CC BY
54Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2013. №4(14)
10
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 351
государственные закупки как элемент системы государственного регулирования социально-экономического развития
Е.Р. Борисова
Проведен анализ отечественного федерального законодательства в контрактной системе и сфере государственных закупок. Выявлены пробелы по итогам реформы системы государственных закупок 2006 г., обозначена роль закупки государственного сектора. Рассмотрен зарубежный опыт использования национальных контрактных систем.
Ключевые слова: контракт; развитие; экономика; закупки; государство; реформа; сектор.
E.R. Borisova. PUBLIC PROCUREMENT AS AN ELEMENT OF STATE REGULATION OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT
An analysis of domestic legislation in the federal contract system and public procurement. Gaps are identified on the basis of the reform of public procurement system in 2006, defines the role of the public sector procurement. Considered international experience of using national contract systems.
Keywords: contract; development; economics; procurement; state; reform; sector.
Сегодня основным вызовом для нашей экономической политики является изменение модели экономического роста. Главная задача формирования современной экономики - сделать ее более диверсифицированной. Для этого нужно активно задействовать все источники внутреннего спроса. И большую роль здесь играет спрос со стороны государства. Именно государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции всех видов отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.
С января 2014 г в России планируется новая контрактная система, призванная навести порядок в системе госзакупок и отменить непопулярный закон о размещении заказов ФЗ-94. Система государственных закупок выстраивается в России уже более 16 лет. Первым нормативным актом, который ввел общепринятые международные принципы и подходы к эффективному расходованию бюджетных средств, стал Указ Президента РФ «О первоочередных
мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. № 305 (вместе с Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд) [1]. За ним последовал Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг д ля государственных нужд» от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ, который стал первым законодательным актом, регламентирующим госзакупки [2]. Еще через пять лет был принят Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, который был абсолютно революционным для своего времени, благодаря ему были достаточно жёстко отрегулированы процедуры проведения закупок [3].
В 2000-х гг. произошло серьезное изменение законодательства о госзакупках. Оно было вызвано объективными причинами. В эти годы выросли доходы госбюджета, что привело к
увеличению объема госзаказов, размещаемых федеральными и региональными органами власти РФ. В отличие от хронических неплатежей 90-х гг., государство гарантированно оплачивало госзаказы, и они стали привлекательными для российских компаний. Вместе с тем стала нарастать коррупция, косвенным свидетельством которой стало увеличение доли госконтрактов, размещенных у единственного источника. Многие фирмы называли «откаты» частым явлением. Необходимость реформирования системы госзакупок вызвана объективными причинами и нормальной логикой развития государства, так как в действовавшей по ФЗ-94 системе закупок был очевиден ряд проблем, которые невозможно было решить «косметическими» корректировками законодательства. Финансовый кризис 20082009 гг. повлек сокращение ВВП России и привел к росту дефицита бюджетной системы. На повестку дня встал вопрос необходимости повышения экономической эффективности госзакупок, поскольку реформа системы государственных закупок, реализуемая с 2006 г. в России, не смогла кардинально улучшить ситуацию по оптимизации механизма госзакупок. Правоприменительная практика 94-ФЗ продолжает вызывать ряд проблем:
- неполнота правового регулирования процесса закупок (урегулированы были только вопросы размещения заказа);
- отсутствие контроля планов закупок, которые открывали возможности для осуществления закупок, не отвечающих интересам общества и государства;
- отсутствие ответственности заказчика за результат;
- неприспособленность действующего законодательства для проведения конкурентных процедур в области науки и культуры;
- увеличение количества контрактов, заключенных с единственным поставщиком, т.е. без проведения каких-либо конкурентных процедур;
- демпинг и незащищенность заказчиков от недобросовестных поставщиков и фирм-однодневок.
Дело в том, что полной картины, как тратились бюджетные деньги на госзакупки, не было ни у кого. Так, Федеральное казначейство регистрировало их в реестре, Федеральная антимонопольная служба следила за тем, чтобы их размещение шло по закону. Но полный цикл закупок не отслеживался. И потому часто невозможно было понять, насколько оправданы планы ведомств по госзакупкам, как идет их выполнение, какой ценой и в какой срок дости-
гаются результаты и достигаются ли вообще. Непонятно было и то, насколько госконтракты были увязаны с исполнением ведомствами государственных функций. А отсюда - неэффективное расходование средств, явно завышенные цены по закупкам. Всем известен случай с закупочными ценами на томографы, которые в 2,5-3 раза превышали цены производителей. По сути речь идет об огромных суммах. Только на уровне федеральных ведомств каждый день заключается более тысячи контрактов по госзакупкам. Анализ отчетов Счетной палаты Российской Федерации о результатах контроля за исполнением федерального бюджета за последние годы свидетельствует о низкой социально-экономической эффективности использования средств, выделенных бюджетополучателям на закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. На практике наблюдались, с одной стороны, абсолютно неоправданные покупки чиновниками предметов роскоши, а с другой - дешевое питание в детских садах, некачественные медикаменты и оборудование в больницах, отвратительное качество дорог через несколько месяцев после проведенного ремонта. Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев отметил, что только по самым скромным оценкам, нецелевые расходы при госзакупках, включая воровство и «откаты», составляет не менее 1 трлн руб. в год. А это около 15% ежегодного объема госзакупок. Сведения о среднем размере «отката» при госзакупках, по понятным причинам, доподлинно неизвестны. Однако эксперты говорят, что речь идет о 20-50% стоимости закупки. Так, только в 2013 г. Генеральная прокуратура России выявила 73,9 тыс. нарушений практически во всех сегментах рынка закупок для государственных и муниципальных нужд, по материалам прокурорских проверок возбуждено 500 уголовных дел.
В современных условиях государственные закупки выступают важнейшим элементом системы государственного регулирования социально-экономического развития. Потребность в повышении эффективности процесса обеспечения государственных нужд обусловлена значительными объемами закупок продукции, осуществляемыми за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников финансирования. Сейчас, по разным данным, в системе госзакупок действует более 30 тыс. заказчиков и примерно 260 тыс. поставщиков.
По оценкам экспертов, закупки для нужд государства в 2013 г. составили немногим более 6 трлн руб., которые напрямую направляются из бюджета в нашу экономику. Объем за-
12
вестник Российского университета кооперации. 2013. №4(14)
купок государственных компаний и естественных монополий еще выше, около 7 трлн руб. В итоге мы говорим о 13 трлн ресурса спроса, который должен подталкивать нашу экономику к диверсификации.
Сегодня закупки государственного сектора - это существующий фактор экономического роста, который необходимо ориентировать на развитие отраслей экономики, модернизацию, инновации. Но оценить, эффективно тратятся деньги или нет, крайне сложно. А что особенно тревожно, большинство проблем вокруг закупок всплывает постфактум. Эти проблемы активно обсуждались и в предыдущие годы, и необходимость совершенствования системы госзакупок была зафиксирована в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию.
Надо признать, что ничего революционного и инновационного в создании такой системы нет. Во всех экономически развитых странах подобные системы есть и функционируют уже многие десятилетия. Есть разные подходы и местные нюансы, но необходимость четкой и эффективной регламентации всех этапов удовлетворения государственных нужд очевидна и нигде не оспаривается.
Анализ международного опыта показывает, что потребности государства в товарах, работах и услугах удовлетворяются более адекватно и эффективно в том случае, если все процедуры технологического цикла обеспечения федеральных государственных нужд (планирование, размещение и исполнение) встроены в единую институциональную среду, урегулированы исходя из общих для всех процедур ориентиров, упорядочены по структуре и составу элементов. Стоит отметить, что реализация основных инструментов и принципов федеральной контрольной системы (ФКС) в России представляет собой процесс импорта институтов, т.е. заимствования основных правил и норм закупочного процесса из развитых стран и последующее их внедрение в систему отечественного бюджетного заказа.
Опыт стран (США, Великобритания, Франция и других), где действуют национальные контрактные системы, показывает, что основу контрактной системы в этих странах составляет единая система управления жизненным циклом обеспечения государственных нужд. В США объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд долл. Участниками ФКС выступает более 160 тыс. коммерческих организаций. Эффективность ее подтверждается тем, что за счет рассмотрения проектов и
контрактов как единого объекта управления ежегодная экономия только на закупках вооружения составляет 65 млрд долл., что сопоставимо с объемом гособоронзаказа России.
Основной целью создания и функционирования ФКС РФ является повышение целенаправленности, эффективности, прозрачности закупок для государственных и муниципальных нужд и использование государственных ресурсов на основе внедрения проектно-ори-ентированной организации всех процессов закупочного цикла и обеспечения планируемых целевых эффектов социально-экономического развития. Контрактную систему нельзя рассматривать как изолированную и самодостаточную: закупки продукции, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд -не самоцель, а, по сути, главный инструмент проведения сбалансированных отраслевых и региональных стратегий социально-экономического развития. Это совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд; осуществления закупок товаров, работ и услуг; осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Федеральная контрактная система состоит из трех взаимоувязанных этапов: прогнозирование и планирование; осуществление закупок; контроль и аудит исполненных контрактов. Краеугольный камень федеральной контрактной системы - нацеленность на результат. Каждая закупка должна быть строго обоснована исходя из задач, поставленных государственной политикой, и привязана к четким целевым показателям госпрограмм. ФКС включает механизмы регулирования действий исполнителя заказа и широкий спектр действий по мониторингу, аудиту и контролю за ведением закупочной деятельности в целом.
С января 2014 г. различные общественные организации и граждане будут иметь право осуществлять контроль над процессом государственных закупок. Функционал по мониторингу государственных закупок будет возложен на Министерство экономического развития РФ, а по аудиту - на Счетную палату РФ. Такое расширение контрольных функций позволит сделать вывод о том, что государство намерено не просто «на бумаге», формально, а реально воплотить максимально возможные и эффектив-
ные методы для минимизации коррупционной составляющей в сфере государственных закупок. Независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок обеспечит общественный контроль. Расширятся права общественных объединений. Граждане и организации будут иметь возможность предупреждать, выявлять нарушения и информировать заказчиков и надзорные органы о выявленных недостатках, негативных фактах и нарушениях. Общественные организации смогут подавать иски в защиту неопределенного круга лиц.
Подводя итог, отметим, что ФКС - важнейший шаг к современному качеству государственного и муниципального управления. Переход на новые «рельсы» позволит функционировать системе государственного заказа более прозрачно и последовательно, а также минимизировать коррупционную составляющую. В целом создание федеральной контрактной системы позволит повысить эффективность государственного заказа на основе:
• использования современных инновационных методов управления государственными закупками (организационно-функциональная структура, государственно-частное партнерство, информационно-аналитическая система, управление рисками и т.д.);
• установления постоянно действующей обратной связи от исполнителя к заказчику, федеральным органам исполнительной власти, обществу на основе мониторинга всего жизненного цикла государственного контракта;
• методического обеспечения системы
заключения и исполнения государственных контрактов;
• своевременного выявления государственных контрактов с существенными отклонениями от параметров аналогичных государственных контрактов, проведения оценки и принятия соответствующих мер по повышению их экономической эффективности.
Таким образом, комплексная реализация идей по трансформации системы госзаказа, в том числе предполагающих переход к системно-интегрированной модели закупочного процесса, позволит, на наш взгляд, выработать инновационные с научной и практической точки зрения подходы к стратегическому управлению развитием страны, а также сформировать основу для эффективных контрактных отношений.
Список литературы
1. О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд: указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_14009.
2. О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: федер. закон от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23004.
3. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ. URL: http://www. consultant.ru/popular/zakupki.
БОРИСОВА Елена Рафаиловна - доктор философских наук, кандидат экономических наук, профессор кафедры финансов. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected]
BORISOVA, Elena Rafailovna - Doctor of Philosophy, Candidate of Economics, Professor of Department of Finance. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected]
УДК 65.012.7
важный фактор финансовой безопасности экономического субъекта - минимизация затрат
Н.В. Борисова
Рассмотрен один из важных факторов финансовой безопасности экономического субъекта -минимизация затрат на примере деятельности кооперативных предприятий. Статья содержит рекомендации по повышению финансовой безопасности.
Ключевые слова: финансовая безопасность; потребительское общество; управление; ресурсопотребление; продукция; стоимость; затраты; эффективность.
