CC BY
54Статистический анализ объема и структуры государственных закупок в городе Москва
сч
£
Б
а
2 ©
Сергеева Светлана Александровна,
Преподаватель кафедры управления государственными и муниципальными закупками, Московский городской университет управления Правительства Москвы, [email protected]
Среди целей создания контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг необходимо выделить повышение эффективности обеспечения общественных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, заключению и исполнению государственных и муниципальных контрактов, прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и оценки результатов. Достижение заявленных целей возможно при условии профессиональных управленческих решений, основанных на статистическом анализе закупок. В статье рассматриваются подходы к получению объективной информации об организации, объеме и структуре государственных закупок города Москвы. Выбор Москвы неслучаен, так как столица России с 2012 по 2016 гг. по оценке бизнес - сообщества занимает первое место в национальном рейтинге прозрачности закупочного процесса. Статистический анализ различных аспектов организации государственных закупок позволяет отметить, что в г. Москве на основе применения современных технологий и целенаправленного развития конкурентной среды сформированы благоприятные условия закупочной деятельности. Автор отмечает, что количественный и стоимостной показатели, характеризующие масштабы государственных закупок столичного мегаполиса, могут быть рассмотрены не только в целом, но и применительно к конкретным комплексам, органам и департаментам, отвечающим за те или иные сферы общественной деятельности г. Москвы, что позволит принимать управленческие решения, направленные на рост качества, эффективности и результативности каждой закупки.
Ключевые слова: закупки, статистический анализ, организация закупок, объем закупок, структура закупок.
Статья выполнена в рамках проекта № 17-02-50115 РФФИ
Государственные закупки в системе социально - экономического развития страны представляют особый интерес как объект статистического исследования. Пониманию данного факта способствует анализ становления системы закупок в постсоветской России. Первым нормативно-правовым актом в период перехода к рыночной экономике, регулирующим сферу государственного заказа являлся принятый весной 1992 года Закон РФ от 28.05.l992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». В целях реализации данного закона было принято Постановление Правительства РФ от 27.08.1992 № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Спустя два года был принят Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», заменивший Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1. Однако введение нового закона не решило проблему отсутствия хоть какого-то регламента проведения торгов.
Такой регламент появился тремя годами позднее в виде Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Данный Указ стал практически основоположником развития сферы государственных закупок в Российской Федерации. Позднее, в дополнение к данному Указу, нормативно-правовая база насыщалась различными правовыми актами, такими как Постановление Правительства РФ от 26.09.97 № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)», Постановление Правительства РФ от 03.09.98 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», а также Письмо Минэкономики РФ от 08.04.99 № С-353/2-301 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника» (вместе с «Рекомендациями по вопросам размещения заказов поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд простыми способами закупок»)». Следующим этапом в развитии сферы размещения государственного заказа в Российской Федерации явилось принятие Федерального закона от 06.05.99 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
В 2005 году был принят федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который должен был решить проблемы, накопившиеся в сфере государственных закупок. Благодаря принятию этого закона был сформирован институт государственных закупок. Федеральный закон № 94-ФЗ заложил основы конкуренции и равного доступа к рынку государственного и муниципального заказа для всех хозяйствующих субъектов, что особенно важно - для малых и средних предприятий. Доступность торгов для новых участников рынка государственных закупок обеспечивалась запретом на установление квалификационных требований и ограничением характеристик потенциального поставщика, связанных с наличием у него квалификации и деловой репутации, на стадии оценки и отбора заявок. Вхождению малых и средних предприятий на рынок государственных закупок способствовали низкие стоимостные пороги, установленные 94?ФЗ. До 2005 года декларативные нормативные акты не ограничивали произвол государственных заказчиков, практически не работали санкции за неисполнение законодательства в сфере госзаказа. Благодаря реализации 94?ФЗ, в России возникло государственное регулирование государственных закупок в виде норм и санкций за их нарушение. Федеральный закон № 94-ФЗ позволил добиться существенного повышения информационной открытости государственного заказа: был создан единый официальный сайт закупок, данные обо всех заказах феде-
рального, регионального и муниципального уровней сегодня доступны для любого пользователя Интернета в режиме реального времени. Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило реализоваться многим инициативам по общественному контролю за расходами государства. Однако в целях борьбы с коррупцией 94-Фз крайне ограничил полномочия заказчиков. Не работал механизм ответственности за исполнение контракта и качество результата. Снижение цены, и соответственно экономия бюджетных средств, стали главным критерием эффективности, но экономия оказалась мнимой. Начальные цены контрактов очень часто были завышены, иногда в несколько раз.
С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В соответствии с законом контрактная система представляет собою комплекс мероприятий правового, организационного и экономического характера, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством комплексной реализации взаимосвязанных этапов планирования и осуществления закупок, а также проведения мониторинга, надзора, контроля и аудита. В контрактной системе можно выделить следующие этапы:
- обоснование закупок и планирование, целью которого является, определение объема и структуры государственных и муниципальных нужд, исходя из мероприятий государственных и муниципальных программ, иных документов, определяющих цели и задачи деятельности органов власти,
- осуществление закупок, целью которого является выбор контрагента, способного обеспечить заданное качество закупки при наименьшей цене и высоком качестве,
- контроль и аудит исполненных контрактов, целью которого является единый сквозной контроль закупочного цикла в целом, определение адекватности затраченных средств достигнутому результату - удовлетворению государственных и муниципальных нужд, предупреждение и пресечение нарушений на всех стадиях закупочного цикла. Основа контрактной системы - нацеленность на результат. Каждая закупка должна быть строго обоснована исходя из задач, по-
ставленных государственной политикой и соответствовать четким целевым показателям госпрограмм.
Целями контрактной системы являются:
- создание единого цикла удовлетворения государственных нужд;
- эффективное использование бюджетных ресурсов (экономия бюджетных средств 2014 году достигла более 299,3 млрд. рублей, в 2015 году более 321 млрд. рублей, в 2016, с учетом прогноза составит 355,3 млрд. рублей (I полугодие 2016 года - 209,7 млрд. рублей);
- надежное управление технологическими и экономическими рисками;
- предотвращение коррупции.
Цели контрактной системы реализуются через такие принципы как:
- открытость и прозрачность;
- конкуренция (среднее количество участников закупок на торгах сохраняется на уровне 2015 года и составляет в среднем 3 заявки);
- профессионализм заказчика, который получил особую актуальность в связи с вступлением в силу с 1 июля 2016 г. Профессиональных стандартов «Специалист в сфере закупок», «Эксперт в сфере закупок» [1;2];
- единства контрактной системы;
- стимулирования инноваций;
- ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств.
Москва, как столица России, являясь ведущим и определяющим регионом нашей страны, функционирует в рамках единых подходов, принципов и законодательных актов, существующих в сфере государственных закупок. Произошедшие изменения, связанные с формированием контактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг, свидетельствуют о том, что в сфере государственных закупок сформировался определенный тренд, связанный с тем обстоятельством, что высокий уровень централизации никогда не являлся залогом конечного успеха в условиях рыночного механизма хозяйствования в подавляющем большинстве областей жизнедеятельности современного общества. В этом контексте не является исключением и сфера закупочной деятельности. Перенос центра тяжести с федерального на региональный и муниципальный уровни отражает осознанное движение в сторону удовлетворения потребностей конкретных административно-территориальных единиц. При этом ни в коей мере не следует забывать, что
обеспечение государственных нужд - это чрезвычайно важная и ответственная задача. Поэтому возрастание стоимости контрактов, связанных с заказчиками вне федерального уровня отражает не только количественные изменения пропорций, а существенное возрастание ответственности отдельных субъектов нашей страны применительно к реализации процессов, протекающих в сфере государственных закупок. Анализ научной литературы по вопросам статистического анализа[3;4] позволил осуществить его в области организации столичных закупок и выделить применительно к г. Москва следующие обстоятельства:
- столица России по определению должна задавать тон и служить примером для остальных субъектов страны в плане должного уровня организации чистоты и прозрачности закупочной деятельности;
- Москва, как явный лидер по многим индикаторам социально-экономического развития не может не стремиться соответствовать лучшим алгоритмам, механизмам и методикам проведения государственных закупок;
- столичный мегаполис традиционно выступает в качестве экспериментальной площадки закупочной деятельности с использованием самых передовых технологий и др.
С учетом заданных выше ориентиров г. Москва находится в рамках определенного и осознанно формируемого форва-тера, который предопределяет, как векторы, так и тренды всех организационных мероприятий и программ закупочной деятельности. В полном соответствии с вышеуказанными позициями столичный мегаполис сделал определенную ставку на специальный электронный сервис - Портал поставщиков. Эта уникальная по своей практической направленности система характеризуется следующими обобщающими индикаторами:
• средний ежегодный объем заключаемых договоров составляет порядка 20 млрд. руб.;
• примерно 93% поставщиков заключают контракты (причем из них 67% поставщиков составляют субъекты малого бизнеса);
• ежедневно публикуется 1,5 тыс. оферт и заключается 700 договоров на 50 млн. руб. [6].
Статистический анализ различных аспектов организации государственных закупок позволяет отметить, что в г. Москве на основе применения современных технологий и целенаправленного разви-
© £
Я
3
9 2
Таблица 1
Динамика роста востребованности портала поставщиков в г. Москва
Показатели Годы Темп рост«, разы
2013 2015
Общее число поставщиков, ТЫС. 13,0 38,5 2,96
Число поетавщиков -субъектов малого предпринимательства, тыс. 8.0 25.0 3,13
сч сч
£
Б
а
2 ©
тия конкурентной среды (особенно в разрезе среднего количества участников торгов и удельного веса закупок с единственным участником) сформированы более благоприятные условия закупочной деятельности, чем в подавляющем большинстве субъектов нашей страны. Поэтому не случайно столица России в последнее время (с 2012 по 2016 гг.) по оценке бизнес сообщества постоянно занимает первое место в национальном рейтинге прозрачности закупочного процесса.
Количественный и стоимостной показатели, характеризующие масштабы государственных закупок, могут быть рассмотрены не только в целом, но и применительно к конкретным комплексам, органам и департаментам, отвечающим за те или иные сферы общественной деятельности г. Москвы. Практическое значение данного аспекта прикладного статистического анализа вызвано рядом причин, среди которых приоритетными, на наш взгляд, являются:
• необходимость оценки распределения контрактов и их стоимости по различным направлениям, связанным с функционированием общественного производства;
• потребность измерения структурных сдвигов, происходящих в составе закупочной деятельности.
Отдельно и более подробно следует остановиться на достижениях 2015 г., которые применительно к Порталу поставщиков, дают объективную картину по целому ряду статистических показателей:
- опубликовано 45 млн. оферт;
- заключено 270 тыс. договоров на сумму 9,3 млрд. руб.;
- достигнуто среднее снижение стоимости продукции в неконкурентной зоне на 13%[6].
Для доказательства популярности Портала поставщиков целесообразно привести несколько цифр, отражающих его востребованность как в целом, так и у субъектов малого предпринимательства (табл. 1).
На наш взгляд, данные табл. 1 наглядно отражают динамику развития Портала поставщиков с позиций скорости
расширения круга его участников. Всего за два года общее число поставщиков возросло почти в три раза, а поставщиков СМП и того больше, что свидетельствует о доступности созданного инструмента для самых различных элементов рассматриваемой деятельности. Причем показателен именно тот момент, что темп роста для поставщиков - субъектов малого предпринимательства - пусть и не существенно (коэффициент опережения составляет 1,06 раза), но превышает аналогичный индикатор всех поставщиков.
Также необходимо заметить, что в г. Москве с использованием данных Портала поставщиков и сведений других источников организован регулярный мониторинг по основным типам нарушений, которые традиционно сопровождают реализацию мероприятий закупочной деятельности[5]. Так в 2015 г. были выявлены следующие «нестыковки»:
1) дробление лотов (56 заказчиков на сумму 2,69 млрд. руб.);
2) завуалированный предмет закупки (20 заказчиков на сумму 0,09 млрд. руб.);
3) закупки «повышенной комфортности» (102 заказчика на сумму 0,43 млрд. руб.);
4) транспортное обслуживание и покупка автомобилей (21 заказчик на сумму 0,07 млрд. руб.) [6].
Подобные результаты деятельности (суммарная экономия 3,28 млрд. руб.) вряд ли могут быть сброшены со счетов или проигнорированы, так как составляют значительный объем, который сопоставим с закупочной деятельностью отдельных комплексов и подразделений столичного мегаполиса.
Занимаясь сопоставлением абсолютных показателей количества контрактов в разрезе отдельных подразделений, необходимо обратить внимание на целый ряд достаточно примечательных черт, характерных закупочной деятельности в г. Москве за период времени с 2011 по 2015 гг. Во-первых, при росте общего количества контрактов в 2011-2013 гг. и их снижении в 2013-2015 гг. ситуация по различным комплексам, органам и депар-
таментам складывалась аналогично, но с различной скоростью, а, следовательно, и с различным конечным результатом[6]. Так, если за рассматриваемый период времени практически все подразделения заметно сократили количество контрактов (комплекс экономической политики и развития - в 5,7 раза; комплекс городского хозяйства - в 8,1 раза; органы исполнительной власти, не входящие в состав комплексов городского управления
- в 4,0 раза; префектуры административных округов города - в 12,6 раза; департамент информационных технологий
- в 1,6 раза и прочие - в 2,4 раза), то комплекс имущественно-земельных отношений наоборот увеличил в 2,2 раза[5]. Во-вторых, произошли и определенные подвижки в плане лидерства внутри рассматриваемой совокупности. Без учета позиции прочих (более мелких подразделений) с 2011 по 2014 гг. явным лидером по количеству контрактов были префектуры административных округов города. В 2015 г. ведущая роль перешла к органам исполнительной власти, не входящим в состав комплексов городского управления, которые по числу контрактов превзошли бывшего лидера более чем в 1,1 раза. Видимо, это было вызвано озвученными чуть выше темпами сокращения количества контрактов за весь рассматриваемый период времени в целом (бывший лидер - почти в 13 раз; новый лидер - только в 4 раза) [6].
Запуск с 2013 г. в столичном мегаполисе специального электронного сервиса - портал поставщиков с ежедневной публикацией 1,5 тыс. оферт и средним ежегодным объемом заключаемых договоров порядка 20 млрд. руб. позволил сформировать параметры конкурентной среды, способствующей последовательному и существенному сокращению начальных цен государственных закупок. Так в 2015 г. размер снижения начальных цен закупок для государственных нужд составил по стране в целом 7,6%, а в г. Москве - 10,5%, что выразилось в заметной экономии бюджетных средств.-Таким образом, на современном этапе развития общества государственные закупки формируют существенную часть валового внутреннего продукта, составляя по отдельным странам мира от 10 до 25% его общего объема. Исторически они являются традиционным видом общественной деятельности и важнейшим элементом социально-экономического развития, без которого невозможно существование современного государства. В этой связи статистический анализ раз-
нообразных параметров закупочной деятельности носит актуальный характер и заслуженно вызывает большой научный и практический интерес. Исследование рынка государственных закупок позволило сделать вывод об отсутствии единой методологии его статистического исследования как в России в целом, так и в городе Москве. Все возрастающее значение рынка государственных закупок в мировой и отечественной экономике требует его тщательного научного исследования как в теоретическом, так и в практическом плане. Данное положение подтверждается тем, что статистический анализ закупок позволяет:
- анализировать динамику развития государственных закупок;
- измерять влияние государственных закупок на социально - экономическое развитие страны и города Москвы;
- определить комплекс современных критериев и показателей статистического анализа государственных закупок, способствующий решению проблем качества и результативности закупок на основе статистических данных.
В этой связи статистический анализ разнообразных параметров закупочной деятельности носит актуальный характер и заслуженно вызывает большой научный и практический интерес.
Литература
1. Гладилина И.П. Принцип профессионализма как основа контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд / И.П. Гладилина // Самоуправление. - 2014. - № 3. - С.11-13.
2. Гладилина И.П. Методологическое сопровождение развития профессионализма заказчиков как проблема кадрового обеспечения сферы закупок / И.П. Гла-
дилина // Право и образование. - 2016. -№ 9. - С.40-48.
3. Департамент города Москвы по конкурентной политике [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.tender.mos.ru (дата обращения: 17.03.2017).
4. Карманов М.В. Российская статистика в условиях международных санкций / М.В. Карманов // Вопросы статистики. - 2015. - №1. - С.77-80.
5. Карманов М.В., Кузнецов В.И. О роли статистики в управлении. Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера / М.В. Карманов, В.И. Кузнецов // Вестник научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета, 2015. - №1. -С.155-161.
6. Sergeeva S.A., Arionchik A.A. Statistical Studies of Non-price Competition in the Structure of Public Procurement in the Russian Federation / S.A. Sergeeva, A.A. Arionchik // Journal of Internet Banking and Commerce. - 2016. - vol. 21. - no. S4. -pp. 1-13.
Statistical analysis of the volume and structure of state procurement in the city of Moscow Sergeeva S.A.
Moscow Metropolitan Governance University Among the goals of creating a contract system in the sphere of procurement of goods, works, services, it is necessary to highlight the increase in the efficiency of providing public needs through the implementation of a systematic approach to the formation, conclusion and execution of state and municipal contracts, transparency of the entire procurement cycle from planning to acceptance and evaluation of results. Achievement of the declared goals is possible under the condition of professional management decisions based on the statistical analysis of purchases. The article examines approaches to obtaining objective information about the organization, the volume and structure of public procurement
in Moscow. The choice of Moscow is not accidental, since the capital of Russia from 2012 to 2016. According to the assessment of the business community, takes first place in the national rating of the transparency of the procurement process. Statistical analysis of various aspects of the organization of public procurement allows us to note that favorable conditions for procurement activity have been formed in Moscow based on the application of modern technologies and targeted development of a competitive environment. The author notes that the quantitative and cost indicators that characterize the scope of public purchases of the metropolitan metropolis can be considered not only in general, but also in relation to specific complexes, bodies and departments responsible for certain spheres of public activity in Moscow, which will allow Management decisions aimed at improving the quality, efficiency and effectiveness of each purchase.
Keywords: procurement, statistical analysis, procurement organization, procurement volume, procurement structure.
References
1. Gladilina I. P. The principle of professionalism as
a basis of contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs / Nominative of Gladilin//Self-government. -2014. - No. 3. - Page 11-13.
2. Gladilina I. P. Methodological maintenance of
development of professionalism of customers as problem of staffing of the sphere of purchases / Nominative of Gladilin//Right and education. - 2016. - No. 9. - Page 40-48.
3. Moscow Department for Competition Policy [An
electronic resource]. - Access mode: www.tender.mos.ru (date of the address: 3/ 17/2017).
4. Karmanov M.V. The Russian statistics in the
conditions of the international sanctions / M.V. Karmanov//statistics Questions. - 2015. - No. 1. - Page 77-80.
5. Karmanov M.V., Kuznetsov V.I. About a statistics
role in management. Corporate management and innovative development of economy of the North / M.V. Karmanov, V.I. Kuznetsov// Messenger of research center of corporate law, management and venture investment of the Syktyvkar state university, 2015. - No. 1. - Page 155-161.
6. Sergeeva S.A., Arionchik A.A. Statistical Studies
of Non-price Competition in the Structure of Public Procurement in the Russian Federation/ S.A. Sergeeva, A.A. Arionchik//Journal of Internet Banking and Commerce. - 2016. -vol. 21. - no. S4. - pp. 1-13.
О
3
В
s
2
