CC BY
73
УДК 316:34
СТАТУС ГОРОДСКОЙ АГЛОМЕРАЦИИ В ПРАВОВОМ ПРОСТРАНСТВЕ
Алексей Григорьевич Осипов
Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, доктор исторических наук, зав. кафедрой правовых и социальных наук, тел. (383)344-29-76, e-mail: [email protected]
Вадим Адольфович Овсянников
Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, старший преподаватель кафедры правовых и социальных наук, тел. (383)344-29-76, e-mail: [email protected]
Вера Ефимовна Сибирякова
Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, старший преподаватель кафедры правовых и социальных наук, тел. (383)344-29-76, e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются различные модели правового регулирования процесса формирования городских агломераций с учетом существующей законодательной базы для местного самоуправления.
Ключевые слова: городская агломерация, правое пространство, правовой статус, местное самоуправление, фазы урбанизации, правосубъектность, группы поселений.
STATUS OF URBAN AGGLOMERATIONS IN LEGAL SPACE
Alexey G. Osipov
Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph. D., Head of department of Legal and Social Sciences, tel. (383)344-29-76, e-mail: [email protected]
Vadim A. Ovsyannikov
Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Senior lecturer of department of Legal and Social Sciences, tel. (383)344-29-76, e-mail: [email protected]
Vera E. Sibiryakova
Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Senior lecturer of department of Legal and Social Sciences, tel. (383)344-29-76, e-mail: [email protected]
This paper is about different models of legal regulation of the formation of urban agglomerations based on the existing legislative framework for local government.
Key words: conurbation, the right space, legal status, local government, the phase of urbanization, the right to subjectivity, a group of settlements.
Ускорение процесса урбанизации актуализирует освоения новых правовых пространств, в частности, проблему нормативно-правового обеспечения фор-
мирования и функционирования поселений типа агломерации. В фиксации своего статусного режима городская агломерация как субъект правоотношений тесно связана с взаимодействием государства и местного самоуправления, органов государственной власти и органов местного самоуправления, а модель их односторонних действий и взаимодействий друг с другом - одна из ключевых характеристик конституционно правой модели местного самоуправления конкретной страны. В Российской Федерации местное самоуправление - одно из основ конституционного строя, которое не только гарантируется, но и в пределах своих полномочий имеет широкие права и действует самостоятельно [1, с. 5]. В то же время решение многих вопросов жизнедеятельности больших городских сообществ (агломераций) в РФ тормозится из-за отсутствия в правовом пространстве комплекса представлений и нормативных актов определяющих порядок функционирования данного вида поселений.
Ситуация обостряется, поскольку тенденции социокультурного, экономического и пространственного развития территорий свидетельствуют о все возрастающей роли крупных городов, аккумулирующих ресурсы для экономического и социального развития, как магнит притягивающий близлежащие поселения, образующих с центром единую систему, связанную многочисленными социально-культурными производственными, экономическими, трудовыми, рекреационными связями. Эти группы поселений вокруг центра - метрополии, ядра (а возможно, и нескольких центров) именуются городскими агломерациями (соответственно, моноцентрических или полицентрических) или городами-мегаполисами (и даже мегалополисами-сверхагломерациями) [2].
Особую роль в исследовании городских агломераций сыграли работы британских и голландских правоведов и регионоведов, которые выработали модель агломерации на основе описания тенденций изменения населения и его рода занятий в городах и прилегающей зоне. Они определяли агломерацию как городское пространство с численностью не менее 0,5 млн. чел., образованное несколькими политико-административными территориальными единицами (общинами и районами), выходящее за пределы административных границ города. Такие городские пространства разделяются на город-ядро и пригородную зону (структурно различные, однако функционально взаимозависимые и во многих аспектах взаимосвязанные пространства) [3, с. 37-44]. Исследователи полагают, что агломерационное пространство проходит в своем развитии четыре фазы эволюции: (1) фаза урбанизации (концентрация и рост населения и рабочих мест в городе-ядре); (2) фаза субурбанизации (рост населения и числа занятых в пригородной зоне); (3) фаза деурбанизации (характерна для индустриальных моногородов, уменьшение численности населения и рабочих мест на всем агломерационном пространстве); (4) фаза реурбанизации (относительный рост населения в городе-ядре) [4, с. 3-21].
Выработано представление и о структуре городской агломерации, прежде всего о структуре ее ядра и прилегающей зоны. В результате сложилось такое представление о структуре моноцентрической агломерации, которое можно
считать общепризнанным в немецкой и европейской регионоведческой традиции:
- город-ядро, расположенное в административных границах города (Kernstadt);
- прилегающая зона, охватывающая общины, прилегающие к городу, сходные с городом-ядром по характеру расселения, в структурном и функциональном аспектах (Erganzungsgebiet), которая образует вместе с городом-ядром центральную зону (Kerngebiet);
- урбанизируемая зона, отличающаяся меньшей плотностью населения, которое связано с городом, где оно работает (Verstadterte Zone);
- окраинная пригородная зона - внешняя зона города, в которой расположены иные общины, население занято в основном в сельском хозяйстве и которая имеет транспортные связи с городом (маятниковое движение) (Randzone) [5, с. 59-61].
Вполне естественно, что при этом возникают новые муниципально-правовые отношения, как подвид правоотношений, который представляет собой юридическую связь между участниками публичных отношений, характер и пределы которой определены нормами муниципального права. Состав муници-пально-правовых отношений включает в себя субъекты, объекты и содержание муниципально-правовых отношений. Однако и российском, и в международном праве отсутствует единообразие в трактовке понятия «агломерация».
Поэтому при всем многообразии подходов к характеристике городских агломераций общим для данного предмета является то обстоятельство, что с юридической точки зрения обозначение территории города и прилегающей зоны как городской агломерации не обязательно связано с наделением агломерационного объединения самостоятельной правосубъектностью. Агломерации могут охватывать территорию нескольких публично-правовых субъектов и не обладать собственной правосубъектностью. Понятие городской агломерации отвечает в первую очередь целям пространственного планирования и регулирования землепользования, используется для конкретизации нормативных установлений в контексте целей и принципов пространственного планирования. Однако, например, в самих планах территориального развития федеральных земель ФРГ категория городской агломерации отсутствует. Правда в отдельных государствах в документах территориального планирования термин встречается, в частности, в рамках согласованной в 2012 г. между тремя уровнями государственной власти «концепции пространственного развития Швейцарии».
Представляется, что государство играет ключевую роль в формировании правового пространства городских агломераций на базе муниципальных образований и в России при оформлении агломераций целесообразно использовать национальную модель местного самоуправления, где важнейшей характеристикой, помимо его правового контента, является место государства в правовой системе местного самоуправления. В рамках российской дуалистической модели речь идет о двойственном характере участия государства в осуществлении местного самоуправления. Можно описать правовую природу этой двойствен-
ности. Здесь государство в лице органов государственной власти, как Российской Федерации, так и её субъектов осуществляет односторонние правовые действия как в отношении всей системы местного самоуправления (установление общих принципов организации местного самоуправления, разграничение полномочий между уровнями публичной власти, установление основ бюджетно-налоговой системы), так и в отношении муниципального образования как конкретной публично-правовой системы, вступая при этом в правоотношения с субъектами местного самоуправления общей компетенции содержание которого составляют действия по поводу объектов местного самоуправления [6, с. 29-35].
Исходя из имеющейся законодательной базы, просматриваются следующие варианты организационно-правового сопровождения процессов агломерирования и преодоления административной обособленности городов от связанных с ними территориальных единиц:
Первый вариант муниципально-территориальных преобразований. Здесь речь идет о расширении границ городских поселений (городских округов) за счет объединения города с близлежащими поселениями или за счет отнесения части территории района (а иногда и всей территории района) к городскому поселению (городскому округу). При этом реализуется известная в мировой практике унитарная модель агломерации.
Второй вариант - это сохранение существующих муниципальных и административно-территориальных границ города и находящихся в зоне агломерирования муниципальных образований с использованием для решения общих задач городской агломерации различных форм межмуниципального сотрудничества. Здесь речь идет о фрагментированной или договорной модели управления агломерацией.
Третий вариант реализуется посредством управления зоной агломерации органами государственной власти субъекта РФ, либо специально созданным региональным органом управления, обеспечивающим координацию деятельности всех заинтересованных субъектов, прежде всего муниципальных образований, находящихся в зоне агломерации. Этот вариант организации управления агломерацией соответствует ряду зарубежных моделей.
Следует подчеркнуть, что каждый из приведенных выше вариантов имеет целый ряд узких мест, невязок и противоречий юридического характера, которые требуют своего решения.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Конституция Российской Федерации: текст с изменениями и дополнениями на 2016 год. - М. - 2016.
2. Гриценко Е.В. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) [Электронный ресурс] // «Отрасли права. Аналитический портал» - Режим доступа: http://xn—7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/1430
3. Бабичев И.В. Основы взаимоотношений государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления // Государство и право. - 2009. -№ 3. - С. 37-44.
4. Gaebe W. Agglomerationsraume in West- und Osteuropa, in: Agglomerationen in West und Ost. Marburg (Herder-Institut), 1991.
5. Stadtgeographie / Hrsg. v. Heinz Heineberg. 4. Aufl. 2014, Ferdinand Schoningh, Pade-
born.
6. Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления в условиях глобального системного кризиса // Современное право. - 2015. - № 4. - С. 29-35.
7. Пархоменко Д.В. Проблемы и пути реализации государственной программы обеспечения доступным жильем: вопросы кадастрового учета и кадастровой оценки малоэтажной (блокированной) застройки. - Новосибирск, - 2015.
© А. Г. Осипов, В. А. Овсяннников, В. Е. Сибирякова, 2016
