако эти суммы еще предстоит согласовать с теми объемами финансовых ресурсов, которые получаются на базе обсчета основных мероприятий, заложенных в паспортах указанных проектов.
Далеко не все эксперты раздели мнение, что введение института «национальных проектов» как особого канала бюджетного финансирования приоритетных целей социально-экономического развития «автоматически» означает полный перевод бюджетного процесса на проектную основу. Кроме того, в бюджете на предстоящее трехлетие явно прослеживается взаимное наслоение его «проектного» и «программного» компонентов. Например, это национальный проект «Здравоохранение» и Государственная программа «Развитие здравоохранения»; национальный проект «Образование» и Государственная программа «Развитие образования»; национальный проект «Жилье и городская среда» и Государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» и так далее. В чем смысл такого расчленения каналов финансирования одних и тех же по сути объектов (мероприятий), остается непонятным. Однако отмечалось, что, возможно, будет иметь место перераспределение средств от государственных программ в пользу близких по целям национальных проектов.
Интервью 2. Савина Елена Михайловна, глава муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области, кандидат педагогических наук (г. Ки-рово-Чепецк — третье место в конкурсе муниципальных стратегий 2018 года).
1. Да, традиционная логика планирования «сверху — вниз» оказалась нарушенной, но сказать однозначно, плохо это или хорошо, нельзя. Фактически сложившаяся модель «снизу — вверх» дает больше простора для проявления инициативы регионов и муниципалитетов. Правда, это преимущественно касается тех из них, которые обладают достаточным собственным экономическим потенциалом для принятия самостоятельных решений. В иных случаях модель «сверху — вниз» остается более реалистичной. Но с появлением базовой стратегии все субфедеральные стратегии, скорее всего, придется корректировать.
2. Чисто практическое значение документа, особенно для муниципального звена управления, невелико, да и трудно было бы ожидать нечто иное. Но
из документа важно и нужно уловить методику подхода к решению проблем социально-экономического развития территорий. Об экономической обеспеченности данной стратегии говорить пока рано: эта задача должна решаться по мере разработки тех государственных программ, через которые будет реализо-вываться стратегия.
3. Пока идея макрорегионов представлена очень контурно. Главное, чтобы она практически не реализовалась в виде выделения в каждом макрорегионе регионов — лидеров и регионов — аутсайдеров, которые «растворятся» в этом макрорегионе, потеряют в нем свою самоидентичность, а за этим — достаточные импульсы саморазвития.
4. Акцент должен быть сделан преимущественно не на мегаполисах, а на различных по масштабам агломерационных процессах, на модели формирования — в каждом регионе — полицентричной агломерации, на достаточном равномерном распределении по территории страны новых «точек роста».
Также нельзя было не согласиться с идеей А. Л. Кудрина о том, что стратегическое планирование — не универсальная панацея и инструмент для достижения всех поставленных целей. Оно эффективно реализуемо лишь в рамках глубоких качественных изменений в экономике и всей системе управления ею, а также при достаточном внимании к количественным и особенно — к качественным аспектам ресурсной базы экономического роста. В этой связи он отметил недостаточный, по его мнению, объем бюджетного финансирования затрат на образование, а также на цели структурных изменений в экономике. Вызывает беспокойство, по его словам, и качество трудовых ресурсов страны.
Однако главной была и остается задача формирования благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата в экономике страны и ее регионов. Ведущая роль здесь принадлежит повышению качества государственного управления. Именно здесь, по мнению А. Л. Кудрина, и предстоит сделать тот самый «прорыв», о котором говорил Президент России В. В. Путин. В этом направлении необходимо существенное сокращение роли (доли) государства в экономике, в том числе и в банковской сфере, в частности, за счет запрета на создание новых унитарных предприятий путем реприватизации значительной доли банковских активов. Председатель Счетной палаты Российской Федерации также обратил внимание на то, что достижение национальных целей развития невозможно вне глубоких структурных изменений в экономике, но отметил и положительный момент новаций последнего времени — появление личной ответственности за достижение указанных целей (распределение национальных проектов среди кураторов — вице-премьеров Правительства Российской Федерации).
В целом, институт «национальных проектов» лишь относительная новость для нашей экономики: мы уже пережили эпоху «приоритетных национальных проектов». Они «стартовали» в 2005 году, но в последующем постепенно интегрировались в систему государственных программ. Однако сегодня, в отличие от практики предшествующих лет, ситуация в сфере государственного управления
и бюджетирования выглядит куда более упорядоченной. Борьба за преобладающее значение программно-целевых методов управления и бюджетирования дала свои результаты: как было отмечено на Форуме, в настоящее время до 90% всех расходов бюджетов субъектов Федерации осуществляется именно через финансирование государственных программ.
В этой связи закономерно, что одной из центральных (если не главной) тем обсуждения на форуме стал вопрос о взаимодействии таких инструментов управления и бюджетирования, как государственные программы (федерального и регионального уровня) и национальные проекты. Здесь было и явно осталось много неясного, особенно учитывая, что национальные проекты должны быть разделены на федеральные и региональные. По поводу последних должны быть заключены особые соглашения с субъектами Федерации, где будут зафиксированы целевые показатели этих проектов для соответствующих регионов, а также размеры федеральной помощи для их достижения. В этой связи высказывались мнения, что в отличие от уже отлаженной системы государственных проектов, механизмы реализации национальных проектов еще нуждаются в тщательной настойке. Не случайно, еще в самом начале Форума в своем выступлении А. Л. Кудрин охарактеризовал фактически складывающуюся систему достижения «национальных целей развития» как чрезвычайно громоздкую. Его идея о том, что национальные проекты представляют собой также еще и «управление изменениями в управлении» нашла заметную поддержку у участников форума.
Серьезный анализ ситуации с национальными проектами был дан в выступлении Г. И. Идрисова (проректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации). Выступавший акцентировал внимание на том, что в настоящее время нельзя повторить негативный опыт, выявившийся в ходе реализации майских указов 2012 года. По его мнению, наряду с некоторыми объективными обстоятельствами, этот негативный опыт связан с тем, что недостаточное внимание было уделено механизмам достижения поставленных в этих указах целей. Сегодня в этом направлении есть определенные продвижения: сделан преимущественный акцент на проектные методы управления и финансирования, заметно усилен фактор персональной ответственности за реализацию национальных проектов (на уровне вице-премьеров Правительства Российской Федерации), больше внимания уделяется усилению роли регионов в решении поставленных задач на основе адресного доведения им целей и ресурсов по указанным проектам. Выступавший обратил внимание на некоторое противоречие между позициями Минэкономразвития России («избыточный оптимизм») и Минфина России (консерватизм и неготовность в полной мере поддержать реализацию национальных проектов на региональном уровне соответствующими корректировками в налогово-бюджетном процессе).
Говоря уже о нынешней ситуации, выступавший также указал на множественность, по его мнению, целей национальных проектов. Число таковых, как он полагает, можно было бы ограничить (например, динамикой ВВП и инвестиций в основной капитал), предоставив Правительству Российской Федерации право
оперативно решать вопросы относительно достижения других целей, а именно ранжировать их по значимости, эшелонировать их во времени, определять этап-ность проводимых мероприятий. Выступавший поддержал мнение А. Л. Кудрина о наличии рисков в реализации национальных проектов и необходимости быть готовыми управлять ими, в частности, отодвигая достижение одних целей ради полного и своевременного достижения других. Проекты должны содержать условия и механизмы таких корректировок. Докладчик резюмировал так: «Цели + механизмы + ресурсы» и есть стратегия.
Следует обратить внимание и на работу панельной дискуссии «Реализуем Стратегию вместе: коммуникация власти, бизнеса и общества» (модератор — И. Д. Филиппов, председатель Комитета по экономической политике и стратегическому планированию г. Санкт-Петербурга). Как отмечалось в ходе работы данной дискуссионной панели, еще самый первый опыт стратегического планирования в Санкт-Петербурге доказал невозможность эффективной разработки и реализации стратегических планов вне тесного диалога и взаимодействия власти и бизнеса. Позднее, однако, этот вектор стратегирования не всегда получал необходимую поддержку. Не обозначен он и в 172-м ФЗ по стратегическому планированию. Применительно к задачам сегодняшнего дня, выступавшие отмечали, что механизмы реализации национальных проектов должны быть построены так, чтобы заинтересовать в участии в них значительные группы частных инвесторов. Роль государственно-частного партнерства при этом видится не только в получении дополнительных ресурсов реализации данных проектов. ГЧП — это и необходимое условие перехода к преобладающей роли проектных методов управления и финансирования, которые к настоящему времени освоены бизнес-сообществом куда более, чем структурами публичного (государственного и муниципального) управления.
Регионы на перекрестке государственных программ и национальных проектов
Пленарное заседание 2-го дня работы форума (модератор — А. Л. Кудрин) было посвящено проблемам реализации заложенных в национальных проектах «национальных целей развития», прежде всего, с определением той доли ответственности, которая ложится здесь на субъекты Федерации. В наиболее сложном положении с точки зрения участия в реализации национальных целей развития оказывается ныне региональное звено управления. Это связано с тем, что механизм локализации отдельных составляющих федеральных государственных программ и их взаимодействия с государственными программами субъектов Федерации уже достаточно отработан, в том числе и в контексте используемых здесь финансово-бюджетных механизмов. А вот что должно корреспондировать на региональном уровне системе национальных проектов, не совсем ясно. Даже если федеральный центр и сумеет довести до каждого отдельного региона некие «контрольные цифры» его вклада в достижение «национальных целей развития», под эти «контрольные цифры» на местах необходимо будет сформировать какие-то механизмы действия, не говоря уже о дополнительных экономических
ресурсах. Кроме того, институты национальных проектов, в том числе в разрезе федеральных и региональных проектов должны быть введены в действующую бюджетную классификацию.
В этой связи особый интерес вызвала работа круглого стола «Государственные программы и национальные проекты: управление по приоритетам». Модератор круглого стола М. В. Прядильников (заместитель руководителя Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации) отметил, что государственные программы по-прежнему играют ключевую роль как в реализации общегосударственных приоритетов, так и в решении основных задач социально-экономического развития российских регионов. Национальные проекты пока запускаются как-то обособленно. Будут ли они полностью интегрированы в государственные программы федерального и регионального уровня, пока неизвестно и в любом случае это — дело будущего.
Выступая на этом круглом столе, Р. В. Шеховцев (заместитель министра, Министерство экономического развития Ростовской области) констатировал, что встраивание в национальные проекты стало вопросом № 1 в повестке дня всех российских регионов, прежде всего, в плане актуализации их государственных программ (в Ростовской области их 23). По мнению этого выступающего, майский 2018 года Указ Президента Российской Федерации закрыл «нишу» целеполага-ния, которая до самого последнего времени наличествовала в нашей практике стратегического планирования по всей его вертикали. Правда, при этом сразу возникает вопрос: как же так получилось, что 4 года спустя после принятия 172-го ФЗ по стратегическому планированию эту «нишу» так и не удалось закрыть иным образом. По мнению выступавшего, речь идет не о пересмотре регионами собственных стратегий и отдельных программ, а только о корректировке их отдельных показателей. Пока же приходится говорить о заметных расхождениях в ряде случаев в целевых показателях федеральных государственных программ, региональных государственных программ и установок майского Указа 2018 года.
Также обращалось внимание, что некоторые «национальные цели развития» заданы общо и нуждаются в дифференциации как в пространственном, так и в отраслевом разрезе. Так, адекватность индикатора в 25% доли инвестиций в основной капитал от ВВП (ВРП) зависит от структуры экономики того или иного региона. В одних случаях этот уровень явно недостаточен (регионы с преобладающим сырьевым характером экономики); в других — столь же явно избыточен (регионы с высокой долей торгово-сервисного сектора).
Интервью 3. Голубченко Игорь Вячеславович, доцент Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
1. Базовая стратегия социально-экономического развития призвана восполнить тот вакуум в области представлений о принципиальных основах плановой деятельности, который образовался у нас после обвала плановой системы советского типа и который не был в полной мере «закрыт» предшествующими
аналогичными документами типа «Концепции-2020». Потребность в такой стратегии не удовлетворяется указами, поскольку в отличие от таковых Стратегия ставит более широкий круг целей и желательно на более долговременный период времени.
2. В представленном виде Стратегия представляет собой сложный и во многом спорный документ. Прежде всего, срок до 2025 года слишком мал для подобного рода документа. Необходим документ на более длительную перспективу с четко обозначенными этапами реализации. Акцент стратегии на так называемые «отрасли эффективной специализации» ведет к тому, что стратегия как бы залезает в сферу отраслевого стратегирования. Не все регионы способны конкретно увидеть себя, свои перспективы в этом документе. Не ясна связь стратегии с системой государственных программ территориального развития, в том числе регионального уровня.
3. Старая, «советская» система экономических районов развалилась. Новый вариант — комбинация действующих федеральных округов с расчленением некоторых из них на несколько макрорегионов. Аргументация в пользу их необходимости пока не очень убедительна, имеет «совнархозовский» оттенок. Весь вопрос в том, как будут позиционированы полномочия макрорегионов и процедуры их отношений с регионами.
4. Суть этой дискуссии — кому помогать в первую очередь — надо изменить. Нельзя помогать мегаполисам, потому что они мегаполисы и нельзя помогать малым городам именно потому, что они малые. Поддержку со стороны федерального центра должны получить конкретно сформулированные и мотивированные инициативы, преимущественно в формате проектного управления и финансирования.
Целый ряд выступавших на круглых столах форума представителей регионов России акцентировали внимание на правовых, экономических и институциональных проблемах позиционирования субъектов Федерации и их бюджетов в механизме реализации новых национальных проектов, встраивания национальных целей развития (в их региональной интерпретации) в государственные программы субъектов Федерации (Швакова Ю. А.— министр экономического развития Саратовской области; Лудинова Ю. В.—заместитель руководителя Администрации Губернатора Санкт-Петербурга — начальник Проектного управления и другие).
По поводу встраивания национальных проектов и национальных целей развития в систему стратегического управления социально-экономическим развитием российских регионов высказывались различные мнения. В одних случаях это предлагалось реализовать через включение этих целей и обеспечивающих их мероприятий в действующие государственные программы субъектов Федерации. В других случаях предлагалось осуществить с этой целью инициирование новых региональных программ или системы внепрограммных ведомственных проектов, отдельно позиционируемых в региональном бюджете. При этом постоянно обращалось внимание на то, что, внося свой вклад в достижение национальных целей
развития, регионы могут действовать не только в пределах реально имеющихся средств4, но и в пределах имеющихся у них полномочий. А этого не всегда достаточно для того, чтобы добиться достижения тех или иных целевых ориентиров.
Например, во многих регионах состояние здоровья и продолжительности жизни населения зависит от деятельности федеральных медицинских центров, однако на местах они находятся вне возможностей воздействия и контроля со стороны органов государственного управления субъектов Федерации. Но главное, конечно, то, что не определены четко источники и механизмы федерального (со) финансирования регионов по их участию в национальных проектах и достижении национальных целей развития. Если в отношении государственных программ механизмы такого (со)финансирования уже достаточно отлажены, то в отношении национальных проектов их еще только предстоит сформировать.
Многие выступавшие обращали внимание на то, что по отношению к названным целям (индикаторам) в рамках национальных проектов, которые могут быть адресованы им с федерального уровня, регионы находятся на разных позициях приближения и располагают разными ресурсами. Так, г. Санкт-Петербург сейчас обновляет свою стратегию до 2035 года (!) и, как и другие регионы, будет вынужден внести корректировки в этот документ с учетом указанных индикаторов. Например, обращалось внимание на те значительные различия с фактическим положением дел, с которыми регионы стартуют свое участие в таком национальном проекте, как «Жилье и городская среда». Также обращалось внимание на существенные различия в возможностях «обычных» регионов страны и «преференциальных» регионов, то есть тех субъектов Федерации, которые помимо стандартных каналов федерального (со)финансирования получают дополнительные средства через государственные программы территориальной направленности, через вливание средств в деятельность различных федеральных «институтов развития».
Чтобы «подтянуться» до уровня эффективного участия в реализации национальных проектов, регионам России придется не только скорректировать свои стратегии и отдельные государственные программы, но и добиться совершенствования в деятельности всех структур управления социально-экономическими процессами в регионе. Главным в числе этих новаций неизменно назывался переход к системе проектного управления и финансирования, для чего в регионах в настоящее время создаются «проектные» офисы, бюро, группы. Однако, как следует из выступлений, особенности и преимущества проектного управления видятся на местах достаточно контурно, хотя во многих экономических центрах страны, в ведущих экономических учебных заведениях уже сейчас действуют различные школы и обучающие программы именно по методике проектного управления.
При этом отдельными участниками форума оспаривались не только те или иные преимущества проектного управления перед фактически уже целостно
4 При этом звучали намеки на то, что именно попытка «вырвать» любой ценой выполнение майских указов 2012 года привела к резкому нарастанию субфедерального государственного долга.
сложившейся системой государственных программ, но и сама трактовка проектного управления как новации. Многие выступавшие придерживались мнения, что основы проектного управления были заложены еще в советские годы и этим опытом не стоит пренебрегать. Это — опыт проектного управления отраслевого характера (например, в космической отрасли), и в сфере пространственного развития (формирование крупных территориально-производственных комплексов).
Интервью 4. Южакова Татьяна Васильевна, заместитель директора Департамента экономики Тюменской области.
1. Отсутствие «базовой» стратегии некритично для регионов, особенно для тех из них, которые обладают собственным мощным экономическим потенциалом, как Тюменская область. Регион формирует свою стратегию социально-экономического развития, ориентируясь, прежде всего, на долгосрочные стратегии ведущих предприятий региона. Значимое участие федерального центра в этом процессе мы видим, прежде всего, в методическом содействии региональным стратегиям.
2. В данном виде эта стратегия видится как своеобразная надстройка над системой документов стратегического планирования. Документ отражает намерения федерального правительства по осуществлению ключевых направлений политики пространственного стратегирования. Прямая «проекция» этого документа на отдельные регионы возможна лишь в отдельных случаях.
3. Данную новацию крайне сложно оценивать или комментировать, так как пока она изложена в самом общем виде.
4. Тюменская область — во многом регион нового освоения. Дилемма мегаполисы и/или малые города у нас не представлена, а возникающие проблемы отдельных поселений регион, в силу его экономических возможностей, способен решить самостоятельно.
В ходе дискуссии «От стратегии муниципалитета — к стратегиям регионов. Методологическое единство стратегий отраслей и территорий» (модератор — А. Г. Высокинский, глава г. Екатеринбург; член Правительства Свердловской области) высказывалась важная мысль, что, поддерживая новации в управлении социально-экономическим развитием территорий, такие, как их участие в достижении национальных целей развития, не следует терять внимание к уже действующим инструментам и институтам развития. Обращалось внимание на то, что законодательные акты последних лет дали органам муниципального управления дополнительные рычаги проведения собственной промышленной и инновационной политики, однако соответствующих изменений в формировании финансовой базы муниципалитетов не произошло.
Много внимания в ходе данной дискуссии было уделено взаимодействию органов муниципального управления с различными «институтами развития» как федерального, так и регионального уровня, в частности, в плане согласования долгосрочных стратегий этих институтов с планами (стратегиями) социально-эко-
номического развития тех муниципалитетов, где они расположены. Эти важные для территорий вопросы должны были бы быть законодательно отрегулированы, но до настоящего времени закон, определяющий единые основы деятельности всех видов институтов развития, не принят. Также, по мнению выступавших, нуждаются в дополнительном регулировании вопросы деятельности органов муниципального управления в территориях активной агломерации.
В рамках дискуссии «Регионы России: конкуренция или партнерство?» (модератор — М. В. Прядильников; заместитель руководителя Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации) подчеркивалось, что активное развитие различных форм межрегионального сотрудничества и кооперации выступает одним из основных условий эффективного использования «пространственного ресурса» устойчивого роста российской экономики. В частности, внимание было привлечено к такой новации в сфере регулирования пространственного развития, как предложение Минэкономразвития Российской Федерации разделить Россию на 14 макрорегионов. В этой связи отмечалось, что данная новация не может носить только административно-контрольный характер и лишь тогда даст позитивный эффект, когда сможет существенно повлиять на процессы межрегионального сотрудничества и кооперации хозяйствующих субъектов, на инициирование и реализацию крупных межрегиональных проектов, прежде всего, инфраструктурного характера.
Интервью 5. Скокова Наталья Александровна, начальник отдела стратегии территориального развития Министерства экономики Краснодарского края.
1. «Базовая» стратегия необходима, но при подготовке этого документа главное — не повторить печальный опыт «Концепции-2020». Опыт показал, что отраслевые стратегии удаются нам лучше, чем документы, отражающие стратегические направления социально-экономического развития страны в целом.
2. Я отслеживаю проекты стратегии пространственного развития более двух лет. Роль этой стратегии в том, чтобы определить основные акценты для стратегий субъектов Федерации. Можно констатировать, что в этом контексте начальные варианты стратегии выглядели более предпочтительно. Нынешний вариант конкретно ничего не регулирует. В результате, сейчас многие проблемы регионам приходится решать через многочисленные согласования «наверху», например, по поводу закрепления за экономикой региона ее «эффективной специализации».
3. Для регионов Юга России мы не видим принципиальных различий между макрорегионом и федеральным округом. В любом случае, регионы очень разные и надо очень четко определить и отрегулировать то, зачем следует формировать новую объединяющую структуру.
4. Особенность нашего региона в том, что в нем нет малых городов, а есть малые поселения — станицы, хутора и даже аулы, и в отличие от многих других регионов численность населения края постоянно растет. При этом процесс урбанизации не остановить. Проект стратегии края в контексте его территориального
развития разбивает регион на 7 экономических зон, в которых выделяются «ядра» 1, 2 и 3 уровня, которым определяются перспективы их социально-экономического развития. Процесс обезлюдивания точечно имеет место, но это — забота муниципальных районов, которые в случае необходимости имеют возможность обратиться за поддержкой на краевой уровень.
Как всегда, струя «свежего воздуха» в работу форума была внесена таким событием, как подведение итогов V Конкурса муниципальных стратегий, подтвердившего, что в системе местного самоуправления продолжает активно работать большая группа муниципальных руководителей — энтузиастов стратегического планирования. После презентаций конкурсантов жюри выбрало победителя — больше всего баллов набрал городской округ Кинель (Самарская область). «Приз симпатий» получил Кош-Агачский район (Республика Алтай). Кроме того, были награждены победители частных номинаций. Так, в категории «Самый открытый процесс разработки стратегии» победил городской округ Кинель (Самарская область); в номинации «Системность управления реализацией стратегии» первое место занял Мирнинский район (Республика Саха (Якутия); в номинации «Лучшая согласованность стратегического планирования» победил Томский район (Томская область), а в группе «Умная стратегия — умный город» лучшим стал Альметьевский район (Республика Татарстан). По традиции, после объявления результатов конкурса его победители провели мастер-класс по эффективному созданию муниципальных стратегий.
* * *
Резюмируя общее впечатление от XVII Форума по стратегическому планированию, следует высказать ряд соображений. Во-первых, он констатировал наличие заметных продвижений в методологии и практике стратегического планирования на всех уровнях управления в отличие от аналогичного предшествующего форума, который откровенно оставил впечатление отсутствия таких серьезных продвижений по всем направлениям этой практики управления и подготовки обеспечивающих его документов. Это было столь же заметно, как и то, что усиленный акцент на проблематике реализации национальных проектов заметно модифицировал само восприятие сути и задач стратегического планирования в отличие от того, что было, скажем, еще 3—4 года назад. Также нельзя не констатировать и то, что содержательная сторона мероприятия постепенно эволюционизирует в сторону общеэкономического характера. Конечно, идея стратегического планирования в современном понимании очень всеобъемлюща. По сути, в окружающей действительности нет ничего такого, что не попало бы в рамки такого управляющего воздействия. Но все же заметно, что на форуме основы методологии и практики стратегического планирования, анализ существующих препятствий на пути их реализации как-то отступают по сравнению с вопросами важными, но все же достаточно частными по сравнению с генеральной идей форума. Это — пробле-
мы «зеленой экономики», международного и трансграничного сотрудничества и другие. В какой-то мере это можно объяснить такими моментами, как существенная задержка с подготовкой и, соответственно, с практической реализацией ряда ключевых документов стратегического планирования, в результате чего, как полагают многие эксперты, пока в стране стратегическое планирование, скорее, декларируется, чем осуществляется на практике. Однако нельзя не рассматривать этот тренд как ситуацию временного характера. Завершение работы над всей системой федеральных документов стратегического планирования, достижение определенности в согласовании национальных проектов и государственных программ на фоне улучшения общей экономической ситуации в стране способны вернуть внимание руководителей всех уровней и экспертное сообщество к дальнейшему развитию экономических, институциональных и методических основ российской модели стратегического планирования.
Бухвальд Е. М.
Доктор экономических наук, профессор, заведующий центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики Российской академии наук; заместитель главного редактора журнала «ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика»
