CC BY
37алтайский вестник государственной и муниципальной службы
Г791
'2021 Ш
УДК 340.130.5
Елена Анатольевна Титова, доцент кафедры теории и истории государства и права Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук
В настоящей статье на основе проведенного анализа положений актов, регламентирующих стратегическое планирование в Российской Федерации, определены некоторые проблемы нормативного закрепления компетенции субъектов данного вида деятельности, системы документов стратегического планирования и их государственной регистрации. С учетом выявленных технико-юридических недостатков нормативно-правового регулирования стратегического планирования предложены пути устранения.
Ключевые слова: стратегическое планирование, государственное управление, стратегия, правовое регулирование.
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
STRATEGIC PLANNING IN THE PUBLIC ADMINISTRATION MECHANISM: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION
В условиях санкционной политики, лежащей в основе взаимоотношений России и стран Западной Европы, все большую актуальность приобретают проблемы совершенствования государственного управления. Основными задачами этого процесса выступают минимизация ущерба от подобных действий по отношению к экономике страны и сохранение социально ориентированного функционирования государства, обеспечения национальной безопасности. Одним из способов решения данных задач выступает стратегическое планирование.
В литературе предлагается понимать под сущностью государственной стратегии как конституционного правового института систему норм, охватывающих в соответствии с установками Конституции РФ механизмы целеполагания, мониторинга и анализа, прогнозирования и планирования развития законодательства в определенной сфере общественных отношений (в зависимости от объекта и субъектов стратегического планирования) [1, с. 17].
Статьей 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» установлено, что стратегическое планирование - это деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Более 15 лет не утихают споры сторонников двух принципиально отличающихся подходов к оценке роли стратегического планирования в современной теории и практике государственного управления в России. Одна школа, опираясь на западную практику, взяв за основу инструменты корпоративного управления, акцентирует внимание на прогнозном характере процесса планирования. Вторая школа восходит к традициям советского планирования и ставит во главу угла индикативность, согласованность стратегических документов федерального и регионального уровней на основе баланса интересов, нормативную закрепленность решений [2, с. 192].
Саму необходимость использования государством такого инструмента управления как стратегическое планирование сложно подвергнуть какой-либо критике, однако определенную дискуссию вызывают акты, составляющие пра-
вовую основу его применения, и терминологическая неразбериха относительно определения системы документов стратегического планирования.
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - закон «О стратегическом планировании»), в принятии которого профессор Ю.А. Тихомиров усматривает «творческую роль государственно-правовых регуляторов в разных сферах жизни общества» [3, с. 24], не является новеллой законодательства. Ему предшествовал Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее - закон «О государственном прогнозировании»), получивший довольно критичную оценку со стороны научного сообщества, как акт, который «не заложил эффективной правовой основы планирования и прогнозирования социально-экономического развития России» [4, с. 7].
Различие двух названных законов очевидно: кардинально изменены объем и структура правового акта, вместо шести статей закона «О государственном прогнозировании» закон «О стратегическом планировании» получил сорок семь статей. Несомненным плюсом вновь принятого закона является более тщательная правовая регламентация
управление
основ стратегического планирования. Вместе с тем содержание закона вызывает ряд вопросов, суть некоторых из них сводится к следующему.
Определяя в главе 2 полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования, законодатель вновь обращается к их подробной регламентации, но уже в главе 3, где называет участников стратегического планирования на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления. В качестве примера законодательной небрежности с определением компетенции отдельных участников стратегического планирования, является разброс по разным статьям закона полномочий Совета Безопасности РФ в сфере стратегического планирования. Так, в пункте 4 статьи 10 закона «О стратегическом планировании» установлено, что Совет Безопасности РФ осуществляет стратегическое планирование в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», Положением о Совете Безопасности Российской Федерации; осуществляет иные функции в сфере стратегического планирования в соответствии с решениями Президента Российской Федерации. Далее пункт 6 статьи 18 данного закона определяет, что Совет Безопасности РФ обеспечивает координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Представляется, что подобное «распыление» компетенции некоторых участников стратегического планирования привносит в закон некий нормативный хаос.
Еще менее логичным выглядит нововведение, содержащееся в статье 12 «Государственная регистрация документов стратегического планирования», согласно которой документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре
документов стратегического планирования. Во исполнение данной статьи закона принято постановление Правительства РФ от 25.06.2015 № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования», которым в качестве регистратора определено Министерство экономического развития Российской Федерации. Возникает вопрос: почему не Министерство юстиции Российской Федерации, ведь именно оно функционально предназначено для выполнения подобного рода задач?
Видимо, в данном случае наиболее эффективным законодатель посчитал создание еще одного реестра и функционального перераспределения полномочий между ведомствами, и вменил право оценки качества документов стратегического планирования министерству, которое также обязано их разрабатывать. Складывается впечатление формирования модели «сам создаю - сам контролирую качество созданного», эффективность которой представляется весьма сомнительной.
Также хотелось бы обратиться к самой системе документов стратегического планирования, которая по-прежнему малопонятна и сумбурна. Прежде всего, законодатель прямо не определяет правовой характер данных документов, а это подразумевается хотя бы тем, что такие документы подлежат утверждению уполномоченным на то федеральным органом государственной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, и в какой форме они это будут делать абсолютно очевидно. Таким образом, следует признать, что практически любой документ стратегического планирования - это нормативный правовой акт в форме соответствующей принявшему его органу власти.
Что касается видов документов стратегического планирования, то их перечень определен в статье 11 закона «О стратегическом планировании».
Установленная данной нормой система документов стратегического планирования не охватывает всех принятых на сегодня программных актов (в том числе ряд концепций и доктрин). Доктрина как специфический документ стратегического планирования не получила конкретизации, и упоминается вскользь и то применительно к сфере обеспечения национальной безопасности.
Не избежал законодатель «размытости» и в статье 9 закона «О стратегическом планировании», установив, что к отраслевым документам стратегического планирования Российской Федерации относятся «иные документы стратегического планирования, которые соответствуют требованиям настоящей статьи и решение о разработке которых принято Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации».
С учетом изложенного можно констатировать, что правовое регулирование стратегического планирования в России, к сожалению, далеко от совершенства и требует существенной технико-юридической корректировки.
1. Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 13.
2. Смирнова О.О. Государственное стратегическое планирование (доклад лауреата международной премии им. Н.Д. Кондратьева) // Альманах «Кондратьевские волны: Палитра взглядов». - Москва, 2013.
3. Тихомиров Ю.А. Научная школа публичного права // Журнал российского права. - 2015. - № 9.
4. Чертков, А.Н. Правовое обеспечение стратегического планирования территориального развития Российской Федерации // Журнал российского права. - 2012. - № 11.
5. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ, (ред. от 31.07.2020) // Российская газета. - 2014. - № 146.
6. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666, (ред. от 06.12.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2012. -№ 52. - Ст. 7477.
Elena Anatolyevna Titova, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, (Barnaul, Russia), Candidate of Juridical Sciences
In this article, based on the analysis of the provisions of acts regulating strategic planning in the Russian Federation, the author identifies some problems of normative consolidation of the competence of this activity subjects, the system of strategic planning documents and their state registration. Taking into account the identified technical and legal shortcomings of the normative and legal regulation of strategic planning, the ways to eliminate them are proposed. Keywords: strategic planning, public administration, strategy, legal regulation.
