CC BY
539
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 330.322; 338.262 Б01: 10.24411/2071-6435-2018-10023
Стратегическое территориальное планирование в регионах России
Становление системы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации означает, в частности, усиление значимости территориального «среза» управления социально-экономическими процессами на региональном уровне. Территориальное планирование в субъектах Российской Федерации, уже накопившее достаточно значительный опыт, в настоящее время не только приобретает долговременный, стратегический характер, но и предполагает его тесную увязку с планами и программами отраслевого характера, с распространением практики типизации и специализации («зонирования») территорий, созданием региональных институтов территориального развития. Совершенствование инструментального аппарата территориального планирования в субъектах Российской Федерации позволяет по-новому взглянуть на проблему концентрации (либо деконцентрации) экономической активности в регионах и пути ее регулирования, в том числе в части разработки и реализации мер содействия малым городам и моногородам. Все более утверждается понимание того, что эффективное территориальное планирование в субъектах России возможно только на основе тесного взаимодействия систем регионального и муниципального управления, в том числе в форме согласования соответствующих документов стратегического планирования.
Ключевые слова: субъекты Российской Федерации; стратегическое планирование, территориальное планирование, региональные и муниципальные стратегии, местное самоуправление
Введение
В практике стратегического планирования и его нормативно-правовой базе, прежде всего в Федеральном законе № 172-ФЗ о стратегическом планировании [15], по-прежнему сохраняются некоторые терминологические неясности, генерирующие очевидные проблемы для практики управления. В частности, это касается соотношения понятий «территориальный», «пространственный» и «региональный» как направлений стратегического планирования социально-экономического развития, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации (комментарий 1). Устранение этих неясностей, обеспечение внутренней логики в системе пространственного стратегирования, прежде всего важно для эффективного функционирования всех систем управления в регионах России, где практика
© О. Б. Иванов, 2018 © Е. М. Бухвальд, 2018
Е. М. Бухвальд
территориального планирования и сопутствующие ей документы были утверждены раньше, нежели более объемные и системные по характеру стратегии долгосрочного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в целом. По-видимому, эти неясности должны быть устранены при доработке Стратегии пространственного развития Российской Федерации (СПР). Предполагается, что этот документ, в частности, станет основой для обновления не только стратегий социально-экономического развития макрорегионов и субъектов Российской Федерации, а также и разработок в области регионального территориального планирования, предусмотренных как Федеральным законом № 172-ФЗ, так и Градостроительным кодексом Российской Федерации [6].
Обзор научной литературы по проблеме
Научное осмысление территориального планирования на уровне субъектов Российской Федерации за последние двадцать лет претерпело существенную эволюцию. Исследователями констатировалось, что длительное время подобное планирование на практике часто позиционировалась как субститут всех иных плановых документов, так или иначе формируемых на региональном уровне. При этом региональное территориальное планирование «по инерции» ориентировалось в основном на решение задач, которые еще со времен советской экономики планового типа связывались с проблематикой размещения производительных сил в наиболее широком понимании, включая объекты общехозяйственной, транспортной, коммунальной, социальной и иной инфраструктуры [4; 8]. Отсюда многочисленные представления о том, что нынешнее пространственное стратегирование, особенно на субфедеральном уровне— в основе не что иное, как «перефразирование» прежней практики территориального планирования.
Однако эта «инерционность», как отмечали эксперты, имела под собой объективные основания. По мнению исследователей [2; 11; 13], даже сейчас по основным подходам, определенным в Федеральном законе № 172-ФЗ и иных нормативно-правовых документах, по функциям целеполагания СПР имеет много общего с одним из важнейших документов перспективного планирования социально-экономического развития страны, а именно с Генеральной схемой размещения и развития производительных сил. На основе этого документа разрабатывались новые и корректировались имеющиеся схемы промышленных зон, комплексов и узлов, подбирались сырьевые и топливно-энергетические базы, что позволяло исключить или минимизировать диспропорции в развитии отраслей и регионов, эффективно использовать сырьевые, энергетические, промышленные и человеческие ресурсы. В методологическом и концептуальном плане Генеральная схема сформировала опыт управления территориальным развитием, уникальный не только в условиях СССР, но и во всем мире, опыт, сохраняющий свое значение до настоящего времени [10; 11; 16]. В этом отношении исследователями отмечалось, что термин «пространственное развитие» утвердился в Европе, Канаде, США к началу 1970-х годов ХХ века во многом именно под влиянием позитивных результатов, которыми характеризовалась практика территориального планирования в СССР [1; 18; 19].
Первоначально целевая функция региональных схем территориального планирования исходила из необходимости перспективного видения основных направлений территориальной локализации объектов, возводимых или реконструируемых за счет бюджетных инвестиций. Однако последующая практика показала существенную значимость этих схем и для определения долгосрочных намерений частных инвесторов, особенно если это касается территориальной картины развития транспортной инфраструктуры региона, а также осуществления иных инвестиционных (строительных) проектов на основе механизма государственно-частного партнерства [5].
После перехода регионов России к разработке своих планов и стратегий социально-экономического развития еще до принятия Федерального закона № 172-ФЗ (первый стратегический план социально-экономического развития Санкт-Петербурга был принят в декабре 1997 года) встал вопрос о соотношении этих планов с региональными схемами территориального планирования. Однако, как полагают эксперты, четко отрегулировать это соотношение по принципу «разделения труда» и взаимной согласованности так и не удалось. Как отмечали Т. Б. Иванова, Д. В. Кулаков, в отношении стратегических планов регионов практика свидетельствует об их слабом влиянии на содержание схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и наоборот. Подобная ситуация «существенно снижает эффективность стратегических программ развития региона, эффективного использования его территории для размещения различного рода объектов федерального, регионального и муниципального значения» [12]. Новый этап развития практики социально-экономического стратегирования, когда оно согласованно осуществляется по всей вертикали власти на единой правовой и методической базе, требует преодоления отмеченных выше рассогласований процедур и документов стратегического и территориального планирования.
Постановка проблемы и цель исследования
Цель исследования состоит в определении нового содержания и задач территориального планирования в субъектах Российской Федерации в рамках реализации единой «вертикали» социально-экономического стратегирования и необходимости отражения в региональных документах территориального планирования важнейших приоритетов хозяйственного и социального развития, а также их правового, экономического и институционального обеспечения.
Территориальное планирование в системе социально-экономического стратегирования
Термин «пространственное планирование» закрепился в российском научном, экспертном и управленческом обороте в 1980-х годах в виде прямой трансляции англоязычного термина «spatial planning». Одним из первых официальных документов, дающих определение этого термина, стала «Европейская хартия регионального/ пространственного планирования» или «Торремолиносская хартия». Хартия была принята в 1983 году на Европейской конференции министров, ответственных за
региональное развитие. В соответствии с Хартией, пространственное (региональное) планирование (видимо, документ исходит из аналогии этих определений — авт.) дает географическое выражение экономической, социальной, культурной и экологической политики общества. Хартия рассматривает такое планирование, прежде всего, как элемент (документ) администрирования, разработанный в качестве междисциплинарного и комплексного подхода и направленного в сторону сбалансированного регионального развития и физической организации пространства в соответствии с общей стратегией» [9]. При этом европейские эксперты отмечают, что современная ситуация с сокращением доли неосвоенных территорий и общих ресурсных ограничений еще более усиливает роль пространственного планирования в принятии ведущих экономических решений [21].
Для современной практики управления важна не только четкая разграниченность и логическая соподчиненность процедур стратегического пространственного и территориального планирования, но и то, насколько согласовано и единообразно эта соподчиненность реализуется на всех уровнях публичной власти. Федеральный закон № 172-ФЗ в действующем виде полного решения этой задачи не дает. Фиксируя самостоятельность особого — пространственного «среза» стратегического планирования — на федеральном уровне и его документальное обеспечение в виде Стратегии пространственного развития (часть 3 статьи 11 и статья 20 Федерального закона № 172-ФЗ), данный закон не содержит прямой проекции этого положения на уровень субъектов Российской Федерации. Пространственный аспект стратегического планирования в этом звене управления трансформируется в идею подготовки регионами такого документа, как «схема территориального планирования субъекта Российской Федерации» (часть 4 статьи 11).
Между тем часть 4 статьи 11 указанного выше закона к числу федеральных документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, относит и схемы территориального планирования Российской Федерации. Получается, что на федеральном уровне рассматриваемый «срез» стратегического планирования параллельно представлен двумя документами (стратегией и схемами), а на региональном — только одним (схемами). Однако нетрудно предположить, что «стратегия» и «схема» — документы с различной содержательной и управленческой нагрузкой, но четко уловить ее не всегда представляется возможным. Характерно, что Постановление Правительства Российской Федерации № 870, задающее (подпункт «з» пункта 6) основные содержательные моменты стратегии пространственного развития (СПР), указывает на такую функцию федеральной СПР, как «определение необходимости корректировки действующих (разработки новых) схем территориального планирования Российской Федерации» [14]. По сути, аналогичная «связка» должна была бы осуществляться и на уровне субъектов Федерации. В этом смысле некоторая «подмена» пространственной компоненты социально-экономического стратегирования на уровне субъектов Российской Федерации схемами территориального планирования, которая имеет место в действующей версии Федерального закона о стратегическом
планировании, представляется нам лишенной достаточных оснований.
Но даже если в системе стратегирования отдельно представлены документы пространственного и территориального планирования, их специфические функции нуждаются в четком разграничении. В Федеральном законе № 172-ФЗ дается не очень удачное, но все же определение СПР (комментарий 2), а вот определения сути схем территориального планирования и их особого места в стратегировании пространственного развития вообще нет. В целом, в действующем законодательстве вопрос о территориальном планировании и его схемах пока остается прерогативой Градостроительного кодекса Российской Федерации. Этот документ определяет территориальное планирование как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального и местного значения. Однако в этом документе отсутствует четкое закрепление особого места территориального планирования и его схем в стратегировании пространственного развития. В этом смысле, на федеральном уровне управления логическая связь и соотношение («разделение труда») между СПР и названными схемами остается практически неопределенным.
При этом многочисленные отсылки в Федеральном законе № 172-ФЗ к Градостроительному кодексу Российской Федерации, как и возникшие здесь рассогласования, неслучайны. Исследователи уже отмечали, что в отсутствие на федеральном уровне целевого закона и нормативно отрегулированной практики стратегического планирования (в том числе и пространственного характера), многие положения, касающиеся стратегирования пространственного развития, ранее были включены в Градостроительный кодекс [10; 20]. В этом документе в настоящее время данный круг вопросов отражен в главе 3 «Территориальное планирование». Последний раз положения этого раздела обновлялись в 2011 году, то есть до принятия Федерального закона о стратегическом планировании. Взаимное «наложение» двух законодательных актов хорошо иллюстрируется частью 3 статьи 57.1 указанного кодекса «Федеральная государственная информационная система территориального планирования». Таковая, согласно закону, должна включать в себя стратегии (программы) развития отдельных отраслей экономики, приоритетные национальные проекты, межгосударственные программы, программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Но в настоящее время все это явно попадает в сферу действия Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании и предусмотренной им (статья 14) информационной системы стратегического планирования и, в частности, государственного реестра документов стратегического планирования. В этом смысле складывается впечатление, что эти два законодательных акта в чем-то дублируют друг друга, регулируя примерно одну и ту же сферу управленческой деятельности, особенно на субфедеральном уровне. Неслучайно, высказываются мнения, близкие к тому, что всеобъемлющее стратегическое планирование на уровне субъектов Российской Федерации неизбежно полностью покрывает
собой и пространственный «срез» их социально-экономического развития, что неизбежно переводит схемы территориального планирования в регионах в статус документов вспомогательного, преимущественно технического характера [3].
Как отмечает И. С. Гуменюк, Федеральный закон о стратегическом планировании «Достаточно четко интерпретирует отношения стратегического и территориального планирования, делая последнее важным, но все-таки вспомогательным элементом по отношению к стратегическому планированию. В практике планирования в России территориальное планирование всегда базировалось на документах стратегического планирования, но, как уже отмечалось выше, разрабатывалось, утверждалось и реализовывалось достаточно независимо» [7]. Это в конечном итоге часто приводило к разногласию содержания данных документов, особенно учитывая, что до последнего времени господствовала практика, при которой региональным стратегиям во многом отводилась роль чисто «презентационного инструмента», при частой сменяемости одного документа другим вследствие смены руководства региона.
Статья 38 Федерального закона № 172-ФЗ определяет, что схема территориального планирования разрабатывается в целях обеспечения устойчивого развития субъекта Российской Федерации и основывается на положениях его стратегии социально-экономического развития, а также стратегий социально-экономического развития макрорегионов и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации с учетом требований, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации и схемами территориального планирования Российской Федерации. Отсюда можно заключить, что схема территориального планирования субъекта Федерации представляет собой некую пространственную «конкретизацию» его стратегии, в том числе и с учетом тех намерений (планов), которые на данный момент заложены в программно-стратегических документах федерального уровня. Можно предположить, что федеральные схемы территориального планирования должны, прежде всего, представлять собой пространственную иллюстрацию реализации государственных программ отраслевого характера. Однако степень директивности таких документов не вполне очевидна; программы часто корректируются, что привносит в сегмент региональных схем территориального планирования некий вероятностный характер. Аналогичный негативный эффект для пространственного и территориального планирования в регионах имеет отсутствие долговременного видения перспектив локализации тех или иных федеральных институтов развития (ОЭЗ, ТОСЭР), в том числе территорий опережающего социально-экономического развития в качестве инструмента социально-экономической «реанимации» моногородов с наиболее сложной ситуацией.
В соответствии со статьей 14 Градостроительного кодекса схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям: транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; предупреждение чрезвычайных ситуаций
межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; образование; здравоохранение; физическая культура и спорт; энергетика, а также иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации. Данный перечень практически полностью состоит из объектов инфраструктурного характера.
Между тем очевидно, что круг вопросов пространственного стратегирования на любом уровне управления заметно шире спектра регулятивных полномочий в сфере градостроительной деятельности. Недостатком существующих схем территориального планирования в регионах выступает их чисто локализующий (размещенческий) контекст: что и где надо построить, как отрегулировать процесс землепользования, что в целом соответствует сути документов градостроительного характера. Однако при этом остаются в стороне такие важные вопросы развития территорий, как основные задачи и формы взаимодействия субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления; зонирование территорий, формирование кластеров и различных региональных «институтов развития»; регулирование различий в социально-экономическом развитии отдельных территорий региона; оказание (совместного с федеральным центром) целевой поддержки малым и моногородам данного субъекта России. Как показывает анализ, в региональных схемах территориального развития, по сути, не рассматриваются вопросы, касающиеся экономических и организационных начал инвестиционной (строительной) деятельности, поскольку в современных условиях говорить о сколько-нибудь полном обустройстве территорий (прежде всего, объектами инфраструктурного характера) только за счет бюджетных средств невозможно. В этой связи, схемы территориального планирования, особенно по таким уже названным выше сферам экономической деятельности в регионах, как автомобильный транспорт, образование, здравоохранение, социально-культурное обслуживание, по сути, становятся и пространственными схемами реализации инвестиционных проектов на началах государственно-частного партнерства.
Проблемы пространственного развития в действующих стратегиях регионов России
В настоящее время субъекты Российской Федерации, обновляя свои стратегические документы в соответствии с требованиями Федерального закона № 172-ФЗ и новыми приоритетами российской экономики в целом, во многом пересматривают традиционный подход к постановке и решению задач своего территориального развития. Фактически складывается ситуация, при которой невозможна подготовка экономически и социально-значимой стратегии региона вне обращения к проблемам внутрирегионального пространственного или территориального развития. Более того, ознакомление с такими документами показывает, что стратегии субъектов Российской Федерации не только активно затрагивают пространственные проблемы экономики регионов, но, и по сути, часто исходят из аналогии понятий пространственного и территориального развития, в том числе терминологически.
Например, в так называемом «доработанном» варианте Стратегии социально-экономического развития Красноярского края до 2030 года акцент делается на своеобразной «ступенчатой модели» пространственного распространения «импульсов» социально-экономического развития региона. В этом документе отмечается, что территории края существенно различаются по потенциалу развития экономики; крупные инвестиционные проекты, имеющие краевой и даже общефедеральный уровень значимости, могут быть реализованы в ограниченном числе территорий, имеющих к этому объективные предпосылки. Эти территории являются региональными «точками роста». Однако они неавтономны в своем развитии и, будучи составляющими элементами единой экономической системы края должны дать импульс развитию других территорий края. Поэтому в предстоящие годы политика территориального развития в данном регионе будет направлена на усиление межмуниципального взаимодействия территорий-лидеров с соседними муниципальными образованиями. Развитие межмуниципального взаимодействия будет осуществляться как путем развития хозяйственных связей территорий, привлечения в трудодефицитные территории-лидеры трудовых ресурсов соседних муниципалитетов, так и в направлении согласованного развития транспортной и энергетической инфраструктуры территорий края.
Важным элементом межмуниципального взаимодействия должно стать согласованное развитие социальной сферы соседних территорий, расширение практики предоставления городами социальных услуг прилегающим сельским населенным пунктам, что будет способствовать оптимизации сети социальных учреждений и повышению качества услуг, получаемых населением. Политика пространственного развития субъекта Российской Федерации должна быть направлена на стимулирование инвестиционной активности, инфраструктурное и социальное развитие территорий, на усиление различных форм межмуниципального взаимодействия. Это позволит максимально полно использовать потенциал экономического роста территорий с учетом их специфики, дает возможность распространить экономическую активность территорий-лидеров на все территории и создать синергетический эффект, ускоряющий темпы социально-экономического развития и повышающий качество жизни населения на всей территории края.
В доработанном проекте Стратегии социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года акцент в сфере пространственного регулирования делается на центростремительных процессах в экономике региона и их целенаправленном регулировании. Основой экономики региона и формирования его финансово-бюджетной базы в настоящее время выступает хозяйственная агломерация «Вологда-Череповец». Однако возможный позитивный эффект такого моноцентризма уже явно исчерпан. В документе отмечается, что в настоящее время в экономической политике региона заметно отсутствие четкого плана — перспективы агломерационных процессов; сохраняются значительные диспропорции в размещении населения и производительных сил по территории области. Сохраняется также высокая дифференциация по уровню социально-экономического развития между крупными городами области
и сельскими территориями, что приводит к усилению неуправляемых процессов внутриобластной миграции в центральную часть области, а также к эмиграции в сопредельные регионы России. Проблемой пространственного развития для данного субъекта Российской Федерации остается сохранение монопрофиль-ности многих крупных промышленных центров области, а также низкие темпы диверсификации их экономики.
В соответствии с пространственными стратегическими приоритетами для региона предполагается формирование двух самостоятельных агломераций: Вологодская (Вологда — Сокол — Грязовец); Череповецкая (Череповец — Шексна — Кадий). Для решения задач пространственного выравнивания в области предполагается создание условий для формирования сильных межрайонных центров как пространственных противовесов Вологодской и Череповецкой агломерациям (города Вытегра, Тотьма, Великий Устюг). Развитие и диверсификация экономики моногородов области должны быть обеспечены за счет создания территорий опережающего социально-экономического развития. Ставится задача осуществления во всех муниципальных образованиях области градостроительной деятельности на основании документов территориального планирования и градостроительного зонирования в целях комплексного развития территорий, а также в направлении создания пространственно-непрерывных инфраструктурных систем жизнеобеспечения населения в агломерациях и сельских территориях.
В доработанном проекте Стратегии социально-экономического развития Хабаровского края до 2030 года также имеется раздел 10 «Пространственное развитие». Для края как одного из территориально наиболее значительных субъектов Российской Федерации ключевое значение в регулировании пространственной структуры экономики имеет проблема зонирования, а также перспектива создания в регионе большой группы федеральных и региональных институтов развития. В документе отмечается, что по совокупности экономических, природных и социальных факторов территорию края целесообразно разделить на две экономические зоны: Южную и Северную, каждая из которых существенным образом отличается как по условиям ведения экономической деятельности, так и проживания населения. Соответственно, требуются и особые подходы к стратегированию развития этих территорий.
Заключение
Нынешняя ситуация с отсутствием четкого разграничения и порядка взаимодействия стратегического и территориального планирования в субфедеральном звене управления остается существенным препятствием к эффективному стратегированию устойчивого социально-экономического развития территорий на долговременной основе. Логическая последовательность и соподчиненность стратегического и территориального планирования на региональном уровне нуждаются в более совершенном нормативно-правовом регулировании. На наш взгляд, во многом решением этой проблемы могло бы стать введение в Федеральном законе № 172-ФЗ стратегии пространственного развития как одного из обязательных
документов стратегического планирования в субъектах Российской Федерации с обязательной разработкой эффективных схем территориального планирования (развития) в регионе. Это связано с тем, что в большинстве проанализированных нами региональных стратегий (пожалуй, кроме Стратегии Хабаровского края) «пространственный блок» представлен сжато, схематично, что не позволяет ему на деле служить конкретной основой схем территориального планирования в регионе и его муниципальных образованиях.
Документ, определяющий базовые тренды пространственного развития экономики региона, также должен обеспечить достаточную меру согласованности региональных и муниципальных стратегий, их нацеленность на достижение приоритетов, характеризующих долговременную перспективу социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Прогрессивным трендом стратегий субъектов России в настоящее время выступает практика территориального зонирования, выделения наиболее перспективных «зон» и «точек роста» экономики региона, а также путей их разносторонней поддержки. Такой документ должен ориентировать на продвижение программ и проектов, затрагивающих территории нескольких муниципальных образований, а также способствовать широкому использованию различных форм межмуниципального сотрудничества. Важным аспектом пространственного стратегирования практически в каждом регионе является выявление специфических проблем малых городов и моногородов, оказание им разносторонней поддержки, в том числе и на основе соучастия субъекта Российской Федерации в соответствующих целевых программах федерального уровня.
Во многих случаях, особенно применительно к территориально крупным субъектам Российской Федерации, законодательно должна быть закреплена возможность разработки стратегий и, главное, планов (схем) территориального развития для части территории субъекта Федерации, например, для нескольких муниципальных образований, для которых характерно наличие особых целей, задач и направлений развития, реализация крупных межмуниципальных инвестиционных проектов и программ. В частности, это необходимо для создания условий для долгосрочного планирования в рамках городских агломераций, различных зон и территорий опережающего развития. Возможна также подготовка единых документов стратегического и территориального планирования для нескольких регионов, образующих тесно взаимосвязанный хозяйственный, социальный и транспортный комплекс (например, Москва и Московская область). Стратегическое территориальное планирование должно также предопределять наиболее рациональные для данного региона миграционные процессы и формировать систему управления ими.
Регулятивная сфера территориального планирования, определяемая Градостроительным кодексом Российской Федерации, должна быть уточнена и, видимо, несколько сужена. В кодексе должно быть четко указано, по каким параметрам и процедурам территориальное планирование (именно как планирование градостроительной деятельности, а не развитие территорий вообще) должно согла-
совываться с пространственным «срезом» стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации или с их специальными документами по пространственному стратегированию.
Опыт стран Западной Европы показывает, что объективный процесс децентрализации управления усиливает значимость территориального планирования, как и планирования вообще, в субнациональном звене управления [22]. В этом смысле, если территориальное планирование на деле остается обязательным для органов местного самоуправления, то должна быть установлена и обязательность разработки стратегий развития муниципалитетов, хотя бы на уровне муниципальных районов и городских округов. Иным решением могло бы стать предоставление для части муниципальных образований, обладающих ограниченным финансовым и кадровым потенциалом, возможности разрабатывать единый документ, сочетающий в себе элементы стратегического и территориального планирования, что как раз и характерно для плановых разработок, которые сегодня фактически инициативно готовятся в этом звене управления.
Комментарии
1. В Федеральном законе № 172-ФЗ (часть 26 статьи 3) Стратегия пространственного развития Российской Федерации определяется как документ стратегического планирования, формулирующий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации. А в части 1 статьи 20 данного закона эта логическая последовательность изложена в обратном порядке, а именно: стратегия пространственного развития разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации.
2. В Федеральном законе № 172-ФЗ (часть 26 статьи 3) Стратегия пространственного развития Российской Федерации определяется как документ стратегического планирования, направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации. На некорректность этого определения (почему только расселения и почему обязательно устойчивость?) экспертами указывалось уже неоднократно. В этом связи следует обратить внимание, что в Постановлении Правительства Российской Федерации № 870 [14] это определение было скорректировано. Здесь данная стратегия характеризуется как документ, определяющий приоритеты, цели и задачи комплексного регионального развития, направленного на поддержание устойчивости системы расселения в стране и снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий, включая предложения о совершенствовании системы расселения и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации.
Литература
1. Абдуллаев Д. М. Опыт пространственно-территориального развития европейского континента в контексте проектного планирования и управления // Экономические отношения. 2015. № 3. С. 50—55.
2. Авдеева Т. Т. Планирование в управлении местным развитием в условиях роста территориальной конкуренции // Управленческие науки в современном мире. 2015. Т. II. № 1. С. 539-544.
3. Богомолова И. В. Экстраполяционный взгляд на современное состояние территориального стратегического планирования в России // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 3. Экономика. Экология. 2014. № 6 (29). С. 96-101.
4. Богомолова И. В. Территориальное стратегическое планирование: от ретроспективы к перспективе // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2015. № 4. С.42-47.
5. Бочарова А. А., Прасолова Л. В. Совершенствование инструментов управления социально-экономическим развитием региона // Историческая и социально-образовательная мысль. Том 7. 2015. № 3. С. 87-92.
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Утвержден Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (в редакции от 23 апреля 2018 года). [Электронный ресурс]. иЯТ: http://www.consultant. ги/ёоеитеп1:/сош_ёос_1а'^51040/ (дата обращения: 18 мая 2018 года).
7. Гуменюк И. С. О соотношении понятий пространственное, стратегическое и территориальное планирование в Российской Федерации // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Сер. Естественные и медицинские науки. 2016. № 1. С. 37-44.
8. Дадыкина О. В. Территориальное планирование как инструмент обеспечения экономической безопасности региона // В сб.: Инновации в промышленности, управлении и образовании. Брянск. 2017. С. 63-67.
9. Европейская хартия регионального/пространственного планирования (Торремолиносская Хартия 1983 года). [Электронный ресурс]. ияТ: http://docs.cntd.ru/document/902018818 (дата обращения: 18 мая 2018 года).
10. Зайнуллина М. Р. Анализ подходов к территориальному планированию на современном этапе // Научные труды центра перспективных экономических исследований. 2015. № 9. С. 17-22.
11. Иванов О. Б. Бухвальд Е. М. Региональные институты развития в системе стратегического планирования // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2018. № 1. С. 61-77.
12. Иванова Т. Б., Кулаков Д. В. Территориальное планирование в системе стратегического управления регионом. В сб.: Управление стратегическим развитием территорий. Саратов. 2016. С. 100-102.
13. Липина С. А., Смирнова О. О., Крейденко Т. Ф. Возможности и ограничения пространственного развития Российской Федерации // Региональ-
ная экономика. Юг России. 2016. № 2 (12). С. 14-24.
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/71170676/ (дата обращения: 18 мая 2018 года).
15. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 18 мая 2018 года).
16. Хмелева Г.А., Семенычев В. К. Региональное управление и территориальное планирование. М.: Инфра-М, 2015.
17. Чугуевская Е. С. Совершенствование системы стратегического и территориального планирования // Вестник МГСУ. 2016. № 3. С. 5-18.
18. ЩитинскийВ. А. Стратегия пространственного развития Российской Федерации — инновация в государственном управлении России // Управленческое консультирование. 2015. № 7. С. 35-44.
19. Юшкова Н. Г. Концептуально-методологические аспекты пространственного развития региональных систем // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2014. Выпуск 5. С. 59-65.
20. Abashev D. A., Yanovskiy V. V. Modern Approach to the Regional Strategic Planning: Main Directions and Tools // Управленческое консультирование. 2017. № 7. 2017. C. 110-120.
21. Alden J. Regional development and spatial planning. In.: Regional Development and Spatial Planning in an Enlarged European Union. London & N.Y.; Routledge. 2016. P. 18-20.
22. Colomb C., Tomaney J. Territorial Politics, Devolution and Spatial Planning in the UK: Results, Prospects, Lessons // Planning Practice & Research. Volume 31. 2016. Issue 1. P. 1-22.
References
1. Abdullaev D. M. The Experience of spatial and territorial development of the European continent in the context of project planning and management. Ekonomicheskie otnosheniya [Economic relations], 2015, no.3, pp. 50-55 (in Russian).
2. Avdeeva T. T. Planning in the management of local development in the context of the growth of territorial competition. Upravlencheskie nauki v sovremennom mire [Management Sciences in the modern world], 2015, vol. II, no.1, pp. 539-544 (in Russian).
3. Bogomolova I. V. Extrapolation view on the current state of territorial strategic planning in Russia. Vestnik Volgogradskogo gosudarstvennogo universiteta. Ser.3. «Ekonomika. Ekologiya» [Bulletin of Volgograd state University. Series
3. «Economy. Ecology»], 2014, no. 6 (29), pp. 96-101.
4. Bogomolova I. V. Territorial strategic planning: from retro-perspective to perspective. Menedzhment i biznes-administrirovanie [Management and business administration], 2015, no. 4, pp. 42-47 (in Russian).
5. Bocharova A. A., Prasolova L. V. The mprovement of management instruments of social and economic development of the region. Istoricheskaya i social'no-obrazovatel'naya mysl' [Historical and socio-educational thought], vol. 7, 2015, no. 3, pp. 87-92 (in Russian).
6. Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii [Urban planning code of the Russian Federation]. Utverzhden Federal'nym zakonom ot 29 dekabrya 2004 g. № 190-FZ (v redakcii ot 23 aprelya 2018 g.). Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_law_51040/ (accessed 18 May, 2018) (in Russian).
7. Gumenyuk I. S. On the correlation of the concepts of spatial, strategic and territorial planning in the Russian Federation. Vestnik Baltijskogo federal'nogo universiteta im. I. Kanta. Ser. Estestvennye i medicinskie nauki [Bulletin of the Baltic Federal University after I. Kant. Series «Natural and medical Sciences»], 2016, no. 1, pp. 37-44 (in Russian).
8. Dadykina O. V. Territorial'noe planirovanie kak instrument obespecheniya ehkonomicheskoj bezopasnosti regiona [Territorial planning as a tool for ensuring economic security of the region]. Innovacii v promyshlennosti, upravlenii i obrazovanii [Innovations in industry, management and education], Bryansk, 2017, pp. 63-67 (in Russian).
9. Evropejskaya hartiya regional'nogo/prostranstvennogoplanirovaniya [European Charter for regional/spatial planning] (Torremolinoss Hartiya 1983 goda). Available at: http://docs.cntd.ru/document/902018818 (accessed 18 May, 2018) (in Russian).
10. Zajnullina M. R. The analysis of approaches to territorial planning at the modern stage. Nauchnye trudy centra perspektivnyh ehkonomicheskih issledovanij [Scientific works of the center for advanced economic research], 2015, no. 9, pp. 17-22 (in Russian).
11. Ivanov O. B. Buhval'd E. M. Regional development institutions in the system of strategic planning. ETAP:Ekonomicheskaya teoriya, analiz,praktika [ETAP: Economic theory, analysis, practice], 2018, no. 1, pp. 61-77 (in Russian).
12. Ivanova T. B., Kulakov D. V. Territorial'noe planirovanie v sisteme strategi-cheskogo upravleniya regionom [The territorial planning in the system of strategic management of the region]. Upravlenie strategicheskim razvitiem territory [Management of strategic development of territories], Saratov, 2016, pp. 100-102 (in Russian).
13. Lipina S. A., Smirnova O. O., Krejdenko T. F. Possibilities and limitations of spatial development of the Russian Federation. Regional 'naya ehkonomika. YugRossii [Regional economy. South of Russia], 2016, no. 2 (12), pp. 14-24 (in Russian).
14. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 20 avgusta 2015 g. № 870 «O soderzhanii, sostave, poryadke razrabotki i utverzhdeniya strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii, a takzhe o poryadke osushchestvleniya monitoringa i kontrolya ee realizacii» [The Decree of the Government of the Russian Federation of August, the 20th, 2015. № 870 «On the content, composition, procedure for the development and approval of the strategy of spatial development of the Russian Federation, as well as on the procedure for monitoring and control of its implementation»]. Available at: http://base. garant.ru/71170676/ (accessed 18 May, 2018) (in Russian).
15. Federal 'nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law of June, the 28th, 2014. No.172-FZ «On strategic planning in the Russian Federation»]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed 18 May, 2018) (in Russian).
16. Hmeleva G. A., Semenychev V. K. Regional'noe upravlenie i territorial'noe planirovanie [Regional management and territorial planning], Moscow, Infra-M, 2015 (in Russian).
17. Chuguevskaya E. S. The improvement of the system of strategic and territorial planning. Vestnik MGSU [MGSU Bulletin], 2016, no. 3, pp. 5-18 (in Russian).
18. Shitinskij V. A. The strategy of spatial development of the Russian Federation as an innovation in public administration of Russia. Upravlencheskoe konsul 'tirovanie [Management consulting], 2015, no. 7, pp. 35-44 (in Russian).
19. Yushkova N. G. Conceptual and methodological aspects ofspatial development of regional systems. Problemnyj analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoe proektirovanie [Problem analysis and public management design], 2014, no. 5, pp. 59-65 (in Russian).
20. Abashev D. A., Yanovskiy V. V. Modern Approach to the Regional Strategic Plan-ning: Main Directions and Tools. Upravlencheskoe konsul'tirovanie [Management consulting], 2017, no. 7, 2017, pp. 110-120 (in Russian).
21. Alden J. Regional development and spatial planning. In.: Regional Development and Spatial Planning in an Enlarged European Union. London & N.Y.; Routledge. 2016, pp.18-20.
22. Colomb C., Tomaney J. Territorial Politics, Devolution and Spatial Planning in the UK: Results, Prospects, Lessons. Planning Practice & Research, volume 31, 2016, issue 1, pp. 1-22.
