CC BY
440
Никифорова Е.Н.
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы реализации Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании», делается вывод, что изучение данного Закона требует времени и серьезного междисциплинарного анализа, а также интеграции исследований в экономической и правовой науках. Отмечается отсутствие правового регулирования отношений по стратегическому планированию на муниципальном уровне. Анализируется система документов стратегического планирования, подчеркивается необходимость определения правового статуса и места мастер-планов в этой системе.
Ключевые слова. Стратегическое планирование, документы стратегического планирования, мастер-план, правовое регулирование.
Nikiforova E.N.
LEGAL ASPECTS OF STRATEGIC PLANNING IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. In the article review the questions of realization of the Federal law № 172-FL "About strategic planning", making decision, that learning of this Law requires time and serious multidisciplinary analysis, also integration investigations into economic and law science. Note the absence of legal regulation relationships of strategic planning on municipal level. Analyzed the system of documents of strategic planning, marked the necessity of definition the legal status and the place of master-plans in this system.
Keywords. Strategic planning, documents of strategic planning, master-plan, legal regulation.
Необходимость выбора верных стратегических приоритетов на национальном, региональном и муниципальном уровнях управления в сложной макроэкономической ситуации в России усиливает актуальность и значимость стратегического планирования. В связи с этим, следует отметить важность принятия Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Данный Федеральный закон разработан Правительством РФ по поручению Президента РФ, которое содержалось в Указе от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Правительству поручалось менее чем за полгода подготовить и внести в Государственную Думу проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики.
Принятый закон о стратегическом планировании пришел на смену Федеральному закону от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», служившему правовой основой государственного прогнозирования и программирования. На современном этапе вопросы реализации данного закона являются приоритетными. Согласно ст. 47 закона 172-ФЗ предстоит большая работа на протяжении нескольких лет по подготовке необходимых нормативных актов, корректировке документов стратегического
ГРНТИ 82.33.13 © Никифорова Е.Н., 2017
Елена Николаевна Никифорова - кандидат юридических наук, профессор, профессор Российского государственного гидрометеорологического университета (г. Санкт-Петербург).
Контактные данные для связи с автором: 195196, г. Санкт-Петербург, Малоохтинский пр., 98 (Russia, St. Petersburg, Maloohtinsky av., 98). Тел.: +7 911 740 25 16. E-mail: [email protected].
планирования, а также осуществление мониторинга. В течение 2015 г. проводилась подготовка нормативных актов по порядку разработки и корректировки стратегических документов.
Минэкономразвития России разработало План подготовки документов стратегического планирования Российской Федерации, необходимых для реализации норм Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В целях обеспечения согласованности норм законодательства Российской Федерации и Федерального закона № 172-ФЗ, в 2015-2016 гг. Минэкономразвития России инициировало внесение изменений в ряд нормативных правовых актов - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации по уточнению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования.
Предполагается также возможность создания нормативной правовой базы участия крупных российских и региональных хозяйствующих субъектов - юридических лиц в стратегическом планировании. В течение 2016 года текущие стратегические документы приводились в соответствие с требованиями нового закона. Заметим, что федеральный государственный реестр документов стратегического планирования был создан совсем недавно - постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2015 года № 1278 «О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе «Управление». В течение 2017 года работа продолжится, необходимо будет привести в соответствие с Федеральным законом № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» действующие документы стратегического планирования, принятые до дня вступления в силу данного Федерального закона.
На уровне субъекта Российской Федерации организация процесса стратегического планирования предполагает необходимость принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующего комплекта документов регионального уровня. Федеральным законом № 172-ФЗ предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по методическому обеспечению стратегического планирования на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.
Как видим, предстоит большой объем работы, что дает основание предположить возможность изменения установленных Федеральным законом сроков. И здесь следует отметить, что в Комитет Госдумы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству 1 февраля 2016 года уже поступил законопроект № 984261-6 «О внесении изменений в статью 47 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», инициированный Правительством. Законопроектом предусматривается перенос срока разработки документов стратегического планирования с 1 января 2017 года на 1 января 2019 года. Позиция Правительства РФ основана на том, что стратегия социально-экономического развития России, являющаяся одним из основных целепо-лагающих документов, будет разработана только до декабря 2017 года, и до 1 января 2019 года подготовлены учитывающие ее положения документы стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней.
Также перенесены сроки по осуществлению информационного обеспечения стратегического планирования с 1 января 2016 года на 1 января 2017 года, что обусловлено было необходимостью доработки указанной информационной системы и интеграции ее с иными информационными системами и ресурсами с учетом постановления Правительства от 27 ноября 2015 года № 1278 «О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе «Управление». Подобная корректировка сроков, по мнению инициатора законопроекта, позволит не только привлечь к разработке и обсуждению стратегии максимально широкий круг участников, в том числе экспертов, представителей бизнес-сообщества, научных кругов и институтов гражданского общества, но и обеспечить более широкий охват в ней сфер жизни общества, в том числе вопросов культуры, технологий, права, развития государственных институтов и безопасности. В результате, как представ-
ляется, удастся избежать возможных нарушений и снижения качества документов стратегического планирования (см.: http://www.duma.gov.ru/news/273/1531134/?sphrase_id=2202998).
Вместе с тем, по мнению ряда ученых, «созданная за это время в Российском государстве система стратегического планирования и управления как совокупность основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития России и обеспечения ее национальной безопасности не только далека от совершенства, но и в целом недостаточно совместима с требованиями модернизации экономики» [1, а 4]. И здесь, прежде всего, необходимо разобраться с самим понятием «стратегическое планирование».
Понятие стратегического планирования содержится в новом Федеральном законе в статье 3: «стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целепо-лаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации».
Как мы видим, определение стратегического планирования дается через понятие «деятельности участников стратегического планирования». Представляется, что данная дефиниция является сложной, так как строится она на перечислении уровней власти и уточнении сфер. Следует также отметить, что термин «стратегический» имеет широкую популярность, однако его научное содержание преподносится весьма противоречиво.
Так, в литературе по стратегическому планированию существует два противоположных взгляда на понимание стратегии. В первом случае стратегия - это конкретный долгосрочный план достижения некоторой цели, а выработка стратегии - это процесс нахождения цели и составление долгосрочного плана. Такой подход основывается на убеждении в том, что все возникающие изменения предсказуемы, а происходящие в среде процессы носят детерминированный характер и поддаются полному контролю и управлению.
Во втором случае под стратегией понимается долгосрочное качественно определенное направление развития какого-либо объекта, касающееся сферы, средств и формы его деятельности, системы отношений внутри и вне его, а также его позиций в окружающей среде. При таком понимании стратегию можно охарактеризовать как выбранное направление деятельности в изменяющихся условиях функционирование в рамках которого и должно привести объект к достижению поставленных целей [2]. Представляется, что на современном этапе главное в стратегии - это направленность на новую ступень, новое свойство и новую структуру.
Идеологической основой формирования государственной политики является стратегическое планирование, именно оно позволяет на практике реализовывать принцип взаимосвязи и взаимозависимости задач обеспечения национальной безопасности с динамичным социально-экономическим развитием государства. Хотелось бы подчеркнуть, что стратегическое планирование - это совершенно иной уровень и по существу качественно новая ступень в развитии планирования. В связи с этим сегодня можно говорить о смене парадигмы планирования - планирование как метод управления стало стратегическим.
По мнению Е.В. Кудряшовой, это означает, что в связи с эволюцией неопределенности будущего на сегодняшний день планирование во всех случаях осуществляется от будущего к настоящему. Планирование как функция управления, которая только подготавливает принятие управленческого решения, соответствует ушедшей в прошлое управленческой парадигме и сохраняет свое значение для планирования, ориентированного на внутреннюю работу организации [3, а 18].
«Современная управленческая парадигма предполагает, что системы управления должны быть комплексно развивающимися с использованием технологий опережающего воздействия, основу которых составляют процессы научного предвидения и прогнозирования. Эффективное управление любыми системами (объектами) применительно к различным сферам человеческой деятельности сегодня невозможно без предвидения его субъектом как самих препятствий на пути к цели, так и последствий ее достижения» [4, а 5]. Предвидение, опережение должны стать и методами правового регулирования.
Система стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, на наш взгляд, должна быть выстроена как единый иерархический комплекс, где в полной мере обеспечивается реализация полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования, а также и органов местного самоуправления.
В Федеральном законе 172-ФЗ приводится система документов стратегического планирования. Данная система классифицирована и представляет собой многоуровневую схему. В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. Таким образом, четко установлено, что документы стратегического планирования разрабатываются на разных уровнях публичного управления - федеральном, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Каждому уровню определены соответствующие задачи и выделены особенности. Установление общих требований к содержанию документов стратегического планирования, к последовательности и порядку их разработки, корректировки, рассмотрению и утверждению способствует обеспечению согласованности и сбалансированности, включая согласованность утверждаемых целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения задач. Следует отметить, что подобный подход имеет важное практическое значение для разработки подобных документов, а также для профессиональной подготовки кадров. Программы соответствующих дисциплин в вузах, обеспечивающих подготовку кадров по направлению «Государственное и муниципальное управление» должны быть откорректированы с учетом происходящих изменений.
Классификационная схема документов стратегического планирования, согласно Федерального закона от 28.06.2014 г. №172-ФЗ, дополняется отраслевыми документами (ст. 19 гл. 5), которые выступают как документы, «определяющие развитие той или иной сферы или отрасли экономики, служат основой для разработки государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, схем территориального планирования Российской Федерации, а также плановых и программно-целевых документов государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием».
Как видно из классификационной схемы документов стратегического планирования, в ней фигурируют различающиеся между собой документы: прогноз, стратегия, план, государственная программа, схема территориального планирования и др. Возникает вопрос о понятии, месте и значении такого документа как стратегический Мастер-план. Понятие «мастер-план» неизвестно российскому законодательству, поэтому судить о его содержании можно лишь исходя из анализа зарубежных мастер-планов, а также немногочисленных отечественных наработок.
Мастер-планами называют стратегические документы пространственного развития, которые могут носить и комплексный, и отраслевой характер. К первому типу относится, например, мастер-план Дубаи (Dubai 2020 Urban Masterplan) или Осло (Master Plan Oslo Towards 2025), ко второму типу -мастер-план развития подземной инфраструктуры Хельсинки (Underground Master Plan for Helsinki).
В настоящее время единственным субъектом в России, разработавшим стратегический мастер-план, является г. Пермь (см.: http://www.gorodperm.ru/economic/building-up/genplan/master_plan). Стратегический Мастер-план представляет собой общее видение перспективного развития города, определяющее его основные пространственные параметры, потенциал развития, недостатки и достоинства. Помимо реалистической оценки тенденций возможного развития, Стратегический Мастер-план содержит концепцию стратегии достижения сформулированных целей, представляет собой политическое соглашение, которое принимается Пермской городской Думой и основными сторонами, участвующими в управлении городом.
Таким образом, Мастер-план - это система принципов и регламентов. Правовой статус мастер-плана является неопределенным. Вместе с тем, власти некоторых городов планируют разработку такого документа. Представляется, что власти городов в случае разработки мастер-планов неизбежно столкнутся с необходимостью определить их место в системе документов, которые уже предусмотрены законодательством Российской Федерации. В данном случае потребуется решить вопрос о соотношении мастер-планов и генеральных планов.
Документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, посвящена статья 39 Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ. Документы стратегического планирования, необходимые для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных районах и городских округах, разрабатываются, утверждаются (одобряются) и реализуются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. По решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться в муниципальных районах и городских округах стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
В отсутствие правового регулирования отношений по стратегическому планированию на муниципальном уровне некоторыми органами местного самоуправления предпринимаются попытки при подготовке документов территориального планирования и иной документации использовать элементы мастер-планов (Master Plan), стратегических мастер-планов (Strategic Master Plan) и иных подобных документов, разрабатываемых при стратегическом и пространственном планировании городов за рубежом.
Таким образом, необходимо отметить, что детальное изучение Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» требует времени и серьезного междисциплинарного анализа, а также интеграции исследований в экономической и правовой науках. В связи с этим представляется, что методическая, информационно-аналитическая поддержка создания стройной системы стратегического планирования с учетом обеспечения национальной безопасности, а также правовое обеспечение государственного регулирования экономики в современных условиях является одной из важных задач экономико-юридического сообщества России.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бурутин А.Г. Проблемы теории и практики государственного стратегического планирования в Российской Федерации: концептуальное видение // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4. С. 3-6.
2. Демидова Е.В. Теоретико-правовые аспекты развития стратегического территориального планирования в Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://uniip.ru/index.php/juornal/arhiv/ soderghanie/230-av3-2011/273-3-2011-demidova (дата обращения 01.02.2017).
3. Кудряшова Е.В. Правовые аспекты государственного планирования в государственном регулировании экономики // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2013. № 4. С. 17-20.
4. Скиданов И.П. Управленческое предвидение (методология, диагностика, дидактика). СПб.: СПбГАСУ, 2006.
