CC BY
169
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 332.021; 338.2 DOI: 10.24411/2071-6435-2020-10051
Национальная безопасность в системе национальных целей России
Последнее время отмечено формированием целого ряда факторов, серьезно активизирующих интерес к проблематике национальной безопасности Российской Федерации. Уже ряд лет страна находится под влиянием международных санкций торгового и финансового характера. Экономический эффект для России этих санкций оказался куда менее того, на что рассчитывали их организаторы. Однако известные проблемы и трудности для страны вследствие этих санкций столь же очевидны, как и необходимость найти пути их преодоления с целью минимизации угроз для национальной безопасности. Значимым поводом к активизации исследований в данном направлении выступает предстоящее в 2021 году обновление принятой в 2015 году Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Важной задачей при этом является модернизация данной Стратегии не только с позиции возникших новых вызовов и угроз для России, но и с точки зрения целостной интеграции требований безопасности в систему стратегического планирования, включая и такие новации этой системы как национальные проекты и национальные цели развития Российской Федерации. Наконец предстоит сделать выбор либо в пользу целесообразности сохранения Стратегии экономической безопасности как особого документа стратегического планирования, либо в пользу отражения всего круга вопросов социально-экономического характера в единой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.
Ключевые слова: национальная безопасность, экономическая безопасность, стратегическое планирование, национальные проекты, национальные цели развития, цели устойчивого развития.
Введение
Принятием Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании [20] сделан акцент на целепо-лагании как одном из наиболее значимых моментов всей практики социально-экономического стратегирования. Согласно данному закону, целеполагание есть определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Однако, фиксируя основную функцию стратегического целеполагания, закон не дает четкого ответа на вопрос об его источниках, о методах выявления и ранжирования этих целей, о принципах и конкретных путях обеспечения их взаимной согласованности. Тем не менее анализ закона
© О. Б. Иванов, 2020 © Е. М. Бухвальд, 2020
Е. М. Бухвальд
№ 172-ФЗ не оставляет сомнения в том, что его составители видели требования национальной безопасности одним из наиболее значимых источников такого целеполагания. Наибольшее значение при этом придавалось, несомненно, социально-экономическим компонентам безопасности, которые наряду со Стратегией национальной безопасности [18] получили развернутое отражение в Стратегии экономической безопасности [19], хотя специально этот документ не упоминается ни в Федеральном законе № 390-Ф3 «О безопасности» [21], ни в Федеральном законе № 172-ФЗ по стратегическому планированию.
Однако на деле получилось так, что между действующими документами по безопасности и практическим осуществлением функции целеполагания в практике стратегического планирования сложился существенный логический разрыв. Целевые индикаторы, которые включаются в эти документы, четкой корреспонденции с требованиями безопасности, как правило, не имеют. Даже при наличии в некоторых из них формальных отсылок к стратегиям безопасности, четко определить, какие именно требования в данном случае реализуются и в какой конкретно мере, весьма затруднительно [9]. Этот логический разрыв можно объяснить двумя обстоятельствами.
Во-первых, достаточно низким качеством имеющихся стратегий безопасности, которые формально принимались уже при действующем законе № 172-ФЗ, однако на деле оказались неадаптированными под те принципы стратегического планирования, которые обозначены в этом законе.
Во-вторых, сказался тот факт, что в отсутствие «базовой» Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации основной акцент практики стратегирования явно сместился в сторону «указного» целеполагания», включая и обозначенные ныне «национальные цели развития». В данном случае речь идет об указах Президента Российской Федерации 2018 года и 2020 года [16; 17]. Наверное, было бы неверно полагать, что этот шаг как бы несколько оттеснил стратегии безопасности (во всяком случае в их социально-экономическом контексте) на «обочину» формирования долговременных приоритетов и целей развития страны. Скорее, надо говорить, что для актуализации стратегий безопасности все большую роль будет играть их согласование с данными указами Президента Российской Федерации и представленными в них приоритетными задачами социально-экономического развития России.
Пока же роль стратегий безопасности как источников стратегического целеполагания на данный момент, по сути, остается чисто формальной. В связи с этим стоит задача обосновать логическую связь и взаимодействие стратеги-рования национальной, в том числе экономической, безопасности с системой национальных целей развития, создав тем самым объективные предпосылки к продуктивной актуализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и повышению действенности всей системы стратегического планирования в стране.
Степень исследованности проблемы
Исследование круга вопросов, относящихся к предмету данной статьи, как бы сливается из двух начал.
Во-первых, это вопросы национальной безопасности, которые очень широко представлены в нашей экономической и правовой литературе [4; 10]. Однако здесь следует обратить внимание на то, что в данных исследованиях основной акцент делался и делается преимущественно на общее понимание безопасности уже не только как экономической, но и как социально-экономической категории [11; 24]; на попытки расчета ее пороговых (критических) значений или на интерпретацию ранее сделанных вычислений [15]. При этом управленческий аспект проблематики безопасности, то есть конкретные пути интеграции политики безопасности в систему государственного и муниципального управления, рассматривался в значительно меньшей степени [6]. Одновременно большое внимание уделялось и уделяется вопросу о целеполагающей функции стратегий безопасности, которая формально заявлена в наших документах стратегического планирования, но де-факто практически не реализуется [12].
Во-вторых, это исследования по теории и методологии стратегического целеполагания в целом, включая и такой актуальный инструмент этой практики как установление «национальных целей развития», в том числе с учетом «целей развития» ООН. Здесь надо обратить внимание на то, что суть и значение «целей развития» как инструментария ООН, равно как и общая применимость этих целей для российских условий, достаточно подробно исследованы в нашей экономико-правовой литературе [2]. Такая новация, как попытка практического использования указанных целей в качестве инструмента стратегического целеполагания для российской экономики, находится только в начальной стадии научных разработок. Как показывают первые исследования в этом направлении, продуктивным в данном случае может быть только синтез общемировых приоритетов, свойственных «целям развития» ООН, и особых целевых ориентиров, характерных именно для российской действительности [7]. Можно также констатировать, что активизация рассматриваемого направления исследований существенно усилила интерес к концептуальным основам и практическим путям решения данного круга вопросов в политике экономической безопасности за рубежом, где акцент чаще всего делается на проблематике конкурентоспособности национальной экономики, а также на определяющих ее факторах и возможных угрозах [14; 25].
Также все более актуализируется такой аспект проблемы, как соотношение требований безопасности с национальным целеполаганием. В частности, рассматривается вопрос о том, можно ли и нужно ли позиционировать экономическую безопасность как одну из важнейших национальных целей или таковая выступает кумулятивным итогом реализации всех иных «целей развития» в экономической и социальной сфере [13]. Разнятся мнения и о том, считать ли достижение национальных «целей развития» к 2030 году соответствующим основным требованиям социально-экономической безопасности страны или, по крайней мере, решительным продвижением в этом направлении?
Цели развития как инструмент целеполагания и проблемы безопасности: может ли безопасность быть целью развития?
На 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2015 году были приняты Цели устойчивого развития (ЦУР) (Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development), которые пришли на смену Целям развития тысячелетия (ЦРТ) на 2000—2015 годы. Предполагается, что ЦУР будут определять повестку дня для мирового сообщества в предстоящие пятнадцать лет. В отличие от ЦРТ, ЦУР содержат более обширный круг целей. Если ЦТР объединяли 8 пунктов, то ЦУР — уже 17. В значительной мере увеличение целей развития, а также их содержательная корректировка отразили существенное нарастание тех возможностей, которыми располагает современный мир с точки зрения постановки и реализации своих приоритетов. ЦУР также характеризуются таким преимуществом, как комплексный, сбалансированный состав приоритетов, позволяющий отразить проблемы и перспективные задачи не только для развивающихся, но и для наиболее развитых стран современного мира. ЦУР в большей степени делают акцент на необходимости изменения политических и экономических институтов, что актуально сегодня практически для всех стран мира. Более ярко выраженными приоритетами ЦУР выступают экологизация и социализация экономического роста, что в целом совпадает и с трендами, характеризующими ныне основные факторы безопасного развития современного общества и государства.
Оценивая значимость «целей развития» ООН для постановки стратегических задач социально-экономического развития России, надо иметь в виду, что по своему характеру многие позиции ЦУР ООН имеют глобальный характер. Это очень важно с точки зрения предмета нашего исследования, поскольку значительная часть вызовов и угроз для экономики России, ее безопасности в настоящее время имеет отчетливо выраженную «внешнюю природу». Это говорит о том, что «смычка» требований безопасности с целями развития может происходить как по характеру внутриэкономических процессов, так и по параметрам внешнего экономического и даже политического воздействия на Российскую Федерацию.
Однако проекция положений целеустанавливающих документов ООН на реалии российской экономики, в том числе и на задачи обеспечения ее экономической безопасности, в любом случае не может быть «механической»; такая проекция требует тщательного анализа актуальности каждой из целевых установок. Существенным условием продуктивности такой проекции выступают четкая понятийная определенность вызовов и угроз безопасности; совпадение фиксируемых «целей развития» и приоритетов безопасности, а также их количественных индикаторов [2]. Это во многом связано с тем, что как сама постановка «целей развития», так и попытка определения их количественных оценок в документах ООН даются универсально, то есть вне адресации к группам стран с различным уровнем социально-экономического развития.
Как показывает практика государственного управления, при определении целей социально-экономического развития Российская Федерация должна продемонстрировать селективный подход. При закреплении приоритетности
«целей развития» как приоритетов безопасности, а также при определении их количественных характеристик России необходимо выдержать баланс между установками (целями), доступными только странам с очень высоким уровнем социально-экономического развития, и задачами, которые сегодня остаются нерешенными лишь в наиболее отсталых государствах.
Именно с этих позиций следует подойти к проблемам и перспективам использования конструкции ЦУР ООН для решения проблем стратегического це-леполагания в сфере обеспечения экономической безопасности России. В этом смысле из ЦУР для нашего исследования мы, прежде всего, выбрали то, что может иметь наибольшее значение для определения приоритетов экономической безопасности России как отдельной страны, а не мирового сообщества в целом. Подобное ограничение не противоречит той объективной тенденции, согласно которой в современном мире нарастающую роль в определении и достижении приоритетов развития каждой из стран будут играть различные межгосударственные объединения, союзы, ассоциации. Для России, даже на фоне ее все более усиливающейся интеграции в мировое сообщество и мирохозяйственные связи, именно страновой уровень формулировки национальных целей развития и обеспечения экономической безопасности еще долгое время будет оставаться преобладающим.
Остановимся на том, как соотносятся основные позиции ЦУР ООН и двух «целеуказующих» указов Президента России 2018 года (в том числе с учетом «Единого плана...» реализации этого документа [8]) и 2020 года (таблица 1). Полного совпадения с ЦУР ООН здесь не следует ожидать, так как российские документы по национальным целям развития в совокупности не включают ряд позиций, заложенных в ЦУР ООН при одновременно существенных различиях в общей структуре приоритетов.
Таблица 1
Сравнительный анализ основных позиций ЦУР ООН и национальных целей развития Российской Федерации
Цели устойчивого развития ООН (2016-2030 годы) Национальные цели развития Российской Федерации до 2024 года Национальные цели развития Российской Федерации до 2030 года
1. Повсеместная ликвидация нищеты во всех ее формах • обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста пенсионного обеспечения выше уровня инфляции; • снижение в два раза уровня бедности; • улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно Цель 1. «Сохранение населения, здоровье и благополучие людей», в том числе: • снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года.
2. Ликвидация голода, обеспечение продовольственной безопасности и содействие устойчивому развитию сельского хозяйства - -
3. Обеспечение здорового образа жизни и содействие благополучию для всех в любом возрасте • обеспечение устойчивого естественного роста численности населения; • повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году — до 80 лет); • обеспечение устойчивого роста численности населения; • повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет; •увеличение доли граждан, занимающихся физической культурой и спортом, до 70%.
4. Обеспечение всеохватного и справедливого качественного образования и поощрение возможности обучения на протяжении всей жизни для всех - Цель 2. «Возможности для самореализации и развития талантов», в том числе; • вхождение России в число десяти ведущих стран по качеству общего образования; • формирование эффективной системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи, основанной на принципах справедливости, всеобщности и направленной на самоопределение и профессиональную ориентацию обучающихся; • обеспечение присутствия России в числе десяти ведущих стран мира по объему научных исследований и разработок, в том числе, за счет создания эффективной системы высшего образования; • создание условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов России, исторических и национально-культурных традиций;
- •увеличение доли граждан, занимающихся волонтерской (добровольческой) деятельностью до 15%; •увеличение числа посещений культурных мероприятий в три раза по сравнению с показателем 2019 года.
5. Обеспечение тендерного равенства и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек - -
6. Обеспечение наличия и рациональное использование водных ресурсов и санитарии для всех - -
7. Обеспечение доступа к недорогостоящим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии для всех - -
8.Содействие неуклонному, всеохватному и устойчивому экономическому росту, полной и производительной занятости и достойной работе для всех • вхождение Российской Федерации в число 5 крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции, на уровне, не превышающем 4%; • создание в базовых отраслях, прежде всего, в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного экспортно-ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами. Цель 4. «Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство», в том числе: • обеспечение темпа роста ВВП страны выше среднемирового при сохранении макроэкономической стабильности; • обеспечение темпа устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции; • реальный рост инвестиций в основной капитал не менее 70% по сравнению с показателем 2020 года; • реальный рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров не менее 70% по сравнению с показателем 2020 года; • увеличение численности занятых в сфере МСП, включая индивидуальных
предпринимателей и самозанятых, до 25 млн человек.
9. Создание прочной инфраструктуры, содействие обеспечению всеохватной и устойчивой индустриализации и внедрению инноваций * ускорение технологического развития,увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% от их общего числа; * обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере Цель 5. «Цифровая трансформация», в том числе: • достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления; •увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95%; • рост доли домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к сети Интернет до 97%; •увеличение вложений в отечественную сферу информационных технологий в 4 раза по сравнению с 2019 годом
10. Снижение уровня неравенства внутри стран и между ними - -
11. Обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и устойчивости городов и населенных пунктов. - Цель 3. «Комфортная и безопасная среда для жизни», в том числе: • улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно и увеличение жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. м в год; •улучшение качества городской среды в полтора раза; обеспечение доли дорожной сети в крупнейших городских агломерациях, соответствующей нормативным требованиям, на уровне не менее 85%;
12. Обеспечение рациональных моделей потребления и производства - -
13. Принятие срочных мер по борьбе с изменением климата и его последствиями - -
14. Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития - -
15. Защита, восстановление экосистем суши и содействие их рациональному использованию; рациональное управление лесами, борьба с опустыниванием, прекращение и обращение вспять процесса деградации земель и прекращение процесса утраты биологического разнообразия • создание системы обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающей сортировку отходов в объеме 100% и снижение отходов, направляемых на полигоны, в 2 раза; • снижение выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, в два раза; • ликвидация наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и экологическое оздоровление водных объектов. -
16. Содействие построению миролюбивых и открытых обществ в интересах устойчивого развития, обеспечение доступа к правосудию для всех и создание эффективных подотчетных основанных на широком участии учреждений на всех уровнях - -
17. Укрепление средств достижения устойчивого развития механизмов глобального партнерства в интересах устойчивого развития - -
Сравнивая содержание ЦУР ООН и двух российских целеустанавливающих документов в формате указов Президента Российской Федерации, можно выделить ряд позиций ЦУР ООН не отраженных в российских документах, реализующих функцию стратегического целеполагания. Судя по всему, эти позиции рассматриваются в настоящее время как не представляющие стратегической важности для Российской Федерации и, соответственно, не создающие значимых угроз для социально-экономической безопасности страны. Сюда можно отнести, в частности, позицию № 2 ЦУР «Ликвидация голода, обеспечение продовольственной безопасности и содействие устойчивому развитию сельского хозяйства»; 5, 6 и 7 позиции ЦУР — «Обеспечение гендерного равенства и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек»; «Обеспечение наличия и рационального использования водных ресурсов и санитарии для всех»; «Обеспечение доступа к недорогостоящим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии для всех». Это также касается и экологически ориентированных позиций ЦУР ООН.
Предполагается, что эти задачи в российской экономике в основном уже решены или частично еще сохраняются, но уже утратили стратегическую первоочередность. Но чем можно объяснить отказ российских целеустанавливающих документов интегрировать в себя те положения ЦУР ООН, которые касаются пространственного и особенно институционального стратегирования и во многом проецируются на существенные аспекты экономической безопасности страны? Это, в частности, касается такой цели, как снижение уровня неравенства внутри стран; а также построения открытых обществ в интересах устойчивого развития, обеспечения доступа к правосудию и формирование эффективных институтов гражданского общества. Трудно представить, как возможно объективно формулировать долгосрочные цели развития, равно как и приоритеты национальной и экономической безопасности страны, четко не определив пространственные аспекты этого развития. Речь идет об основах, которые, по сути, и олицетворяют способность общества, государства и экономики к постоянному обновлению и модернизации. Как отмечал Л. И. Абалкин, экономическая безопасность может поддерживаться только в экономических системах, способных к постоянному обновлению и совершенствованию [1].
Полагаем, что вопрос о тесной взаимной согласованности национальных «целей развития», степени их реализации и социально-экономических приоритетов национальной безопасности пока не может быть снят с повестки и в самое ближайшее время должен быть переведен в сферу экономических исследований и далее в русло практических действий. Не случайно, как отметил один из экспертов, «в теоретическом плане проблема параметров, критериев и индикаторов (показателей) экономической безопасности во многом связана с результатами функционирования экономики в целом [3, с. 26].
Цели развития и их проекция на российские реалии экономической безопасности
Еще раз обратим внимание на то, что в последние несколько лет национальные цели развития России определялись, как минимум, два раза, причем с заметными
различиями. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» эти цели были сформулированы по 7 основным позициям [16]. К этому документу в 2019 году был принят «Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года» [8]. Еще один вариант национальных целей развития, но уже на более долговременную перспективу, был представлен в Указе Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [17]. В этом Указе национальных целей развития представлено всего 5. Соответственно, в Указе ставилась задача разработать новый «Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года» (комментарий 1). Можно ли считать, что эти документы на основе поэтапного согласования будут последовательно и все более полно ориентироваться на последовательную интеграцию требований безопасности в практику стратегического планирования? Основные характеристики этого согласования можно проследить на основе сопоставления национальных целей развития (вариант 2020 года) и наиболее значимых положений Стратегии экономической безопасности (таблица 2).
Таблица 2
Сравнительный анализ основных вызовов и угроз экономической безопасности и национальных «целей развития» Российской Федерации
Основные угрозы для экономической безопасности Российской Федерации Национальные «цели развития» Российской Федерации до 2030 года
Снижение качества и доступности образования, медицинской помощи и, как следствие, снижение качества человеческого потенциала. Недостаточность трудовых ресурсов. Усиление дифференциации населения по уровню доходов. Цель 1. «Сохранение населения, здоровье и благополучие людей», в том числе: снижение уровня бедности в два раза по сравнению с 2017 годом; обеспечение устойчивого роста численности населения; повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет; увеличение доли граждан, занимающихся физической культурой и спортом, до 70%.
- Цель 2. «Возможности для самореализации и развития талантов», в том числе: • формирование системы выявления и развития способностей и талантов у детей и молодежи, основанной на принципах справедливости, всеобщности и направленной на профессиональную ориентацию обучающихся; создание условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей и национально-культурных традиций;
• увеличение доли граждан, занимающихся волонтерской (добровольческой) деятельностью до 15%; • увеличение числа посещений культурных мероприятий в три раза по сравнению с 2019 годом.
Слабая инновационная активность, отставание в области разработки и внедрения новых и перспективных технологий (в том числе технологий цифровой экономики), недостаточный уровень квалификации и ключевых компетенций отечественных специалистов • вхождение Российской Федерации в число ведущих стран по качеству общего образования; • обеспечение присутствия Российской Федерации в десятке ведущих стран мира по объему научных исследований и разработок, в том числе за счет создания эффективной системы высшего образования
Недостаточно эффективное государственное управление -
Высокий уровень криминализации и коррупции в экономической сфере -
Сохранение значительной доли теневой экономики -
Исчерпание экспортно-сырьевой модели экономического развития, резкое снижение роли традиционных факторов обеспечения экономического роста, связанное с научно-технологическими изменениями. Низкие темпы экономического роста, обусловленные внутренними причинами, в том числе ограниченностью доступа к долгосрочным финансовым ресурсам, недостаточным развитием транспортной и энергетической инфраструктуры. Цель 4. «Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство», в том числе: • обеспечение темпа роста ВВП страны выше среднемирового при сохранении макроэкономической стабильности; • обеспечение темпа устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции; • реальный рост инвестиций в основной капитал не менее 70% по сравнению с 2020 годом; • реальный рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров не менее 70% по сравнению с показателем 2020 года; • увеличение численности занятых в сфере МСП, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, до 25 млн человек.
- Цель 5. «Цифровая трансформация», в том числе: •достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, а также государственного управления; • увеличение доли массовых социально значимых услуг доступных в электронном виде, до 95%;
• рост доли домохозяйств, обеспеченных широкополосным доступом к сети Интернет, до 97%; •увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в 4 раза по сравнению с показателем 2019 года;
- Цель 3. «Комфортная и безопасная среда для жизни», в том числе: •улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно и увеличение жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. м в год; •улучшение качества городской среды в полтора раза; обеспечение доли дорожной сети в городских агломерациях, соответствующей нормативным требованиям, на уровне не менее 85%;
Стремление развитых государств использовать свои преимущества в уровне развития экономики, высоких технологий в качестве инструмента глобальной конкуренции Использование дискриминационных мер в отношении ключевых секторов экономики Российской Федерации, ограничение доступа к иностранным финансовым ресурсам и современным технологиям -
Согласно данным таблицы 2, сфера национального целеполагания в настоящее время не включает в себя такие важные институционально-правовые факторы негативного влияния на экономическую безопасность страны, как недостаточно эффективное государственное управление; высокий уровень криминализации и коррупции в экономической сфере; сохранение значительной доли теневой экономики. Аналогично, в системе национального целеполагания не нашлось места постановке значимых национальных целей, связанных с преодолением негативных для Российской Федерации трендов в системе мирохозяйственных связей. Прежде всего, это тренды, формирующие задачу нивелирования разного рода дискриминационных мер в отношении страны, в частности, за счет утверждения целевых ориентиров по таким направлениям, как импортозамещение, развитие национальных финансовых рынков. С другой стороны, есть известные сомнения в том, что в документах по безопасности не отражены такие возможные угрозы социальной стабильности, как существенные пробелы в воспитании каждого гражданина России как социально ответственной личности на основе традиционных для нашего общества духовно-нравственных ценностей и национально-культурных традиций. Это касается и возможных угроз для целостности социально-экономического пространства Российской Федерации за счет
неконтролируемого роста мегаполисов и агломерационных процессов, ведущих к деградации малых и средних поселений и фактическому «опустошению» значительных территорий страны, в том числе и в культурно-интеллектуальном аспекте.
Однако наибольшую озабоченность вызывает проблема согласования трактовок безопасности и целеполагания по проблематике темпов экономического роста. В Стратегии национальной безопасности по этому поводу вполне определенно констатируется, что интегрирующим показателем безопасности являются уровень и качество жизни российских граждан, причем главной угрозой качеству жизни выступает неблагоприятная динамика развития экономики. Однако последние по времени стратегические документы (в том числе и 2020 года) явно воздерживаются от конкретного целеполагания в отношении темпов роста российской экономики. Так, в документе 2020 года близкая по смыслу цель определяется как «обеспечение темпа роста ВВП страны выше среднемирового при сохранении макроэкономической стабильности». Мы полагаем, что такой вариант целеполагания не отвечает в полной мере требованиям национальной и экономической безопасности. В частности, неясно, в чем сейчас смысл привязывания желаемой для страны экономической динамики не к общей системе национальных «целей развития» или к требованиям безопасности, а к среднемировым темпам, которые в нынешних условиях вообще могут скатиться в область отрицательных чисел. Но главное — отсутствие ответа на вопрос: обеспечивают ли темпы роста ВВП страны «выше среднемирового уровня» достижение всех иных национальных целей развития, равно как и соблюдение основных требований экономической безопасности страны?
Сказанное в полной мере свидетельствует о том, что деформализация сферы стратегирования национальной и экономической безопасности (прежде всего на основе ее согласования с национальными целями развития) выступает сегодня одним из ключевых моментов в совершенствовании практики стратегического планирования в стране, усиления ее целеориентированного характера. Как мы полагаем, позиционирование требований безопасности в процессе целеориен-тирования практики стратегического планирования должно выполняться таким образом, чтобы требования безопасности выступали одновременно и как национальные цели развития, и как определяющие условия достижения всех иных приоритетных целей экономического, социального, экологического и иного характера. Однако на пути решения этой задачи необходимо преодолеть целый ряд проблем теоретико-методологического характера.
Как отмечают исследователи [3; 23], одной из наиболее сложных проблем при установлении взаимосвязи параметров безопасности с системой стратегического целеполагания, в том числе и в виде установления национальных «целей развития», выступает чрезвычайное многообразие рисков и угроз для безопасности. В экономической литературе предложено немало классификаций угроз экономической безопасности. Например, по вероятности наступления выделяют угрозы потенциальные и реальные (фактически уже обозначившиеся). По масштабам действия угрозы обозначаются как местные, региональные, общегосударственные и глобальные. По сфере возможного воздействия угрозы делятся на таковые,
складывающиеся в экономической сфере, в социально-демографической сфере; в экологической сфере; в продовольственной сфере; в сферах энергетики; коммуникаций и внешнеэкономической деятельности. Наконец, по возможности прогнозирования и принятия априорных мер противодействия вызовы и угрозы делятся на прогнозируемые и непрогнозируемые (то есть внезапные и непредсказуемые).
В настоящее время в Стратегии экономической безопасности какой-либо структуризации вызовов и угроз не представлено; все, по сути, сведено к единому списку, не отягощенному видимой логической последовательностью. Такая ситуация существенно затрудняет согласование требований безопасности с практикой национального целеполагания. По нашему мнению, представленные в Стратегии вывозы и угрозы должны быть структурированы и на этой основе согласованы с тем или иным вариантом постановки «целей развития».
Например, реально обозначившимся угрозам должны корреспондировать цели кратко- и среднесрочного характера; потенциальным угрозам — цели долговременного характера. Местные и региональные угрозы с позиции их преодоления должны быть адресованы органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления на основе наделения их соответствующим кругом полномочий. Структуризация вызовов и угроз по сфере их возможного появления должна соответствовать структуризации целей развития. Степени прогнозируемости рисков в практике национального целеполагания должен, как мы полагаем, соответствовать сценарный вариант задания условий и сроков реализации национальных «целей развития». Сюда же следует отнести формирование на каждом уровне управления экономических ресурсов (резервов) и дополнительных регулятивных инструментов, требуемых для достижения «целей развития» при реализации не спрогнозированных ранее вызовов и угроз и вызванного этим ухудшения общей социально-экономической ситуации в стране.
Заключение
Проведенное исследование показывает, что национальное целеполагание не может быть полным и успешным, если оно осуществляется в отрыве от задач обеспечения национальной и экономической безопасности страны. Федеральный закон № 390-ФЗ «О безопасности» нуждается в существенной модернизации [5]. В этом законе, а также во всех стратегиях безопасности должно быть прямо указано, что обеспечение совокупности условий устойчивого, безопасного развития Российской Федерации и ее регионов должно рассматриваться как особая приоритетная цель государственного регулирования и стратегирования, и одновременно — как предпосылка успешной реализации национальных проектов [22] и достижения основополагающих «целей развития».
Однако до настоящего времени обеспечить системную интеграцию проблем национальной безопасности, особенно ее экономических составляющих, в русло национальных «целей развития» не удалось. Первым этапом на пути такой интеграции должна стать содержательная и структурная взаимоувязка задач в области обеспечения
безопасности и национальных «целей развития». Следующий важный этап — постоянный мониторинг реализации национальных «целей развития» не просто по тем или иным показателям, но и по тому, какой вклад реализация этих целей на том или ином этапе вносит в обеспечение требований национальной безопасности страны.
Если будет признано целесообразным сохранить Стратегию экономической безопасности как отдельный документ стратегического планирования, ее необходимо не только актуализировать, но и пролонгировать до 2030 года сообразно периоду действия всех основных документов такого планирования и, прежде всего, национальных «целей развития» и планов по их реализации.
Комментарии
1. В нашей печати сообщалось, что до 30 октября 2020 года указанный «Единый план достижения национальных целей развития до 2030 года» будет представлен на рассмотрение Президенту Российской Федерации В. В. Путину (https://rg.ru/ amp/2020/10/26/chto-soderzhit-edinyi-plan-dostizheniia-nacionalnyh-celej.html). На сайте Правительства Российской Федерации есть информация об обсуждении данного «Единого плана... » с участием Председателя Правительства России М. В. Мишустина (http://government.ru/announcements/40743/) 16 ноября 2020 года. Общероссийский народный фронт и Общественная палата также поддержали мероприятия Единого плана по достижению национальных целей до 2030 года. (http://government.ru/news/40870/). Однако на момент подготовки статьи данный документ обнародован не был.
Литература
1. Абалкин Л. И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. № 12. С. 4—13.
2. Антонова А. И. Цели устойчивого развития ООН: реализация в рамках социально-экономической политики Российской Федерации // Ученые записки Комсомольского-на-Амуре государственного технического университета. 2018. Т. 2. № 4 (36). С. 86-89.
3. Асеев А. Д. Угрозы экономической безопасности в системе национальной безопасности России // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Общественные науки. 2018. № 4 (812). С. 20-31.
4. Афонцев С. А. Концептуальные основы анализа национальной и международной экономической безопасности // На страже экономики. 2020. № 2 (13). С. 27-47.
5. БухвальдЕ. М. Национальная безопасность России: старый закон и новые проблемы // Федерализм. 2020. № 1. С. 99-112.
6. Городецкий А. Е. Национальные стратегические задачи и экономическая безопасность. В сб. Научные труды Вольного экономического общества России. 2019. Т. 217. № 3. С. 137-158.
7. Донцова Е. И. Применение целей устойчивого развития ООН в процес-
сах национального стратегирования. В сб.: Теория и практика стратеги-рования. М.: МГУ им. М. В. Ломоносова. 2020. С. 147-149.
8. Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года. Утвержден Председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым 8 мая 2019 года (номер документа не указывается). URL: http://government. ru/news/36606/ (дата обращения: 10 октября 2020 года).
9. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Экономическая безопасность России и стратегия ее пространственного развития // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2017. № 3. С. 7-22.
10. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Национальная безопасность и «экономика высоких рисков» // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2020. № 3. С. 7-22.
11. Ильина Л. А., Лынник В. С. Нухова С. Р. Стратегия экономической безопасности и защита национальных интересов России // Энигма. 2020. № 21-2. С. 27-32.
12. Крохичева Г. Е., Саркисьян В. В. Экономическая безопасность в системе национальной безопасности страны. В сб.: Экономическая безопасность, учет и право в Российской Федерации: реалии и перспективы. Мельбурн: Auspublishers. 2019. С. 66-70.
13. Пенькова А. Н, Кухарев Ю. С., Малогорская И. О. Соотношение экономической безопасности и национальной безопасности // Advances in Law Studies. 2019. Т. 7. № 2. C.11-15.
14. Попов А. Ю. Экономическая безопасность как основа национальной безопасности: опыт Китая. В сб.: Актуальные проблемы интеграции науки и образования в регионе // Энигма. 2020. С. 407-411.
15. Тимонин Р. В., Соколова А. В. Экономическая безопасность как составляющая стратегии национальной безопасности Российской Федерации // Вестник Академии. 2019. № 3. С. 58-64.
16. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.kremlin.ru/acts/ bank/43027 (дата обращения: 10 октября 2020 года).
17. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/74304210/ (дата обращения: 10 октября 2020 года).
18. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_87685/.
19. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации
на период до 2030 года». URL: http://www.consultant.ru/cons/rtfcache/ LAW216629_20170419_171.rtf.
20. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 10 октября 2020 года).
21. Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-Ф3 «О безопасности». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108546/ (дата обращения: 10 октября 2020 года).
22. Шадрина Ж. А., Гречановская А. А. Реализация национальных проектов в контексте обеспечения экономической безопасности России // Экономика и предпринимательство. 2020. № 10 (123). С. 138—141.
23. ШманеваЛ. В. О роли и месте экономической безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации // Вестник Московской академии Следственного комитета Российской Федерации. 2018. № 1. С. 128-132.
24. Шуракова Н. Н. Экономическая безопасность как основа национальной безопасности Российской Федерации // Самоуправление. 2019. Т. 2. № 1 (114). С. 333-335.
25. Shvaiba D. Japanese experience in ensuring social and economic security in the national system of the country // Bulletin of Science and Practice. 2019. Vol.5. No. 8. pp.107-113.
References
1. Abalkin L. I. Ekonomicheskaya bezopasnost' Rossii: ugrozy i ih otrazhenie. Voprosy ekonomiki [Problems of economics], 1994, no.12, pp.4-13 (in Russian).
2. Antonova A. I. UN sustainable development goals: implementation in the framework of social and economic policy of the Russian Federation. Uchenye zapiski Komsomol'skogo-na-Amuregosudarstvennogo tekhnicheskogo universite-ta [Scientific notes of the Komsomolsk-on-Amur state technical University], 2018, vol. 2, no.4 (36), pp. 86-89 (in Russian).
3. Aseev A. D. Threats to economic security in the national security system of Russia. Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo lingvisticheskogo universiteta. Obshchestvennye nauki [Bulletin of the Moscow state linguistic University. Social science], 2018, no. 4(812), pр. 20-31 (in Russian).
4. Afoncev S. A. Conceptual bases of analysis of national and international economic security. Na strazhe ekonomiki [On guard of the economy], 2020, no. 2(13), pp. 27-47 (in Russian).
5. Buhval'd E. M. National security of Russia: old law and new problems. Feder-alizm [Federalism], 2020, no.1, pp. 99-112 (in Russian).
6. Gorodeckiy A. E. Nacional'nye strategicheskie zadachi i ekonomicheskaya bezopasnost' [National strategic tasks and economic security], v sb.: Nauchnye trudy Vol'nogo ekonomicheskogo obshchestva Rossii [In the collection of scien-
tific works of the Free economic society of Russia], 2019, vol. 217, no. 3, pp. 137-158 (in Russian).
7. Dontcova E. I. Primenenie celej ustoychivogo razvitiya OON v processah na-cional'nogo strategirovaniya [The Application of the UN sustainable development goals in the processes of national strategizing], v sb.: Teoriya i praktika strategirovaniya. M.: MGU im. M. V. Lomonosova [In: Theory and practice of strategizing, Moscow: Lomonosov Moscow state University], 2020, pp. 147-149 (in Russian).
8. Edinyy plan po dostizheniyu nacional'nyh celey razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2024 goda. Utverzhden Predsedatelem Pravitel'stva RF D. Medvedevym 8 maya 2019 g. (nomer dokumenta ne ukazyvaetsya) [Unified plan for achieving the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2024. Approved by The Prime Minister of the Russian Federation Dmitry Medvedev on May, the 8th, 2019 (the number of the document is not specified)] (in Russian).
9. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Economic security of Russia and the strategy of its spatial development. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2017, no. 3, pp. 7-22 (in Russian).
10. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. National security and the economy of "high risks"]. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2020, no. 3, pp. 7-22 (in Russian).
11. Il'ina L.A., Lynnik V. S. Nuhova S. R. Strategy of economic security and the protection of national interests of Russia. Enigma [Enigma], 2020, no.21-2, pp. 27-32 (in Russian).
12. Krohicheva G. E., Sarkis'yan V. V. Ekonomicheskaya bezopasnost' v sisteme nacional'noj bezopasnosti strany. [Economic security in the national security system of the country], v sb.: Ekonomicheskaya bezopasnost', uchet i pravo v Rossijskoj Federacii: realii i perspektivy [In: Economic security, accounting and law in the Russian Federation: realities and prospects], Mel'burn: Aus-publishers, 2019, pp. 66-70 (in Russian).
13. Pen'kova A.N., Kuharev Yu.S., Malogorskaya I. O. Correlation of economic security and national security. Advances in Law Studies [Advances in Law Studies], 2019, vol. 7, no. 2, pp. 11-15 (in Russian).
14. Popov A. Yu. Ekonomicheskaya bezopasnost' kak osnova nacional'noj bezo-pasnosti: opyt Kitaya [Economic security as the basis of national security: China's experience], v sb.: Aktual'nye problemy integracii nauki i obrazovani-ya v regione [In: Economic security as the basis of national security: China's experience], Enigma, 2020, pp. 407-411 (in Russian).
15. Timonin R. V., Sokolova A. V. Economic security as a component of the national security strategy of the Russian Federation. Vestnik Akademii [Bulletin of the Academy], 2019, no. 3, pp. 58-64 (in Russian).
16. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 7 maya 2018 g. No. 204 "O nacional'nyh celyah i strategicheskih zadachah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2024 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation No. 204 of
7 May, 2018 "On the national goals and strategic objectives for the development of the Russian Federation for the period up to 2024"]. Available at: http://www. kremlin.ru/acts/bank/43027 (accessed: 10 December, 2020) (in Russian).
17. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 21 Iyulya 2020 g. No. 474 "O nacional'nyh celyah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation No.474 of 21 July 2020 "On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030"]. Available at: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/74304210/ (accessed: 10 December, 2020) (in Russian).
18. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 31 Dekabrya 2015 g. No. 683 "O Strate-gii nacional'noy bezopasnosti Rossiyskoy Federacii" [The Decree of the RF President of December, the 31st. 2015. No. 683 "On the strategy of national security of the Russian Federation"]. Available at: http://www.rg.ru/2015/12/31/ nac-bezopasnost-site-dok.html (accessed: 10 December, 2020) (in Russian).
19. Ukaz Prezidenta RF ot 13 Maya 2017 g. No. 208 "O Strategii ekonomicheskoj bezopasnosti Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda" [The Decree of the RF President of May, the 13th. 2017. No. 208 "On the Strategy of economic security of the Russian Federation for the period till 2030"]. Available at: http://www.consultant.ru/cons/rtfcache/LAW216629_20170419_171.rtf (accessed: 10 December, 2020) (in Russian).
20. Federal'nyj zakon ot 28 Iyunya 2014 g. No. 172-FZ "O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federacii" [Federal law No.172-FZ of 28 June, 2014 "On the strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed: 10 December, 2020) (in Russian).
21. Federal'nyj zakon ot 28 Dekabrya 2010 g. No. 390-FZ "O bezopasnosti" [Federal law No. 390-FZ of 28 December, 2010 "On security"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108546/ (accessed: 10 December, 2020) (in Russian).
22. Shadrina Zh.A., Grechanovskaya A. A. Implementation of national projects in the context of ensuring Russia's economic security. Ekonomika i predprinimatel'stvo [Economy and entrepreneurship], 2020, no.10 (123), pp.138-141 (in Russian).
23. Shmaneva L. V. On the role and place of economic security in the national security system of the Russian Federation. Vestnik Moskovskoj akademii Sledstvennogo komiteta Rossiyskoy Federacii [The Bulletin of the Moscow Academy of the Investigative Committee ofthe Russian Federation], 2018, no.1, pp. 128-132 (in Russian).
24. Shurakova N. N. Economic security as the basis of national security of the Russian Federation. Samoupravlenie [Self-Government], 2019, vol. 2, no. 1(114), pp. 333-335 (in Russian).
25. Shvaiba D. Japanese experience in ensuring social and economic security in the national system of the country // Bulletin of Science and Practice. 2019. Vol.5. No. 8. pp. 107-113.
