CC BY
158
14.12. СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Костюченко Александра Георгиевна, начальник отдела размещения заказа, соискатель кафедры государственного и муниципального управления ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова»
Аннотация: Известно, что нашумевший федеральный закон 94-ФЗ регулирующий сферу государственных и муниципальных закупок товаров, работ и услуг имеет ряд достоинств, однако негативный опыт его работы накопившийся с 2005 года, выявил ряд несовершенных и сложных механизмов. Целями данного исследования является рассмотрение проводимой в России серьезной реформы госзаказа. Автор выявит объективные причины изменений действующей системы госзакупок, направленной на повышение качества закупок, эффективности бюджетных расходов и на максимальную прозрачность всех этапов закупочной деятельности заказчиков.
Ключевые слова: общественные закупки,
государственные закупки, федеральная контрактная система, процессы закупок, эффективность закупочной деятельности
SOCIO-ECONOMIC BACKGROUND OF THE REFORM IN THE PROCUREMENT OF GOODS, WORKS AND SERVICES FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS
Kostyuchenko A. G. Head of placing the order, applicant of the Department of State and municipal government (REU them. Plekhanov)
Annotation: It is known that a federal law sensational 94-FZ regulatory scope of public procurement of goods, works and services has a number of advantages, but the negative experience of his work accumulated since 2005, has revealed a number of imperfect and complex mechanisms. The objectives of this study is to review carried out in Russia a major reform of the state order. Author identify objective reasons for the changes of the current system of public procurement aimed at enhancing the quality of procurement, the efficiency of budget spending and the maximum transparency of all stages of the procurement activities of customers.
Keywords: public procurement, government procurement, the federal contract system, procurement processes, the effectiveness of procurement
Одним из важных инструментов реализации государственной политики и основным элементом системы государственного регулирования социальноэкономического развития являются общественные закупки (public purchasing) - закупки для общественных нужд, в которых государство не рассматривается как некий экономический субъект, имеющий свои собственные нужды, отличные от потребностей общества. Приобретение товаров работ и услуг для обеспечения общественных (публичных)
нужд является одним из видов экономической деятельности государства. Так же широко употребим в международной практике термин правительственные закупки (government procurement) в нашей стране употребляемый как государственные (муниципальные) закупки, задачей которых является приобретение и доставка материальных ресурсов установленного качества, требуемого количества, в нужное время, в нужное место с наименьшими затратами.
Каждый год увеличиваются общие расходы федерального бюджета в Российской Федерации: в сумме 6,5 трлн руб. они сформировались в 2007 г., 2008 г. в сумме 7 трлн руб., 2009 г. в сумме 9,8 трлн руб., 2010 г. в сумме 10,2 трлн руб., в 2011 г. в сумме около 11 трлн руб.[11], в 2012 в сумме 12,6 трлн руб. [3], 2013 в сумме 13,3 трлн руб. [4].
Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[1](далее № 94-ФЗ) был принят в июле 2005 года и вступил в силу в 2006 году. Закон получил значимую политическую поддержку, его внедрение сопровождалось существенным увеличением системы государственных закупок: только с 2006 по 2008 год объемы госзакупок выросли по стоимости в 2 раза - со 1922 млрд. рублей до 3981 млрд. рублей[7], в 2009 г. -более 4,5 трлн руб. [8], в 2010 г. - примерно 5 трлн руб.[9], в 2011 г. - около 5,3 трлн руб.[10].
Официальная экономия средств бюджета от применения конкурентных процедур (разница между установленной в начале опубликования процедуры начальной (максимальной) ценой и ценой подписанного сторонами контракта) за первые пять лет применения 94-ФЗ), т. е. с 2006 г. по 2010 г., составила 1 трлн 136 млрд руб., что сопоставимо с размерами расходов годового федерального бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. - 1 трлн 193 млрд руб.). [5]
Указанные статистические данные [11] констатируют об огромной роли системы государственных закупок для экономики нашей страны и преимуществах закона 94-ФЗ. Законодатель попытался максимально обеспечить конкуренцию в данной области, предоставив большому количеству заинтересованных лиц участвовать в конкурентных торгах. Несмотря на вышесказанное, практика применения
законодательства о закупках, показала несовершенство и выявила много коллизий и нестыковок, которые невозможно заменить путём внесений изменений в большое количество законодательных актов, в том числе и в 94-ФЗ (94-ФФЗ содержит более 20 блоков поправок). В контролирующих органах созданы отдельные структуры, в которых специалисты вынуждены рассматривать многочисленные жалобы в области госзаказа и разъяснять положения закона о закупках.
Проблемы применения 94-ФЗ активно обсуждались учеными, практиками и находят отражение в ряде соответствующих публикациях и докладах[7,11,12].
29 сентября 2011 года на совещании с правительством о совершенствовании
законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок премьер-министр В.В.Путин указал на то, что законом 94-ФЗ закреплен только этап размещения госзаказа, где не подробно урегулировано планирование, нет четкого обоснования необходимости того или иного заказа, нет механизмов
контроля исполнения договоров, происходит многократное завышение реальной стоимости договоров. «Все это создает благоприятную среду для коррупции, ведёт к погоне за так называемым освоением бюджетных ресурсов». Становление системы госзакупок - одна из приоритетных задач государства, отметил В.В.Путин.
24 января 2012 года в Совете Федерации Федерального Собрания РФ на совещании «О работе над проектом федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» Председателем Совета Федерации Валентиной Матвиенко было указано, что целью реформы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд - является повышение эффективности бюджетных расходов. В правовую и управленческую системы России вводится новый институт - Федеральная контрактная система, в которой будут предусмотрены следующие меры:
- меры, направленные на повышение эффективности, результативности и качества закупок;
- меры антикоррупционного характера
(общественный контроль, ужесточение процедурных правила и мер ответственности должностных лиц и
пр.);
- меры, которыми, устраняются многие недостатки действующего закона № 94-ФЗ.
Главным объектом всех споров Федеральной антимонопольной службой РФ о законе 94-ФЗ, является открытый аукцион в электронной форме, который требует минимум времени и затрат для подготовки заявки для участия и проводится заказчиками в самых основных случаях закупки товаров, услуг и работ (например, в соответствии с перечнем товаров (работ, услуг) размещение на поставку (выполнение, оказание) товаров (работ, услуг) которых осуществляется путем проведения аукциона (например, строительные работы, поставка канцелярии, продуктов питания и т.д.). Так, по мнению антимонопольного ведомства, техзадание может и должно быть разработано идеально - от заглавной буквы до последней точки. Причем разработать совершенное техническое задание может любой заказчик для любой закупки. То есть даже директор сельской школы может составить техзадание на работы по ремонту здания этой самой школы на уровне профессионального прораба. Участнику (потенциальному поставщику) остаётся только соглашаться с условиями технического задания и падать по цене, а заказчику в свою очередь верить и подписывать договор.
Измайлов П.В. в своем диссертационном исследовании считает подход оценки по сравнению с начальными ценами конкурсов и аукционов негосударственным, приводящим к потере конкурентоспособности на мировом уровне. Эффективность от удовлетворения государственных потребностей и достижения наилучшего результата не оценивается.[6] Автором данного исследования, так же подход, при котором эффективность должна заключаться в максимальном удовлетворении потребностей государства считается правильным.
Проблемы применения 94-ФЗ были вызваны:
- недостаточностью законодательного регулирования всего процесса государственных (муниципальных) закупок (94-ФЗ регламентированы исключительно
этапы подготовки и проведения торгов и заключения договоров). 94-ФЗ основной процедурой, ввиду её эффективности экономии расходовании бюджетных средств, считается открытый аукцион в электронной форме, где главный критерий выбора поставщика является наименьшая цена договора. Однако, процесс рассмотрения заявок и допуска участников закупок, должен быть более четким и разносторонним.
- отсутствием регулирования процедуры контроля планов закупок заказчиков. Так заказчик мог размещать заказ, который будет официально открыт для потенциальных поставщиков (участников) с полной информацией минимум 5 дней, с любыми характеристиками. Указав в документах доскональные характеристики Заказчики, не несут реальной ответственности за свои действия по закупкам неоправданно дорогих товаров, предметов роскоши. Мало того, что товар, может не отвечать, интересам общества и государства, так характеристики указываются «абсурдные» и «лишние» (например, Калужским областным судом объявлен открытый аукцион в электронной форме на поставку автомобиля для с начальной (максимальной) ценой договора: 4 460 000,00 руб.) [14].
- неприспособленностью действующего
законодательства в области закупок для науки и культуры. Нормы закона не работают, нет эффективности проведения торгов. Требуется детализация процедуры проведения закупок в этой области.
- демпингом и невозможностью пресечь заказчиками поведение недобросовестных поставщиков. Проблему с демпингом описала в своем интервью «РБК daily» в сентябре 2011 г. директор Департамента ФКС Минэкономразвития России ОБ. Анчишкина указывала, что «демпинг <...> - страшная беда для госзаказа. <... > Велика вероятность, что <... > у исполнителя контракта будет песок вместо цемента и гастарбайтеры вместо квалифицированных рабочих». Риски сознательного занижения цен посредническими фирмами-однодневками с целью «перебить» контракт у реальных поставщиков и потом получить у них или у заказчика отступные за свой отказ от подписания договора). [13]
- невозможностью адаптации контракта к изменению внешних условий. Размещение заказа заказчиками часто происходит в условиях высокой степени неопределенности и действиях значительного числа случайных факторов. Это характерно в основном для крупных закупок с длительными сроками исполнения. Закрепленное положение на этапе размещения заказа о запрете на внесение изменений в условия договора, существенным образом может влиять на ход исполнения данного договора.
- частые риски поставки не эквивалентного товара плохого качества. Формируя техническое задание, заказчик предполагает, что фирмы-участники аукциона независимо от своих реальных возможностей будут согласны со всеми требованиями технического задания по качеству, но фактически все характеристики оцениваются только в день поставки. Отсюда, если Заказчик возвращает обратно товар, срываются установленные сроки поставки.
- недостатка ресурсов заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика. Например, в 94-ФЗ внесение организаций, нарушающих условия
контрактов, в реестр недобросовестных поставщиков возможно только по двум основаниям: отказ от
подписания контракта, что редко случается и расторжение контракта по решению суда, которое получить очень сложно, ввиду долгого и растянутого судебного производства.
- минимум способов проведения закупок, не предусмотрены процедуры к технически сложным, специфичным заказам. К сожалению, при подготовке Закона 94-ФЗ не были предприняты усилия по освоению зарубежного опыта. Законом разрешено использовать лишь менее половины способов закупок, которые применяются в международной практике, -преимущественно наиболее простые, которые проще поддающиеся контролю.
Вышеперечисленные недостатки потребовали нормативного регулирования всего цикла госзакупок -от прогнозирования и формирования плана закупок до оценки результатов исполнения контрактов.
Результатом проработки законодательства в сфере вышеуказанных закупок стали два основных документа: концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе», представленная Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) и концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа», представленная
Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).
Минэкономразвития России и ФАС России в целом сошлись во мнении о необходимости построения единой федеральной контрактной системы (ФКС), которая предполагает надлежащее нормативное обеспечение не только процесса размещения государственных и муниципальных заказов (чему посвящен Закон № 94-ФЗ), но также и этапов их формирования (планирования) и исполнения (включая контроль за исполнением заказов).
Так, в рамках принятия нового Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[2] предпринята попытка существенного реформирования сложившийся системы размещения заказов на поставки товаров, оказание услуг, выполнения работ для государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений и формирования иной -федеральной контрактной системы, которая призвана аккумулировать не только этап, связанный с осуществлением закупок товаров, услуг, работ, где процедура торгов становится основной, но и этапы, касающиеся прогнозирования и планирования потребностей в тех или иных товарах, услугах, работах, а также мониторинга, контроля и аудита соблюдения требований, определенных
соответствующим законом.
Принятым законом учтен опыт, накопившийся в основном при практическом применении закона 94-ФЗ с многочисленными поправками к нему. Законодатель закрепил большое число новых терминов, не встречавшихся ранее в 94-ФЗ, а именно: мониторинг реализации плана закупок, совместные и централизованные закупки, контрактная служба заказчика, контрактный аудит и пр. К принципиально
новым терминам относится определение «контрактная служба» и разные сочетания с определением «контрактный». Так, например, используется понятие специалиста по закупкам в правовой системе США как «контрактный офицер», а в российской системе называются «работники контрактной службы» и «контрактный управляющий» и имеет другой смысл. Федеральной контрактной системой предусмотрены требования об обязательном формировании плана и плана-графика закупок, включая очень жесткие условия для их изменения и корректировки. Так закупки, не предусмотренные планом графиком, не могут быть осуществлены. Такие жесткие условия планирования закупок и всеобщая доступность сведений о таких планах потенциально обеспечивают благоприятные условия для повышения уровня публичности и открытости в деятельности закупок.
В целом, автор исследования считает, несмотря на сложность введения новых институтов, которые не имеют аналогов, комплексные и согласованные действия, закрепленные в законе 44-ФЗ обязательно приведут к целостной системе закупок, которая обеспечит эффективность и качество закупок для государственных и муниципальных нужд.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» с измен. КонсультантПлюс
2. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". КонсультантПлюс
3. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период
2013 и 2014 годов» // КонсультантПлюс
4. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов» КонсультантПлюс
5. статья 1 ФЗ от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. - 2001. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2.
6. Диссертация Измайлова П.В. «Система государственного
заказа: критический анализ, направления и способы
совершенствования», 2010, Иваново.
7. Доклад Государственного университета - Высшей школы
экономики «Система госзакупок: на пути к новому качеству» Москва 2010 интернет ресурс:
http://www.hse.ru/data/2010/02/26/1232887074/HSE-23feb.pdf
8. Азбука госзаказа: Интервью М. Евраева «Российской газете» // http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_28720.html
9. Газета «Коммерсант». - 2011. - 9 марта. - № 39/С (4580) // http://www.kommersant.ru/docZ1597346/print
10. См.: Интервью с заместителем главы
Минэкономразвития России Алексеем Лихачевым о реформе системы госзакупок // РБК-daily. - 2011. - 14 июля. - № 123 (1167).
11. «Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения»: К. В. Кичик / Юстицинформ; М.:; 2012
12. Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд: Учебно-методическое пособие для государственных служащих/Под ред. В.И. Смирнова, Н.В. Нестеровича. - 2-е изд. - М.: ГУ-ВШЭ, 2002..
13. См.: интервью с директором Департамента ФКС Минэкономразвития России О.Б. Анчишкиной//-12.09.2011. «РБК daily» http://www.rbcdaily.ru/politics/562949981456034
14.
http://zakupki.gov.ru/pgz/public/action/search/quick/run7current SearchString=0137100002213000003;
Reference list:
1. The Federal Law of July 21, 2005 № 94-FZ "On placing orders for goods, works and services for Member state and municipal needs" to change. ConsultantPlus;
2. The Federal Law of April 5, 2013 N 44-Fz "On the contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs" ConsultantPlus;
3. The Federal Law of November 30, 2011 N 371-FZ "On the Federal Budget for 2012 and the planning period of 2013 and 2014" / / ConsultantPlus;
4. Federal law of December 3, 2012 N 216-FZ "On the Federal Budget for 2013 and the planning period of 2014 and 2015, the" ConsultantPlus;
5. Article 1 of the Federal Law of 27 December 2000 № 150 of the Federal Law "On the Federal Budget for 2001" / / NW. -2001. - № 1 (Part 1). - Art. 2. ConsultantPlus;
6. Thesis Izmailov PV "The system of state order: a critical analysis, trends and ways to improve", 2010, Ivanovo.
7. The report of the State University - Higher School of
Economics "The system of public procurement: towards a new quality of' Moscow 2010 online resource:
htt p://www. hse. ru/data/2010/02/26/1232887074/H SE-23feb.pdf 8 . ABC of public procurement: Interview with M. Evraeva "Rossiyskaya Gazeta» / / http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_28720.html
9. The newspaper "Kommersant". - 2011. - March 9. - № 39 / C (4580) / / http://www.kommersant.ru/doc/1597346/print
10. See: Interview with Deputy Minister of Economic
Development of Russia Alexei Likhachev procurement reform / / RBC-daily. - 2011. - July 14. - № 123 (1167).
11. "The state (municipal) order Russia: the legal problems of formation, placement and execution": KV Kichi / Yustitsinform, M., 2012
12. Conduct contests for the purchase of products for federal state needs: Study guide for civil servants / Ed. VI Smirnov, NV Nesterovich. - 2nd ed. - Moscow: Higher School of Economics, 2002 ..
13.See the interview with the director of the Department of the FCC Russian Economic Development Ministry of Economic O.B. Anchishkina / / -12.09.2011. "RBC daily»
http://www.rbcdaily.ru/politics/562949981456034
14.
http://zakupki.gov.ru/pgz/public/action/search/quick/run7current SearchString=0137100002213000003
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Социально-экономические предпосылки проведения реформы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Костюченко Александры Георгиевны Значение государственных и муниципальных закупок как одного из системообразующих факторов, определяющих развитие хозяйственных и социальных систем современного общества свидетельствует о необходимости совершенствования системы управления в данной сфере. Проводимая в Российской Федерации реформа в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд вызвана неэффективностью действующей системы. Существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла государственных закупок.
Значительный объем закупок для государственных и муниципальных нужд, бюджетных учреждений ставит задачу обеспечения их эффективности, которую невозможно решить без совершенствования механизмов закупочной
деятельности. Новые институты, механизмы и процессы закупок, закреплённые в новом Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» требуют научного переосмысления и поиска верных путей формирования
единого подхода и эффективности реализации федеральной контрактной системы в Российской Федерации.
Несмотря на актуальность проблемы в сфере закупок и признание ее на самом высоком правительственном уровне, в науке отсутствует достаточное количество фундаментальных исследований, раскрывающих
объективные причины изменений действующей системы госзакупок, направленной на повышение качества закупок, эффективности бюджетных расходов и на максимальную прозрачность всех этапов закупочной деятельности
заказчиков. Это подтверждает теоретическую и практическую значимость статьи Костюченко А. Г.
В рецензируемой статье автор достаточно глубоко и детально проанализировал причины изменений действующей системы госзакупок. Представлены вполне обоснованные и аргументированные выводы.
Статья Костюченко А. Г., на мой взгляд, представляет собой научный интерес и может быть рекомендована к изданию.
Профессор кафедры государственного и муниципального управления, д.э.н.
Г. М. Зинчук
