CC BY
266
УДК: 334.02 ББК: 6523
Константинович Д.А.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» КАК ОРГАНИЗАЦИОННО -ПРАВОВАЯ ОСНОВА НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
Konstantinovich D.A.
FEDERAL LAW «ON THE STRATEGIC PLANNING IN THE RUSSIAN FEDERATION» AS A LEGAL BASIS FOR A NATIONAL SYSTEM OF STRATEGIC MANAGEMENT
Ключевые слова: стратегическое планирование, социально -экономическое развитие, стратегическое управление развитием территорий, Закон о стратегическом планировании, участники стратегического планирования, документы стратегического планирования, публично -правовой субъект, полномочия органов местного самоуправления, координация процессов стратегического планирования.
Keywords: strategic planning, socio-economic development, strategic management development areas, the law on strategic planning, the participants of strategic planning, strategic planning documents, a public law entity, the authority of local governments, coordinating strategic planning processes.
Аннотация: в данной публикации, на материале федерального законодательства о стратегическом планировании, законодательных актов, регулирующих смежные сферы планирования (территориальное, бюджетное и инвестиционное), решений федеральных и региональных органов государственной власти, предпринята попытка системного анализа проблем формирования единой общегосударственной системы стратегического управления социально -экономическим развитием территорий, основанной на механизме координации действий ее участников по уровням управления (федеральный, региональный и местный) и видам планирования.
Annotation: in this publication on the material of the federal legislation on strategic planning, legislative acts regulating the related areas of planning (territorial, fiscal and investment) decisions of federal and regional authorities, attempted systematic analysis of the problems of formation of a unified national system of strategic management of socio-economic development territories, based on the mechanism of coordination of actions of its members for management levels (federal, regional and local) and the types of planning.
Введение стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в законодательные рамки путем принятия Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» позволяет говорить о начале качественно нового этапа организации соответствующих видов деятельности, как публично-правовых субъектов - органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и всего состава участников планирования и управления развитием страны и ее отдельных территориальных образований.
При этом наиболее значимыми факторами успешности реализации функций стратегического планирования и основанного на этом планировании долгосрочного развития страны, регионов и местных сообществ являются, во-первых, системная завершенность стратегиче-
ского планирования (как базового процесса в рамках стратегического управления любыми видами объектов) на всех уровнях публичной власти, и, во-вторых, - наличие нормативной правовой базы, создающей условия для перманентной взаимосвязанности результатов стратегического планирования (долгосрочных целей, задач и приоритетов развития) с практической деятельностью субъектов государственного и муниципального управления, хозяйствующих субъектов, институтов гражданского общества, образующей механизм функционирования национальной системы стратегического управления.
Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон о стратегическом пла нировании, Закон), данный закон устанавливает правовые основы, как стратегического планирования в Российской Федерации, так и координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной поли-
тики. При этом, в отличие от понятия стратегического планирования, которое закон определяет как деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально- экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, определение термина «стратегическое управление» закон не предусматривает. При этом для уяснения того, насколько названный закон обеспечивает возможность координации деятельность публично-правовых субъектов, осуществляющих стратегическое управление, необходимо определиться с содержанием термина «стратегическое управление» применительно к управлению развитием территорий.
В перечне основных понятий, используемых в Законе о стратегическом планировании (ст. 3 Закона) приведены значения терминов «государственное управление» и «муниципальное управление». Первое определяется как «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации», второе - как «деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития».1
То есть законодатель в данном отождествляет понятия «государственное (муниципальное) управление» и «стратегическое управление», в значении управления социально-экономическим развитием государства, регионов и муниципальных образований.
В научной литературе по вопросам стратегического управления, в частности, отмечается, что государственное управления, представляя собой более широкое понятие, чем государственное регулирование, включает в себя весь набор управленческих функций - целеполага-ние, анализ, прогнозирование, планирование, программирование, организацию, стимулирова-
1 Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.06.2014, № 26 (часть I), ст. 3378.
ние, корректирование, учет и контроль. Из этого перечня собственно к регулированию в определенной мере относятся анализ, прогнозирование, стимулирование, корректирование, контроль.2
Разделяя вышеприведенное мнение, полагаем, что термин «государственное (муниципальное) управление» в части, не относящейся к государственному регулированию (как деятельности в большей степени носящей оперативный характер реагирования на проблемы возникающие в кратко- и среднесрочной перспективе) может расцениваться в качестве тождественного понятию «государственное (муниципальное) стратегическое управление».
В связи с этим, в качестве дополнения в Закон о стратегическом планировании может быть предложено следующее определение стратегического управления, корреспондирующее понятию стратегического планирования и другим терминам, закрепленным в Законе: «Стратегическое управление - целенаправленная скоординированная деятельность участников стратегического планирования по разработке, утверждению, реализации, мониторингу, контролю и корректировке документов стратегического планирования в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации».
Одновременно приводимые в статье 3 Закона о стратегическом планировании определения терминов «государственное управление» и «муниципальное управление» в контексте отношений регулирования данного закона следует признать не вполне корректными, поскольку государственное и муниципальное управление, как деятельность по реализации закрепленной в законодательстве и иных нормативных правовых актах компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления соответственно, предполагает решение вопросов не только стратегического, но и текущего характера, направленных на обеспечение функционирования систем жизнеобеспечения государства (территории) в рамках ранее достигнутых параметров, то есть непосредственно не связанных с решением задач развития.
В связи с этим замена в законе терминов «государственное управление» и «муниципальное управление» вышеприведенным универ-
2 Государственное стратегическое управление: монография [Текст] / Под общ. ред. проф. Ю.В. Кузнецова. - СПб.: Питер, 2014. - С. 37.
сальным понятием «стратегическое управление» позволит устранить отмеченную двойственность понимания указанных терминов.
Согласно предложенному определению, ключевыми признаками стратегического управления являются целенаправленность и скоорди-нированность деятельности его участников на всех ее этапах и уровнях управления. В свою очередь, как следует из вышеприведенного определения стратегического планирования, закон предусматривает две разновидности данного процесса - стратегическое планирование социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и стратегическое планирование обеспечения национальной безопасности. Поскольку второй из вышеназванных вид стратегического планирования реализуется исключительно в рамках полномочий Президента и Правительства Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (Министерства обороны, МВД РФ, ФСБ России и др.), вопрос координации процессов стратегического планирования (и стратегического управления в целом), реализуемых на разных уровнях публичного управления, актуален только для деятельности по стратегическому управлению социально- экономическим развитием.
Анализ содержания Закона о стратегическом планировании показывает, что основы такой координации заложены в статьях 4 и 5, закрепляющих полномочия соответственно Российской Федерации и её субъектов в области стратегического планирования. Так, например, пункт 6 статьи 4 Закона относит к числу полномочий Российской Федерации установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования, а пункт 7 той же статьи - обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения этих задач.
Предусмотрена и координация деятельности по видам планирования (социально-экономического и территориального развития Российской Федерации и ее субъектов) путем отнесения к числу документов стратегического пла нирования стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также схемы
территориального планирования субъекта Российской Федерации, наряду с требованием о разработке указанных документов на основе стратегий социально-экономического развития соответствующих уровней.
В то же время, закон содержит крайне мало конкретики относительно муниципального уровня стратегического управления. Названы участники стратегического планирования на муниципальном уровне (органы местного самоуправления и иные муниципальные организации в случаях, определенных муниципальными нормативными правовыми актами - п. 3 ст. 9 Закона), полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования (ст. 6 Закона) а также документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне муниципального образования (п. 5 ст. 11 Закона). При этом единственным указанием на взаимосвязь муниципального уровня стратегического планирования с государственным является требование п. 1 ст. 6 Закона о необходимости согласования долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. О каком-либо правовом, организационном, методическом обеспечении процесса стратегического планирования на уровне муниципальных образований со стороны органов государственной власти субъекта РФ и (или) федерального центра действующая редакция Закона умалчивает.
Отдельно следует остановиться и на перечне документов стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований. К числу таковых, согласно п. 5 ст. 11 Закона о стратегическом планировании, относятся: стратегия социально-экономического развития муниципального образования; план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; муниципальная программа. При этом п. 1 ст. 39 выделяет особый подвид таких документов -документы стратегического планирования, необходимые для обеспечения бюджетного процесса.
Перечень документов стратегического пла нирования указанного назначения Закон не конкретизирует, отсылая к Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - БК РФ), однако
анализ смыслового соотношения норм пунктов 1 и 2 ст. 39 Закона позволяет отнести к ним прогноз социально- экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период, бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период и муниципальные программы. Следует отметить, что еще до принятия Закона о стратегическом планировании БК РФ предусматривал такие документы, как прогноз социально-экономического развития муниципального образования, (который, согласно ст. 173 БК РФ, разрабатывается на период не менее 3-х лет), а также муниципальную программу (ст. 179 БК РФ). После принятия Закона о стратегическом планировании БК РФ был также дополнен ст. 170.1 «Долгосрочное бюджетное планирование», согласно которой долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, а также бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период в случае, если представительный орган муниципального образования принял решение о его формировании в соответствии с требованиями БК РФ.
Таким образом, если в отношении муниципальных программ и прогноза социально-экономического развития действует требование об их обязательном принятии органами местного самоуправления, то для бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период сформулировано диспозитивное правило, оставляющее необходимость принятия данного документа стратегического планирования на усмотрение представительного органа каждого муниципального образования в отдельности.
Аналогичное правило действует в отношении документа стратегического планирования, который представляет собой основу всей системы стратегического управления на муниципальном уровне - стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Согласно п. 2 ст. 39 Закона о стратегическом планировании, в муниципальных районах и городских округах могут по решению органов местного самоуправления (курсив здесь и далее - авт.) разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
По нашему мнению, такой подход зако-
нодателя к правовому регулированию стратегического планирования на уровне муниципальных образований не только препятствует созданию единой системы стратегического управления в Российской Федерации, но прямо противоречит п. 1 и 2 ст. 6 того же Закона, согласно которым определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований (то есть, фактически, разработка стратегии) и в целом разработка документов стратегического планирования отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, что (в силу сложившего научного и практического понимания полномочий как одновременно права и обязанности обладающего ими публично-правового субъекта) предполагает разработку вышеуказанных документов стратегического планирования на безальтернативной основе.
Задача обеспечения высокой результативности функционирования национальной системы стратегического управления с неизбежностью ставит вопрос об алгоритме разработки и реализации документов стратегического планирования, а также о взаимообусловленности их содержания. Согласно п.6 ст. 11 Закона о стратегическом планировании, последовательность и порядок разработки документов стратегического планирования и их содержание в соответствии с требованиями к порядку разработки, утверждения (одобрения) и содержанию документов стратегического планирования, установленными Законом о стратегическом планировании, определяются:
1) на федеральном уровне Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации согласно их компетенции;
2) на уровне субъекта Российской Федерации органами государственной власти субъекта Российской Федерации, определенными в соответствии с настоящим Федеральным законом и законодательством субъекта Российской Федерации;
3) на уровне муниципального образования органами местного самоуправления, определенными в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами.
Следует отметить, что если в отношении документов стратегического планирования уровня Российской Федерации и субъекта Российской Федерации Закон предусматривает общие требования к порядку разработки (а также к документам, которые являются источниками информации для их разработки), то для документов стратегического планирования муниципальных образований (городских округов и муниципальных районов) соответствующих пра-
вил Закон не содержит. В то же время, различный порядок реализации функции стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием в разных муниципальных образованиях не только не позволяет выработать единую систему показателей для оценки эффективности функционирования муниципальных систем стратегического управления, но и создает проблемы при планировании и реализации совместных программ и проектов муниципального развит ия в рамках межмуниципального сотрудничества.
Указанная проблема представляется еще более серьезной в свете взятого в последние несколько лет федеральным центром курса на ускоренное развитие агломераций. Содержание термина «агломерация» в действующем российском законодательстве не раскрывается, в научной литературе под агломерацией (от лат. аgglomerare — присоединять, сосредотачивать) понимаются компактные скопления населенных пунктов, главным образом городских, местами срастающихся, объединённых в сложную многокомпонентную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями.1
В июле 2014 года Межведомственной рабочей группой по социально-экономическому развитию городских агломераций под председательством заместителя министра регионального развития Российской Федерации В.В. Гаевского был сформирован Перечень пилотных проектов по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций в Российской Федерации, включающий в себя 14 крупнейших городских агломераций страны. Необходимость укрепления и развит ия производственных, инфраструктурных, культурных и иных связей между муниципальными образованиями, входящими в состав агломерации, делает целесообразной синхронизацию процессов их развития, что не представляется возможным без определенной унификации процессов стратегического управления. В какой-то мере данная задача может быть решена путем включения соответствующих условий в соглашения о взаимодействии в рамках проекта развития агломерации, однако рассмотрение агломерационного подхода к развитию регионов и страны в целом в качестве одного из направле-
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 № 716 (ред. от 26.12.2014) «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы» // Собрание законодательства РФ, 20.09.2010, № 38, ст. 4834.
ний государственной региональной политики, логичным образом предполагает придание соответствующей деятельности определенных законодательных рамок.
Также после ознакомления с текстом Закона о стратегическом планировании остается открытым вопрос о роли в стратегическом управлении так называемых публично-правовых компаний - государственных корпораций и иных, создаваемых в соответствии с федеральными законами. Уровень капитализации, долгосрочный характер целей, а также масштаб деятельности этих хозяйствующих субъектов объективно вызывает необходимость их правовой и организационной «привязки» к процессам управления развитием страны, ее макрорегионов, регионов и муниципальных образований. А это, в свою очередь, требует дополнения Закона о стратегическом планировании указанием на необходимость соответствия документов планирования таких организаций стратегиям и иным документам стратегического планирования того уровня публичной власти, которому эти организации подведомственны (как правило, это федеральный уровень).
С учетом вышеизложенного, в настоящее время не представляется возможным говорить о наличии единой системы стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации.
По вопросу о наличии нормативной правовой базы стратегического управления в целом, приходится с сожалением констатировать, что, по прошествии более года после вступления в силу Закона о стратегическом планировании, отсутствует даже публично предъявленный план создания системы правовых норм, определяющих, как правовой контур планирования социально-экономического развития в контексте полномочий органов власти различных уровней, так и взаимосвязь социально-экономического планирования со смежными видами планирования - территориальным, финансовым и инвестиционным, основным назначением которых в рамках системы стратегического управления развитием территорий является тематическая конкретизация задач и мероприятий, направленных на достижение целей долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, определенных стратегиями социально-экономического развития соответствующих уровней.
При этом обычной практикой вступления в силу законодательных актов, вводящих в рамки правового поля отношения, ранее не урегулированные нормами российского права, явля-
ется одновременное внесение изменений в действующие законы и иные нормативные правовые акты, которыми регулируются смежные группы общественных отношений. В качестве примера может быть приведен Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». В случае с Законом о стратегическом планировании, указанный подход, к сожалению, не реализован, вследствие чего различные субъекты законодательной инициативы предпринимают разрозненные попытки создания единого правового поля в сфере управления социально-экономическим развитием территорий.
Так, парламентом Кабардино-Балкарской Республики внесен в ГД РФ проект федерального закона (Законопроект № 785701-6 от 06 мая 2015 года «О внесении изменений в статьи 5 и 21 Федерального закона «Об общих принципах о р-ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части уточнения положений о документах стратегического планирования))», который предусматривает корректировку полномочия органов местного самоуправления, предусмотренного подп. 6 а 1 ст. 17 ФЗ-131, в части замены фразы «принятие и организация выпо л-нения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования...» на «принятие и организация выполнения документов стратегического планирования муниципального образования...».
Однако при рассмотрении данной инициативы необходимо иметь ввиду следующие обстоятельства. Во-первых, перечень полномочий органов местного самоуправления, определенный ст.17 Закона № 131-ФЗ, распространяется в равной мере на все типы муниципальных образований, тогда как полномочиями в сфере стратегического планирования Закон о стратегическом планировании наделил только городские округа и муниципальные районы. Во-вторых, как уже было отмечено выше, действующая редакция Закона о стратегическом планировании оставляет вопрос о целесообразности принятия стратегии социально-экономического развития и плана по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования на усмотрение органов местного самоуправления каждого конкретного муниципального района и городского округа. То есть для устранения противоречий
законопроекта необходимо сделать в нем оговорку о распространении полномочия по принятию документов стратегического планирования только на муниципальные районы и городские округа, а также дополнить проект закона статьей о внесении изменений в ст. 39 Закона о стратегическом планировании - в части установления обязательности наличия в указанных муниципальных образованиях стратегий и планов по их реализации.
Относительно создания правовых основ координации стратегического и территориального планирования следует отметить, что внесенные в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) в 2014 году изменения, в частности, предусматривают разработку региональных нормативов градостроительного проектирования с учетом стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 29.3 ГрК РФ). При этом аналогичное требование в отношении местных нормативов градостроительного проектирования в Кодексе отсутствует.
Перечень основных понятий, содержащийся в ст. 1 ГрК РФ, дополнен терминами «программа комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа» и «программа комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа», определения которых содержат указания на взаимосвязь данных программ с государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономичес-кого развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), планом и программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном настоящим Кодексом, генеральных планов поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие социальной инфраструктуры поселения, городского округа в соответствии с потребностями в строительстве объектов социальной инфраструктуры местного значения.1
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190 -ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
При этом в отношении программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа также установлено требование об их разработке на основании генеральных планов муниципальных образований, тогда как указания о необходимости включения в указанную программу мероприятий, предусмотренных стратегией социально- экономического развития поселения, городского округа и (или) планом мероприятий по реализации стратегии, а также государственными и муниципальными программами в данном случае отсутствует, равно как и указание на взаимосвязь стратегий с генеральным планом городского округа (схемой территориального планирования муниципального района).
Основным документом инвестиционного планирования на федеральном уровне, определяющим его взаимосвязь с бюджетным планированием, как более общим видом планирования, является Федеральная адресная инвестиционная программа (далее - ФАИП) (ст. 179.1 БК РФ). Утвержденные Правительством РФ Правила формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы предусматривают формирование ФАИП в качестве документа, устанавливающего распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений.
В то время отсутствие законодательно установленного приоритета социально-экономического планирования перед бюджетным планированием влечет нестабильность институциональной взаимосвязанности целей социального, экономического, культурного и иного развития страны с финансовыми ресурсами, направляемыми на реализацию масштабных инвестиционных проектов. На практике это означает несовершенство организационно-экономического механизма долгосрочного развития и сохранение значительной зависимости параметров инвестирования от текущей коньюнктуры и лоббирования интересов отдельных бизнес -групп.
Значимый шаг в направлении интеграции стратегического планирования в целостную систему, охватывающую все уровни управления
долгосрочным социально-экономическим развитием сделан в рамках Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муни-ципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», регулирующего совместное участие публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) в лице их уполномоченных орга нов - с одной стороны, и субъектов частного сектора экономики - с другой, в реализации инвестиционных проектов, обеспечивающих привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации и повышение качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления. Статья 8 указанного федерального закона, определяющая порядок разработки предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства содержит указание о том, что предложение о реализации проекта, помимо прочих пунктов, должно содержать цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования. 1
Также в течение 2015 года был принят ряд подзаконных актов органов государственной власти (прежде всего - постановлений Правительства РФ), регулирующих различные аспекты организации стратегического планирования на федеральном уровне. Однако методические рекомендации в отношении порядка разработки документов стратегического планирования на местном уровне и их согласования с параметрами долгосрочного планирования, принятыми на вышестоящих уровнях управления, в настоящее время отсутствуют.
Таким образом, выявленные недостатки применения системного подхода при разработке, как Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», так и производной от него нормативной правовой базы управления социально-экономическим, пространственным и инвестиционным развитием территорий в Российской Федерации, в настоящее время являются существенным препятстви-
1 Федеральный закон от 13.07.2015 № 224 -ФЗ «О государственно -частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации // СЗ РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350.
ем для практической организации соответствующей деятельности, что не позволяет говорить о создании необходимых условий к формированию в нашей стране единой системы стратегического управления. Наибольшие пробелы в законодательном регулировании стратегического планирования и управления развитием территорий в Российской Федерации имеют место в отношении муниципального уровня управления. Поскольку территориально госу-
дарственная власть неотделима от местного самоуправления (согласно ч. 1 ст. 1 Закона о местном самоуправлении, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации), решение задачи повышения эффективности механизма стратегического управления требует достижения структурной упорядоченности элементов и связей между ними на всех уровнях системы.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 08.03.2015) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
3. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.06.2014, № 26 (часть I), ст. 3378.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации // СЗ РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 № 716 (ред. от 26.12.2014) «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы» // Собрание законодательства РФ, 20.09.2010, № 38, ст. 4834.
7. Постановление Правительства РФ от 27.11.2015 № 1278 «О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе «Управление» // Собрание законодательства РФ, 07.12.2015, № 49, ст. 6972.
8. Постановление Правительства РФ от 29.10.2015 № 1162 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ, 09.11.2015, № 45, ст. 6253.
9. Постановление Правительства РФ от 04.08.2015 № 789 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.08.2015, № 33, ст. 4823.
10. Постановление Правительства РФ от 25.06.2015 № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования» // Собрание законодательства РФ, 06.07.2015, № 27, ст. 4067.
11. Постановление Правительства РФ от 08.08.2015 № 823 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 24.08.2015, № 34, ст. 4895.
12. Постановление Правительства РФ от 08.08.2015 № 822 «Об утверждении Положения о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов» // Собрание законодательства РФ, 24.08.2015, № 34, ст. 4894.
13. Государственное стратегическое управление: монография [Текст] / под общ. ред. проф. Ю.В. Кузнецова. - СПб.: Питер, 2014. - 320 с.
14. Тарасов, А.К. Принципы стратегического управления в теории принятия решений: монография [Текст] / А.К. Тарасов / под ред. В.А. Тихомирова. - М.: Финансы и статистика, 2012. - 144 с.
15. Селиванов, А.И. Государственное стратегическое управление как инструмент декриминализации и декоррумпирования отечественной экономики [Текст] / А.И. Селиванов // Безопасность бизнеса. - 2014. - № 4. - С. 3 - 8.
16. Шевелева, Р.Н. Стратегический подход к управлению муниципальными образованиями неурбанизированных территорий [Текст] / Р.Н. Шевелева // Государственная власть и местное самоуправление. - 2014. - № 10. - С. 37 - 40.
17. Шеховцова, Л.С. Концептуальные основы стратегического управления развитием региона [Текст] / Л.С. Шеховцова // Вестник МГУ. - 2006. - Том 9. № 4. - С. 690-693.
