CC BY
15
ЮНУСОВА П.С.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ ПРОДОВОЛЬСТВИЯ
В статье исследуется комплекс теоретических и практических проблем, связанных с формированием качественно новой системы государственных закупок. Проанализирован опыт США по вопросам государственных закупок. Особое внимание уделено ряду актуальных проблем развития системы контрактных отношений как механизма перераспределения финансовых ресурсов федерального правительства в целях реализации государственных экономических программ. Даны рекомендации и предложения по формированию федеральной контрактной системы как эффективного инструмента концентрации ресурсов страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ.
YUNUSOVA P.S.
INSTITUTIONAL PROBLEMS OF THE SYSTEM OF GOVERNMENT
ORDERS FOR FOOD
In the article is investigated the complex of the theoretical and practical problems, connected with the formation of the qualitatively new system of the public procurement. The experience of the USA on questions of the public procurement is analyzed. Special attention is given to number of the vital problems of the development of the system of contract relations as the mechanism of the redistribution of the financial resources of federal government for purposes of the implementation of state economic programs. Dana is recommendation and proposal on the formation offederal contract system as the effective tool of the concentration of the resources of the country for the realization of scientific and technical, innovation, social and economic programs.
Ключевые слова: государственный заказ, государственные закупки, нормативно-правовая база, государственный контракт, система государственных закупок, федеральная контрактная система, конкурсная система государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд.
Keywords: state order, the public procurement, normative-lawful base, state contract, the system of the public procurement, federal contract system, the competitive system of the public procurement of goods, works and services for the state needs.
Наряду с общепринятыми рыночными механизмами и институтами, рынок государственных заказов имеет специально созданные институты, регламентирующие особенности хозяйственных отношений, в первую очередь специальную нормативно-правовую базу, институт контроля, структуру
управления на разных уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном.
Мировой опыт показывает, что по мере развития законодательства о государственных закупках, совершенствования механизма контрактных отношений происходит формирование государственной контрактной системы (ГКС) как института, структурирующего деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов.
В США Федеральная контрактная система является основным механизмом перераспределения финансовых ресурсов федерального правительства в целях реализации краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных государственных экономических программ. На государственном рынке товаров и услуг ежегодно реализуется до 20% общего объема поставок продукции и услуг, производимых всеми отраслями американской экономики. К концу прошлого века расходы федерального правительства на закупку товаров и услуг достигли 700-800 млрд. долл., что составляло более трети федерального бюджета[2]. Государственные заказы (переходящий портфель) достигают 1,5-1,7 трлн. долл. ежегодно или 20% совокупного портфеля заказов промышленности. Только для создания новых технологий гражданского и военного назначения, осуществления программ НИОКР и строительства ежегодно размещается 1,5-2 млн. государственных контрактов стоимостью от 5 тыс. до 2 млрд. долларов каждый [5].
Государственный контракт как экономико-правовой документ на поставку товаров, работ, услуг, разработку НИОКР в США представляет собой детально прописанное соглашение между государством в лице его исполнительных или уполномоченных органов и предприятием - подрядчиком, содержит взаимные обязательства сторон, ответственность, возможные санкции, имущественные и неимущественные права сторон. Он должен заключаться на конкурсной основе в результате детально прописанной процедуры конкурса.
Система государственных закупок в нашей стране еще окончательно не сформирована. Она постоянно подвергается различным реформам (см. табл. 6).
Современная система государственных закупок в России берет свое начало с создания Федеральной контрактной системы (ФКС) согласно Указу Президента РФ от 7 августа 1992г. №826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» и постановлению Правительства РФ от 10 августа 1992г. «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы»». Было ликвидировано Министерство торговли и материальных ресурсов РСФСР, и одновременно учреждены «Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» и ««Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт»». Указанные корпорации не были наделены функциями государственного управления, а становились обычными торгово-посредническими организациями, которым государство поручило проводить государственные закупки по рыночным ценам.
Таблица 6.
Трансформация системы государственных закупок в современных условиях
Наименование Годы Содержание Основание
Федеральная контрактная система (ФКС). 1992г. Отсутствие функций государственного управления. Проведение государственных закупок по рыночным ценам. Указ Президента РФ от 7 августа 1992г. №826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы». Постановление Правительства РФ от 10 августа 1992г. «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы»».
1994г. Создавал дополнительные трудности для реализации контрактного механизма в агропродовольственной сфере. ФЗ от 2 декабря 1994г. №53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».
Конкурсная система государствен-ных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд. 1997г. Определял порядок размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997г. №305 « О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
1999г. Ограничена сфера применения конкурсного размещения заказов и, по сути, они стали необязательными. ФЗ от 6 мая 1999г. №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
2005г. 2008г. Обеспечение максимального облегчения входа на рынок государственных и муниципальных закупок потенциальных поставщиков. ФЗ от 30.12.2008г. №308-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ от 21 июля 2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты РФ».
Предлагается создание федеральной контрактной системы (ФКС). 20102015гг Комплексное управление системой государственных заказов (планирование, размещение, выполнение государственных заказов и контроль результатов исполнения контрактов). Создание единой системы законодательства РФ о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд.
В ФКС вошли еще порядка ста восьмидесяти организаций различного типа, в том числе предприятия оптовой торговли, территориальные коммерческие компании, а также отдельные производственные предприятия. Выполнение работ по обеспечению государственных заказов ФКС оказалось
малоэффективным, слабо подкреплялось государственным финансированием1, что негативно сказывалось на экономическом положении предприятий корпорации. В итоге в 1994г. было проведено реформирование Федеральной контрактной системы и ее приватизация.
Указом Президента РФ от 8 апреля 1997г. №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» была установлена конкурсная система государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, разработана методология, установлены процедуры и технология государственных закупок, приняты необходимые нормативно-правовые документы.
Однако позднее принятые законодательные акты, в частности ФЗ от 6 мая 1999г. №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», сузил сферу применения конкурсного размещения заказов и, по сути, сделал их необязательными.
В настоящее время мы можем говорить только о начальном этапе формирования системы государственных закупок, на котором внедряются в практику новые процедуры и способы размещения заказа, рыночные по форме, но не имеющие соответствующего разработанного нормативно-правового и экономического механизма по содержанию. Законодательство РФ о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд не имеет единой системы. Отношения по закупкам регламентированы целым рядом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, содержат значительное количество противоречивых норм. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сложилась отдельная система законодательства о закупках.
В результате в сфере государственных закупок сформировался неформальный «теневой» институт коррупции, препятствующий развитию цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством - заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками).
Коррупция (в виде так называемых «откатов» при получении государственных заказов) ежегодно поглощает порядка 10-15% стоимости контрактов [4].
Субъекты рынка, не имея возможности четко ориентироваться в законодательстве, теряют интерес к участию в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов, что снижает уровень конкуренции, а значит, не способствует получению оптимальных цен на закупаемую продукцию и ведет к неэффективности закупок.
За рамками реформы остались важнейшие этапы общего процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд: планирование и опре-
1 Специфика деятельности государства на товарном рынке 1992-1994 гг. заключалась в том, что оно мало кому вовремя платило и стало в конце концов основным задолжником.
деление государственных (муниципальных) потребностей; формирование заказов на закупки продукции; финансирование и стимулирование реализации государственных заказов; мониторинг выполнения контрактов и др.
Фактически контроль над закупками есть только в одном звене - на стадии размещения заказа. Оно должно проводиться на конкурсной основе, информация об этом публикуется на сайте www.zakupki.gov.ru. Но порядка и публичности в планировании, исполнении и приемке результатов контрактов заказа недостаточно. Часто цены контрактов завышены изначально, и даже если заказчики делают это намеренно, они не обязаны привязывать свои запросы к рыночным ценам. На сайте легко читается только общая стоимость контрактов, а цена отдельного изделия, расходы по доставке и обслуживанию могут и не указываться. Не раскрываются сведения и о практических, нефинансовых результатах госзакупок. Иногда по заказу на 500 миллионов рублей появляется одна реестровая запись в начале его регистрации и еще одна - по итогам исполнения. Что конкретно было сделано, как изменялись условия, поставлено ли на баланс, например, построенное здание или нет, соблюдены ли сроки, непонятно. Неясно, на основе каких приоритетов планируются госзакупки, нет сравнения с предыдущим периодом.
Формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля предполагают выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок. В первую очередь речь идет о необходимости создания федеральной контрактной системы (ФКС), на что было обращено внимание в бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2010-2012 годах».
Федеральная контрактная система представляет собой совокупность процедур и правил, регулирующих отношения, связанные с планированием обеспечения государственных нужд, размещением госзаказа и исполнением государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд (см. рис. 1.). Для целей функционирования ФКС формируется организационно-функциональная структура и единая информационная среда.
Смысл построения ФКС заключается в том, чтобы наладить единый цикл обеспечения государственных нужд: от планирования до исполнения контрактов и приемки их результатов. Уже на стадии планирования видеть, во что обойдется заказчику обслуживание закупаемой продукции. Сквозной мониторинг сделает возможным и даже обяжет госзаказчиков учитывать полученные результаты при планировании будущих контрактов. Это позволит сформировать экономический подход к закупкам.
На запуск новой системы уйдет несколько лет. Но уже сейчас понятно, как важен прозрачный порядок, к примеру, для крупных закупок стоимостью более 500 миллионов рублей и долгосрочных контрактов, срок исполнения которых превышает два года. На такие закупки в общем объеме контрактов приходится всего 0,07 процента договоров, но на них направляется порядка 43 процентов средств от общей суммы контрактуемых расходов [1].
Рис. 1. Процесс обеспечения государственных нужд на основе ФКС.
Принципиально и то, что когда планы закупок станут публичными, здесь будет место для общественного контроля. И такой контроль будет осуществляться уже до размещения заказа и заключения контракта.
ФКС предполагает, что планы по госзакупкам будут составляться на уровне заказчиков, агрегироваться в масштабе страны и включаться в прогноз социально-экономического развития и прогноз по закупкам.
В регионах уже действуют отдельные элементы ФКС. В Московской области есть порядок планирования, Москва выстраивает приоритеты: если закупка не числится в первоочередном списке и не обозначена в плане, заказчик просто не может ее разместить. Идет централизация по отдельным направлениям поставок. Почти 20 процентов средств в Подмосковье сэкономили, централизованно размещая закупки разных учреждений по одинаковым товарам. В Воронежской области собираются создавать специализированное госучреждение для мониторинга цен. Но в других регионах могут быть предложены и другие решения.
Пилотные проекты готовы запустить в Калуге, Саратове и ряде других регионов. Оценка регионального опыта позволит выбрать оптимальные проекты и вынести их на федеральный уровень.
Реализация ФКС потребует подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок, так как показывает практика, нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени происходит из-за неграмотности управленческого персонала. Следует также отметить, что низкая правовая грамотность и правовая культура специалистов, незнание особенностей применения закона является одной из острейших проблем на современном этапе.
В рамках проекта «Реформа государственных закупок», финансируемого ЕС, предполагалась реализация программы обучения и подготовки спе-
циалистов для сферы государственных закупок. Его бюджет составлял 3 млн. евро. Проект осуществлялся совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и Федеральной антимонопольной службой России и имел целью использование европейского опыта, передовых инструментов и технологий мониторинга для содействия организации эффективной и прозрачной системы заключения и реализации государственных и муниципальных контрактов.
В основе достижения эффективности государственных закупок в рыночной экономике лежит жестко регламентированная и диверсифицированная система контрактов, механизмов ценообразования и контроля реализации контрактов, расширенный системный подход к методам оценки экономических результатов принимаемых решений.
В связи с этим одной их базовых проблем дальнейшего развития контрактных отношений в сфере государственных закупок является создание государственного контрактного права как особого раздела хозяйственного права, формирование диверсифицированной системы контрактов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд.
В большинстве стран (США, Англия, Франция, Италия и др.) закупочная политика регулируется специальным законодательством. Это объясняется, во-первых, особым юридическим характером договоров в сфере государственных закупок, во-вторых, тем, что все законодательные акты носят комплексный характер, поскольку включают в себя нормы гражданского и административного права, так как предметом их правового регулирования выступает целенаправленная деятельность государства в сфере закупок.
Создание института контрактного права, несомненно, представляет собой сложный и длительный по времени процесс, предполагающий сотрудничество и взаимодействие различных структур государственной власти. На современном этапе в первую очередь необходимо разработать обоснованную диверсифицированную типологию контрактов для различной номенклатуры товаров, видов работ и услуг с учетом различных форм размещения государственных заказов. Достаточно остро стоит и проблема заключения и организации финансирования долгосрочных контрактов, обоснованного ценообразования, кредитования государственных контрактов, в том числе с привлечением частного капитала.
Это представляется особенно важным в связи с тем, что возрастает объем средств, инвестируемых государством через систему государственных заказов в долгосрочные капиталоемкие проекты. Например, на реализацию государственной программы перевооружения армии, рассчитанной на 20072015 годы, предусмотрено выделение 5 трлн. руб. [3] Помимо Федеральной целевой программы «Национальная технологическая база» на 2007-2011г. (с планируемым объемом средств порядка 99,5 млрд. руб.), на рассмотрении в правительстве находятся три новые инновационные ФЦП: «Развитие инфраструктуры наноиндустрии», «Развитие электронно-компонентной базы радиоэлектроники» и «Обеспечения ядерной и радиационной безопасности».
С одной стороны, государственные инвестиции в инновационные проекты являются необходимым условием развития конкурентоспособности экономики страны, с другой - существующая институциональная система в сфере государственных закупок не позволяет эффективно использовать эти средства.
В основе разработки экономической политики в сфере государственных закупок, направленной на достижение экономической эффективности системы, должен лежать переход к использованию современных методов маркетинга на всех этапах формирования и размещения государственных заказов, заключения и выполнения контрактов. Такой подход предполагает внедрение инноваций в технологию государственных закупок, развитие гибких организационных структур, сопровождающих весь цикл реализации государственного заказа в рамках инновационных проектов.
И, наконец, формирование механизма финансирования государственных заказов, включающего для долгосрочных проектов обязательный анализ и оценку внешних рисков, связанных с возможностями выполнения обязательств государственными заказчиками, например, при изменении конъюнктуры мировых цен на нефть и газ. В связи со сложностью расчетов в рамках контрактов по крупным государственным программам, инновационным технологиям эти государственные экономические соглашения должны быть наиболее детально разработаны по структуре и финансовому механизму.
При этом следует учитывать, что контрактная система в сфере государственных закупок является важнейшим институтом экономического партнерства государства и бизнеса и ее следует строить на принципах, обеспечивающих сбалансированность интересов государства и частного предпринимательства. Необходимо активнее привлекать к реализации государственного заказа материальные и интеллектуальные ресурсы частного сектора экономики, что придаст большую гибкость и мобильность выполнению долго -срочных проектов.
Действующий ФЗ РФ от 30.12.2008г. №308-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ от 21 июля 2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты РФ» не учитывает специфику ГЧП и не содержит механизмов реализации проектов ГЧП. Отсутствует Концепция использования моделей ГЧП в инновационной сфере. Отсутствие специальных налоговых льгот для организаций, вовлеченных в реализацию партнерских проектов на внутреннем и внешнем рынках, не позволяет использовать в полной мере потенциал ГЧП.
В то же время в США государство посредством размещения и реализации государственных заказов полностью определяет и контролирует развитие экономики.
Повышение эффективности государственных заказов позволит последовательно перейти к целостной контрактной системе, превратив государственный заказ и государственный контракт в более сложный механизм хозяйствования, сочетающий в себе программно-целевую и регулирующие функ-
ции. Это потребует формирования соответствующей структуры федеральных органов, которая обеспечит регулирование деятельности по размещению государственных заказов и осуществлению государственных закупок в определенных сферах экономики, превратив государственный заказ в рыночный инструмент достижения социально-экономических целей государства.
Как показывает мировой опыт, в странах с развитой рыночной экономикой Федеральная контрактная система (ФКС) наряду с федеральным (государственным) бюджетом и федеральной (государственной) налоговой системой выступает важнейшим механизмом государственного регулирования развития экономики, науки и техники, обеспечения высоких темпов экономического роста.
Однако в нашей стране необходимость формирования ФКС как единого механизма управления заказами, государственного механизма хозяйствования и экономического регулирования не находило отражения ни в одной программе Правительства. По словам советника Министра экономического развития Российской Федерации О.В. Анчишкиной, «есть шанс, что уже в следующем году министерство включит в прогноз социально-экономического развития и прогноз по закупкам» [1].
Сегодня очевидно, что именно ФКС может стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов, научного, промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ.
Литература
1. Анчишкина О.В. Госзаказ в откате // Российская газета. Федеральный выпуск, 23 сентября 2010г.
2. Афанасьев М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А. Государственные закупки в рыночной экономике. - СПб., СПбГУЭФ, 2004.
3. Доклад С. Иванова в Государственной Думе. Интернет-портал Правительства РФ. 07.02.2007.
4. Карательные брокеры // РБК daily, 24 марта 2009.
5. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика. - М.: Наука, 2002.
