CC BY
11УДК 33
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ОСНОВА ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Калачева Ольга Алексеевна
Алтайский государственный университет, Россия, г. Барнаул
Аннотация. В статье рассмотрен вопрос стратегического планирования как основы долгосрочного социально-экономического развития территории. Автором предложен действенный метод планирования, который в полной мере раскроет весь потенциал муниципального образования. Статья будет интересна для экономистов-исследователей.
Ключевые слова: планирование; прогнозирование; социально-экономическое развитие; муниципальное образование.
UDC 33
STRATEGIC PLANNING AS A BASIS FOR LONG-TERM SOCIOECONOMIC DEVELOPMENT OF THE MUNICIPALITY
Kalacheva Olga Alekseevna
Altai State University, Russia, Barnaul
Abstract. The article considers the issue of strategic planning as the basis for long-term socio-economic development of the territory. The author proposes an effective planning method that will fully reveal the full potential of the municipality. The article will be of interest to economists-researchers. Keywords: planning; forecasting; socio-economic development; municipality.
Разработка стратегического плана развития региона является сложной научно-практической задачей, которая может быть решена совместными усилиями высшего руководства региона и крупных ученых в области регионального управления. Основой регионального планирования служит обоснованное формирование целей и критериев.
Формирование целей и критериев управления. Стратегия развития региона должна базироваться на теории программно-целевого управления и предусматривать постановку стратегических (глобальных) и тактических (локальных) целей, а также критериев их достижения - количественных показателей, определяющих меру или состав оценки достижения цели по сравнению с другими возможными вариантами (альтернативами) развития региона [1].
Классификация целей - сложная задача, поскольку имеет качественную форму из-
мерения. Практическое значение имеет декомпозиция целей управления регионом по уровням управления. В качестве глобальной цели первого уровня можно принять такую цель, как полное материальное благосостояние и всестороннее развитие личности людей населяющих регион. Глобальная цель разделяется на шесть основных стратегических целей второго уровня в зависимости от сфер деятельности (макроподсистем) [2].
Градостроительная цель. Комплексное развитие инфраструктуры региона на основе рационального использования потенциала территории: природных ресурсов, современной архитектуры, строительства, коммуникаций, коммунального хозяйства и соблюдения экологических стандартов
Производственная цель. Всемерное удовлетворение потребностей народного хозяйства в продукции предприятий с высоким качеством при сбалансированных затратах и соблюдении заданных пропорций в развитии
отраслей материального производства [3].
Агропромышленная цель. Всемерное удовлетворение потребностей населения в сельскохозяйственных продуктах высокого качества по доступной цене и обеспечение пропорций развития отраслей АПК региона.
Социальная цель. Обеспечение всестороннего развития личности на основе образования, культуры и науки, здорового образа жизни населения; забота об уровне жизни, условиях труда и семье, внедрение принципов социальной справедливости и демократизации общества.
Экономическая цель. Соблюдение пропорций планомерного развития региона на основе максимизации доходов бюджета, роста чистой прибыли предприятий, эффективного использования муниципального имущества, притока инвестиций, развития рыночных институтов и малого предпринимательства в регионе [4].
Управленческая цель. Развитие общественного самоуправления, соблюдение законности и правопорядка, эффективное взаимодействие всех ветвей государственной власти в условиях демократизации общества.
Существует два основных подхода к планированию муниципального социально-экономического развития - западный и российский. Различия в них вызваны разной социально-экономической и правовой средой, в которой создаются планы «у них» и «у нас» [5].
«Западные» модели. В рамках общего подхода отметим основные черты, присущие системе планирования муниципального социально-экономического развития в современных западных городах. Соблюдение этих принципов в полной мере актуально и для России (рис.1).
Рисунок 1. - Взаимосвязь ключевых элементов построения системы планирования
1. Планирование осуществляется на нескольких уровнях. Стратегические цели конкретизируются в текущих планах. Одновременно с планированием идет самостоятельный процесс приведения местного законодательства в соответствие с рекомендациями, содержащимися в планах и программах развития [6].
2. Планирование осуществляется непрерывно, как единый процесс по разработке рекомендаций относительно политики и программ муниципального развития. Это не
периодическая разработка планов, возводящихся в ранг закона.
3. Планирование носит не директивный, а индикативный характер. В него заложены механизмы, позволяющие соотносить процесс планирования с меняющимися внешними обстоятельствами и вносить в него необходимые корректировки. План (программа) не жесткое предписание, а изменяемый документ (разумеется, в установленных пределах).
4. В ходе планирования соблюдается принцип партнерских отношений общественных
и частных структур. Социально-экономическая политика не может быть эффективной, если ее принципы не разделяются всеми слоями местного сообщества. Процесс разработки и утверждения планов предполагает постоянное информирование населения, формирование общественного мнения и поиск компромиссов в случае возникновения разногласий между органами местного самоуправления и отдельными заинтересованными группами лиц.
Остановимся подробнее на уровнях планирования. В разных странах существуют различные виды планирования экономического развития на местном уровне, отличающиеся по стоящим перед ними задачам, временному горизонту, территориальному и отраслевому охвату. Обычно схема планирования местного развития выстраивается в иерархическую систему планов [7].
Самый простой вид проектное планирование (project planning). Он характерен для ситуации, когда судьба муниципального образования «завязана» на реализацию конкретного проекта. Это, как правило, масштабный проект, влияющий на изменение ситуации в городе в целом например, строительство крупного предприятия или аэропорта. Под этот проект мобилизуются финансовые ресурсы, привлекаются различные организации, и в итоге город как бы приобретает новое качество. Таким образом, избранный проект становится центральным звеном в развитии города на среднесрочную перспективу [8].
Следующий, более высокий, уровень разработка муниципальных программ или программное планирование (master planning). Этот вид планирования охватывает сектор городской экономики и/или район города. Со -ответственно, в его рамках различают отраслевой и территориальный подходы.
При отраслевом подходе проект задействует практически всю территорию города, использует самые разные структуры и источники ресурсов. Но при этом реорганизуется только какая-либо одна отрасль например, коммунальное хозяйство. Сюда же относятся проведение в городе нового правового зонирования, разработка системы землепользования и т. п. Город одновременно может вести несколько отраслевых планов, при этом необходимо следить за их координацией во
избежание взаимных противоречий [9].
При территориальном подходе определенную программу получает какой-либо один район города, но в его пределах программа может носить комплексный характер, затрагивая различные отрасли. Наиболее типичный пример реализации территориального подхода популярные во многих городах США программы возрождения центра города или восстановления, реновации старопромышленных территорий с целью придания им нового экономического качества. Последнее в Америке называется превращением «бурых территорий» (brown fields) в так называемые «зеленые территории» (green fields) нового роста.
Далее следует комплексное планирование (comprehensive planning). Этот вид планирования подразумевает разработку в городе комплексной программы, как правило, рассчитанной на среднесрочный или долгосрочный временной горизонт. Это именно «общее» планирование, которое охватывает все отрасли и территории. Естественно, в той или иной степени эта всеохватность варьирует, потому что единого универсального сценария того, как это делать, нет [10].
Наконец, самый верхний этаж планирования стратегическое планирование (strategic planning). Это самый сложный вид планирования, его реализация требует существенных затрат. Он, строго говоря, не обязателен, но становится все более популярным в общих схемах планирования на муниципальном уровне. Стратегическое планирование многими экспертами рассматривается как синтетический вид планирования, под «крышей» которого объединяются все прочие виды. В частности, финский исследователь Т. Линкола образно назвал стратегический план «зонтиком» для всех других планов в муниципалитете.
Результатом стратегического планирования является стратегический план города. Это своего рода мини-конституция города, предписывающая, куда город будет двигаться в ближайшие 10-20 лет в соответствии с поставленными целями. Отраслевые планы, среднесрочные программы, краткосрочные проектные планы должны ориентироваться на стратегические цели, сформулированные в стратегическом плане, и, по сути, конкретизировать его положения [11].
«Российская модель». Отечественная история муниципального планирования пока сравнительно молода, однако определенные традиции уже успели сформироваться, в том числе и в отношении иерархии видов планирования. В российской традиции муниципального планирования можно выделить ряд уровней (вертикальная структура) и видов (горизонтальная структура) планиро-
вания. Отчасти эта схема близка приведенной выше, но у нее есть и своя специфика. Уровни муниципального планирования различаются по временному горизонту, на который данный вид планирования рассчитан. Обычно принято выделять следующие уровни планирования: краткосрочное (1-2 года), среднесрочное (3-7 лет), долгосрочное (7-20 и более лет, чаще всего 10-15 лет) (рис.2).
Рисунок 2. - Организация системы муниципального социально-экономического планирования.
Краткосрочное планирование называют также текущим, долгосрочное - стратегическим. Каждому уровню планирования соответствует свой уровень конкретики и абстракции, присущи свои характерные особенности, свой арсенал методов. Граница между ними подвижна: во-первых, варьируют временные рамки, во-вторых, часто реализуются смешанные варианты например, среднесрочное планирование с элементами стратегического.
В современной России существуют три основных вида планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне. Основанием для их выделения служит объект планирования. [12]
Бюджетное планирование. Объект муниципальные финансы. Основные документы
бюджет и среднесрочный финансовый план (их наличие обязательно согласно Бюджетному кодексу РФ), а также разного рода документы финансового обоснования проектов и направлений перспективного развития, планы капитального строительства за счет бюджетных средств, программы муниципальных заимствований, программы приватизации муниципального имущества. Бюджет продукт текущего планирования, на среднесрочный период в три года разрабатывается среднесрочный финансовый план.
Территориальное планирование. Объект территория города, его пространственное развитие. Основные документы генеральный план, схема территориального планирования, правила землепользования и застройки, схема функционального зонирования, в не-
которых городах имеет место комплексный подход, предусматривающий и программу инвестиционного освоения градостроительных решений [13].
Социально-экономическое планирование. Объект социально-экономического планирования наиболее сложен: это вся система муниципальной экономики и социальной сферы. Основные документы разного рода программы и планы социально-экономического развития, рассчитанные на средне- и долгосрочный горизонт, вплоть до стратегического плана. По сути, социально-экономическое планирование является основой для бюджетного и территориального планирования. Тем более это относится к стратегическому планированию, которое фактически интегрирует все три вида планирования. Однако в целом конкретные вопросы системного применения всех трех видов планирования в российской муниципальной практике проработаны слабо.
Необходимость планирования в процессе муниципального управления развитием при отсутствии комплексных исследований элементов системы управления развитием обусловила формирование достаточно широкой палитры подходов к пониманию сущности развития и инструментов его организации. До сих пор зачастую происходит подмена понятий в отношении инструментов планирования: концепции и стратегии развития наделяются свойствами программ и проектов. Между тем, от степени ожиданий при разработке документов планирования во многом будет зависеть результат и качество управления муниципальным экономическим развитием [14].
Концепция формулирование перспектив развития муниципалитета, документ, в котором изложена общая философия развития, а также провозглашены намерения разработать подходы к реализации перспектив. Смысловая нагрузка и организационная ценность этого документа в том, что в нем декларируется решение предпринимать дальнейшие управленческие действия.
Стратегия (стратегический план) документ общественного согласия о приоритетных (стратегически важных для различных групп местного сообщества) направлениях развития территории проживания и работы. В стратегическом плане декларируется выбор в пользу наиболее оптимальной моде-
ли развития муниципалитета (направление «главного удара») на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации, оценки влияния внешних и внутренних факторов в различных сценарных условиях.
Программа социально-экономического развития как правило, она понимается как комплексная, обеспечивающая достижение заявленных в стратегии целей. Как инструмент программно-целевого характера, программа является документом, обеспечивающим баланс целей, задач, ресурсов. Содержит детальные расчеты всех ресурсных затрат с указанием их источников и этапов привлечения для реализации программных мероприятий. Программа это тот инструмент, который позволяет осуществить многоуровневое бюджетное финансирование, а также привлечение внебюджетных средств заинтересованных в реализации мероприятий программы участников. Результативность и эффективность программы оценивается на основе системы показателей и индикаторов, позволяющей проводить мониторинг и оценку приближения (достижения) запланированных целей и задач посредством сравнения поэтапных результатов с базовым (стартовым) значением установленных показателей/индикаторов [15].
Применение на практике различных видов программ (комплексных, социально-экономического развития, целевых, ведомственных, долгосрочных) породило различные толкования термина «программа». По этому поводу следует пояснить, что существенной разницы в программах перечисленных видов нет, так как в их основе лежат взаимоувязанные по целям, задачам, ресурсам, срокам и исполнителям мероприятия; все они должны содержать механизм эффективного управления результатами и специально разработанную систему индикаторов (показателей) измерения достижения запланированных целей.
План действий ввиду того, что муниципальный бюджет разрабатывается сроком на один год, среднесрочный финансовый план на три года, а горизонт программы (в зависимости от сложности и ресурсоемко-сти поставленных целей) может быть более пяти лет, организационно удобно формировать приоритеты развития в бюджетном периоде в виде плана действий органов
местного самоуправления. План акцентирует управленческие ресурсы на главных мероприятиях, которые были предусмотрены в программе социально-экономического развития для данного этапа. Политика развития базируется на документах стратегического и программного планирования, является инструментом взаимодействия, коммуникации, отражает последовательность управленческих решений. Политика развития, основанная на документах стратегического планирования, обеспечивает преемственность и непрерывность эволюционного развития муниципалитета. Тем не менее, можно выделить три основных организационных подхода к планированию социально-экономического развития муниципального образования: поручение муниципальной администрации; создание временной рабочей группы; заключение договора на разработку программы или стратегии силами сторонней организации (университетом, бизнес-ассоциацией, консалтинговой организацией и т. п.).
Всплеск интереса муниципальных образований к долгосрочному планированию, отмеченный на рубеже 21 века играет положительную роль. Он способствует всестороннему изучению социально-экономических условий развития, поиску в муниципальных образованиях наиболее эффективных путей решения стоящих перед ними задач, стимулирует повышение квалификации муниципальных кадров, налаживает взаимодействие между различными структурами местного самоуправления и с общественностью и бизнесом.
Однако часто стратегические документы, создаваемые в городах, оказываются оторванными от жизни, что практически сводит на «нет» большую аналитическую и организационную работу и дискредитирует идею долгосрочного планирования в глазах представителей муниципальных образований.
Выделим некоторые наиболее важные проблемы, решение которых могло бы существенно повысить эффективность муниципальной плановой работы.
1. Проблема инициации разработки комплексных многолетних муниципальных плановых документов.
2. Значительная роль политической поддержки.
3. Организационные, кадровые, финансовые проблемы муниципалитетов.
4. Не соблюдение обязательного условия публичности деятельности по долгосрочному планированию.
5. Невозможность внесения изменений в текущие многолетние комплексные программы.
6. Отсутствие связи стратегического планирования с другими видами планирования в муниципальных образованиях.
Список литературы:
1. Байдаков С.Л. Теория и методология стратегического управления мегаполисом и его территориальными единицами: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. - М., 2010. - 37 с.
2. Братко И.В., Васильева Л.П., Соколов А.П. Инструменты повышения конкурентоспособности социально-экономических систем. Курск, 2020.
3. Соколов А.П. Способы повышения эффективности управления региональными проектами в условиях государственно-частного партнерства. Финансовая экономика. 2016. № 4. С. 68-74.
4. Соколов А.П., Кузнецов И.С. Инвестиционный проект, бизнес-план, анализ инвестиционных проектов как этапы стратегического планирования на предприятии. Научно-методический электронный журнал Концепт. 2015. № Т13. С. 1176-1180.
5. Матвеенцева А.В., Соколов А.П. Продовольственная безопасность: региональный аспект. Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. 2016. № 6 (16). С. 86-91.
6. Умудов, Б. М. Анализ внешнеэкономической деятельности предпринимательских структур по товарным позициям зерновых культур и продуктов их глубокой переработки / Б. М. Умудов, А. В. Родионов // Индустриаль -ная экономика. - 2021. - № 2. - С. 86-93. -DOI 10.47576/2712-7559_2021_2_1_86.
7. Левушкин, А. Н. Защита прав на результаты интеллектуальной деятельности военного и двойного назначения при исполнении лицензионного договора / А. Н. Левушкин // Журнал прикладных исследований. - 2020. -№ 4-2. - С. 47-53. - DOI 10.47576/2712-7516_2020_4_2_47.
8. Харитонова, Ю. С. Правовые проблемы применения технологии искусственного интеллекта при принятии решений в военном деле / Ю. С. Харитонова // Журнал приклад-
ных исследований. - 2020. - № 4-2. - С. 5457. - DOI 10.47576/2712-7516_2020_4_2_54.
9. Шамайко, В. В. Нормативно-правовые основы и порядок оформления наградных материалов к присвоению почетного звания «заслуженный изобретатель Российской Федерации» / В. В. Шамайко // Журнал прикладных исследований. - 2020. - № 4-2. - С. 5861. - DOI 10.47576/2712-7516_2020_4_2_58.
10. Мандрик, Н. В. Конкурентоспособность и делегирование полномочий: инновационный подход / Н. В. Мандрик, И. В. Рыжов // Экономика и предпринимательство. - 2012. -№ 3(26). - С. 255-259.
11. Кубасова, О. А. Основные этапы формирования стратегии повышения международной конкурентоспособности промышленного предприятия / О. А. Кубасова, И. В. Рыжов // Транспортное дело России. - 2012. -№ 5. - С. 209-211.
12. Рыжов, И. В. Влияние Кондратьевских волн на перспективы развития российской экономики и оборонной сферы государства / И. В. Рыжов // Финансы и кредит. - 2002. - № 19(109). - С. 54-61.
13. Рыжов, И. В. Приоритеты инвестиционной стратегии России на долгосрочную перспективу / И. В. Рыжов, С. П Малыгин // Эконо -мические науки. - 2008. - № 38. - С. 164-166.
14. Романишина, Т. С. Социокультурные проекты как элемент стратегического развития городов / Т. С. Романишина, И. В. Рыжов // Экономика и предпринимательство. - 2012. -№ 3(26). - С. 174-176.
15. Рыжов, И. В. Большие циклы в мировом и отечественном хозяйстве (Воздействие на формирование экономических моделей) : специальность 08.00.01 «Экономическая теория» : диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук / Рыжов Игорь Викторович. - Москва, 2002. - 387 с.
References
1. Bajdakov S.L. Teoriya i metodologiya strategicheskogo upravleniya megapolisom i ego territorial'ny'mi ediniczami: avtoref. dis. ... d-ra e'kon. nauk. - M., 2010. - 37 s.
2. Bratko I.V., Vasireva L.P., Sokolov A.P. Instrument/ povy'sheniya konkurentosposobnosti social'no-e'konomicheskix sistem. Kursk, 2020.
3. Sokolov A.P. Sposoby' povysheniya e'ffektivnosti upravleniya regional'ny'mi
proektami v usloviyax gosudarstvenno-chastnogo partnerstva. Finansovaya e'konomika. 2016. № 4. S. 68-74.
4. Sokolov A.P., Kuzneczov I.S. Investicionny'j proekt, biznes-plan, analiz investicionny'x proektov kak e'tapy' strategicheskogo planirovaniya na predpriyatii. Nauchno-metodicheskij e'lektronny'j zhurnal Koncept. 2015. № T13. S. 1176-1180.
5. Matveenceva A.V., Sokolov A.P. Prodovol'stvennaya bezopasnost': regional'ny'j aspekt. Innovacionnaya e'konomika: perspektivy' razvitiya i sovershenstvovaniya. 2016. № 6 (16). S. 86-91.
6. Umudov, B. M. Analiz vneshnee'konomicheskoj deyatel'nosti predprinimatel'skix struktur po tovarny'm poziciyam zernovy'x kul'tur i produktov ix glubokoj pererabotki / B. M. Umudov, A. V. Rodionov // Industrial'naya e'konomika. 2021. № 2. S. 86-93. DOI 10.47576/2712-7559_2021_2_1_86.
7. Levushkin, A. N. Zashhita prav na rezul'taty' intellektual'noj deyatel'nosti voennogo i dvojnogo naznacheniya pri ispolnenii licenzionnogo dogovora / A. N. Levushkin // Zhurnal prikladny'x issledovanij. 2020. № 4-2. S. 47-53. DOI 10.47576/2712-7516_2020_4_2_47.
8. Xaritonova, Yu. S. Pravovy'e problemy' primeneniya texnologii iskusstvennogo intellekta pri prinyatii reshenij v voennom dele / Yu. S. Xaritonova // Zhurnal prikladny'x issledovanij. 2020. № 4-2. S. 54-57. DOI 10.47576/2712-7516_2020_4_2_54.
9. Shamajko, V. V. Normativno-pravovy'e osnovy' i poryadok oformleniya nagradny'x materialov k prisvoeniyu pochetnogo zvaniya "zasluzhenny'j izobretatel' Rossijskoj Federacii" / V. V. Shamajko // Zhurnal prikladny'x issledovanij. 2020. № 4-2. S. 58-61. DOI 10.47576/2712-7516_2020_4_2_58.
10. Mandrik, N. V. Konkurentosposobnost' i delegirovanie polnomochij: innovacionny'j podxod / N. V. Mandrik, I. V. Ry'zhov // E'konomika i predprinimatel'stvo. 2012. № 3(26). S. 255-259.
11. Kubasova, O. A. Osnovny'e e'tapy' formirovaniya strategii povy'sheniya mezhdunarodnoj konkurentosposobnosti promy'shlennogo predpriyatiya / O. A. Kubasova, I. V. Ry'zhov // Transportnoe delo Rossii. 2012. № 5. S. 209-211.
12. Ry'zhov, I. V. Vliyanie Kondrat'evskix voln na perspektivy' razvitiya rossijskoj e'konomiki i oboronnoj sfery' gosudarstva / I. V. Ry'zhov //
Finansy' i kredit. 2002. № 19(109). S. 54-61.
13. Ry'zhov, I. V. Prioritety' investicionnoj strategii Rossii na dolgosrochnuyu perspektivu / I. V. Ry'zhov, S. G. Maly'gin // E'konomicheskie nauki. 2008. № 38. S. 164-166.
14. Romanishina, T. S. Sociokul'turny'e proekty' kak e'lement strategicheskogo razvitiya gorodov / T. S. Romanishina, I. V. Ry'zhov //
E'konomika i predprinimatel'stvo. 2012. № 3(26). S. 174-176.
15. Ry'zhov, I. V. Bol'shie cikly' v mirovom i otechestvennom xozyajstve (Vozdejstvie na formirovanie e'konomicheskix modelej) : special'nost' 08.00.01 "E'konomicheskaya teoriya" : dissertaciya na soiskanie uchenoj stepeni doktora e'konomicheskix nauk / Ry'zhov Igor' Viktorovich. Moskva, 2002. 387 s.
