CC BY
302
УДК 625.731:624.138.23 Б01 10.17238^^998-5320.2017.28.154
Е. А. Голубева,
Сибирский автомобильно-дорожный университет, г. Омск
ПРОБЛЕМЫ И РИСКИ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В ДОРОЖНОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ
Основной задачей проведения конкурентных процедур является получение работ, услуг, товаров с наибольшим снижением начальной максимальной цены лота. Однако на практике данная задача выполняется неэффективно. Корпоративный сговор, коррупционная составляющая и умышленное занижение цены являются огромной проблемой при организации тендерных аукционов. В данной работе обозначены проблемы и риски в сфере государственных закупок, с которыми сталкиваются предприятия дорожно-строительной отрасли.
Ключевые слова: государственные закупки, тендерные торги, заказчик, электронные торги, поставщик, аукцион, конкурс, контракт, федеральная антимонопольная служба, риски.
Введение. Строительная отрасль экономики Российской Федерации, в частности дорожное строительство, развивается быстрыми темпами, используя современные способы организации данного процесса на различных этапах жизненного цикла. На начальной стадии строительства на рынке дорожно-строительной продукции широко используется процедура торгов (тендеров) в различных современных вариантах, в ходе которых и формируется окончательная цена объектов. Это способствует повышению качества строительства, снижению его сроков, созданию равномерной конкурентной среды, рациональному использованию денежных средств. Подрядные торги проводятся на объекты, работы и услуги, включающие строительство новых, расширение, реконструкцию и капитальный ремонт действующих автомобильных дорог федерального, регионального, местного назначения.
Анализ проблем и рисков в сфере государственных закупок. Государственные закупки и заказы - это заказы на поставку товаров, оказание услуг, которые размещают государственные и муниципальные организации. Финансирование данных закупок производится из средств федерального бюджета, региональных и муниципальных бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования. В имеющихся подходах к классификациям рисков не нашлось место группе рисков, связанных с проведением госзакупок [1].
Важность государственных закупок определяется тем, что в настоящее время государство является самым крупным потребителем товаров и услуг. Речь идёт как о глобальных поставках, например, для нужд обороноспособности, исчисляемых миллиардами рублей, так и об обеспечении функционирования относительно небольших структур, например, покупка учебного оборудования для школ.
Все закупки, независимо от их масштаба, должны проводиться в строгом соответствии с процедурой, регламентированной соответствующим законодательством. В настоящее время законодательная база, касающаяся государственных закупок, стремительно меняется (в частности, с 2014 года вступил в силу закон о Федеральной контрактной системе), поэтому руководители и специалисты должны постоянно отслеживать новации и обучаться грамотно применять их на практике.
В государственных закупках можно выделить два основных вида субъектов:
• Заказчики (федеральные, региональные и муниципальные структуры).
• Поставщики (любые юридические лица, включая индивидуальных предпринимателей).
Задачи, которые решают заказчики, при проведении государственных закупок можно сформулировать так:
• Выбор способа проведения закупки (например, электронные аукционы, закупка у единственного поставщика и др.).
• Формирование конкурсной документации, в которой максимально точно описаны требования к поставляемым товарам/услугам (цена, качество, сроки).
• Проведение конкурсных процедур.
• Выбор поставщика.
• Заключение контракта.
Для поставщиков тот же процесс заключается в решении следующих задач:
• Поиск государственных закупок, в которых требуются производимые предприятием товары/услуги.
• Оформление заявки и предоставление документов в соответствии с требованиями конкурсной документации.
• В случае победы в конкурсе - подписание контракта.
Перечисленные задачи помогают эффективно работать в сфере государственных закупок. Кроме того, необходимо учитывать отраслевые особенности, уметь работать с различными электронными торговыми системами государственных закупок, ориентироваться в постоянно обновляющемся законодательстве, чтобы избежать санкций контролирующих органов [8].
В практике размещения заказов для государственных нужд в строительстве, в частности в автомобильном строительстве, применяются конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): конкурсы и аукционы.
Открытый конкурс предусматривает участие любых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подавших заявку на участие и отвечающих требованиям положений, регламентирующих организацию закупок продукции для государственных нужд. Оповещение об открытых торгах осуществляется в печатных средствах массовой информации, в специальных изданиях, также существуют различные электронные площадки и официальные сайты для размещения информации о проведении торгов [2].
Закрытый конкурс подразумевает, что к участию допускаются только претенденты, специально приглашённые для этой цели, в соответствии со списком, утверждённым заказчиком. Двухэтап-ные торги (открытые или закрытые) - это торги, на первом этапе которых ставится задача определить предмет торгов с помощью самих участников торгов. На втором этапе им даётся возможность подготовить окончательную заявку для участия в торгах с указанием стоимости работ.
Под конкурсом (закрытым или открытым) с ограниченным участием понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц, к участникам закупки предъявляются единые требования, и победитель конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор [3]. Если открытый конкурс по каким-либо причинам не состоялся (не подано ни одной конкурсной заявки или все заявки отклонены), то проводится повторный конкурс. На сегодняшний день широкую практику в организации тендеров получили электронные аукционы. Доля торговых операций, осуществляемых в госсекторе в электронной форме, за последние 5-7 лет выросла с 10 до 65 %. Основным преимуществом электронного аукциона можно считать возможность заключить контракт по существенно более низкой цене по сравнению с начальной [4].
Под закрытым аукционом понимается закрытый способ определения подрядчика, при котором победителем признаётся участник, предложивший наиболее низкую цену контракта [5]. Строительные тендеры - самый большой по количеству и сумме вид тендеров в Российской Федерации. Их отличительной особенностью можно считать наличие у организации-подрядчика допуска саморегулируемой организации, также у организации должен быть опыт в строительстве (введённые в эксплуатацию объекты на сумму не менее 25 % от начальной максимальной суммы строительного тендера).
Для участия в тендере подрядчику необходимо предоставить документы, подтверждающие наличие собственной аккредитованной или аттестованной лаборатории и сертификат качества ГОСТ ИСО-9001, который должен быть для участия в торгах для государственных нужд. Использование процедуры электронных аукционов в дорожно-строительной отрасли имеет огромное количество плюсов. Это позволяет обеспечить равный доступ подрядчиков на рынок дорожных услуг, создание конкурентной среды, выбор наилучших технологий.
На второй Московской конференции «Поддержка Государственной компанией "Российские автомобильные дороги"» субъектов малого и среднего предпринимательства», проходившей 31.01.17 г., рассматривались вопросы по организации закупочной деятельности в дорожном строительстве. Особое внимание было уделено вопросам современного законодательства в этой области, а также ключевым принципам организации сотрудничества Государственной компании «Российские автомобильные дороги» с субъектами малого и среднего бизнеса. В ходе конференции были вскрыты основные проблемы и риски дорожно-строительных организаций при осуществлении закупочной деятельности.
Проведённый организаторами конференции анализ показал, что в общей структуре закупочных процедур лидирующее место занимают открытые аукционы, на долю которых приходится 87 %. Доля
заключённых контрактов по результатам проведения запросов котировок составила 10 %, открытых конкурсов - 1,3 % (рис. 1). Несмотря на то, что доля открытых конкурсов незначительна по количеству, на них приходится 29,2 % от общей суммы заключённых контрактов.
460211
298812
69075
□ Заключённые контракты ■ Расторгнутые контракты ■ Закупки ед. техники
Рис. 1. Количество и сумма заключённых контрактов, млн руб.
Известно, что существует зависимость снижения начальной цены лота от количества допущенных заявок. Анализ показал, что при увеличении количества допущенных заявок растёт процент снижения начальной максимальной цены лота, при этом, если рассматривать два основных «коридора»: одна и две допущенные заявки и три и четыре допущенные заявки - то можно отметить, что средний процент снижения увеличивается вдвое. Закупки с одной и двумя пропущенными заявками - 80 % суммарного объёма размещённого заказа (рис. 2).
2247515
794255
12064
□ Заключённые контракты ■ Расторгнутые контракты ■ Закупки ед. техники
Рис. 2. Сумма заключённых контрактов, млн руб.
Таким образом, зависимость снижения начальной цены лота от количества допущенных заявок является абсолютно прямо пропорциональной: чем больше заявок, тем больший дисконт предоставляет поставщик. При увеличении заявок в 5 раз показатель снижения начальной цены увеличивается в 11 раз.
Участвуя в тендерных торгах, дорожно-строительные организации несут ряд рисков. Самым значительным риском можно считать умышленное занижение начальной цены контракта. Так, заказчик может быть в сговоре с каким-либо подрядчиком и выставить объекты или услуги для торгов, стоимость которых изначально убыточна. Однако в процессе работ заказчик может воспользоваться пунктом об изменении цены в случае обстоятельств непреодолимой силы и увеличить цену после подписания контракта [5]. Следует заметить, что при подписании договора особое внимание необходимо уделять пункту о гарантийных обязательствах. Если такой пункт существует в договоре, то и риски организации-подрядчика должны быть заложены в сумму контракта, иначе фирма, занимающаяся строительством, может понести огромные убытки. Поэтому после победы на электронном аукционе не стоит тут же подписывать контракт, необходимо повторно проанализировать и исправить все неточности.
В докладе ФАС России было отмечено, что антимонопольная служба выявила признаки сговоров на 120 открытых аукционах в электронной форме. В частности, общая сумма начальных максимальных цен в сфере ремонта и строительства дорог составила более 4,5 млрд руб., при этом более 1,4 млрд руб. были распределены без проведения конкурентных процедур. Всего для проведения государственных закупок как в рамках закона о контрактной системе, так и на закупки компаний с государственным участием ежегодно выделяется около 30 трлн руб. ФАС обращает внимание на то, что 86 % обнаруженных в РФ картелей - это сговоры на торгах, которые во многих случаях невозможны без коррупционного покровительства должностных лиц.
Рис. 3. Зависимость цены лота от количества заявок, %
3,36%
11,84%
□ Снижение цены при 1 допущенной заявке
□ Снижение цены при 2 допущенных заявках
□ Снижение цены при 3 допущенных заявках
□ Снижение цены при 4 допущенных заявках
□ Снижение цены при 5 и более допущенных заявках
Рис. 4. Зависимость снижения цены лота от количества заявок, %
Самый крупный госзаказ, где ФАС обнаружила нарушения, потянул почти на 9 млрд руб. -это капитальный ремонт автотрассы М-9 «Балтия» на участке с 50 по 82 км. Заказчик в нарушение Закона о государственных закупках № 94-ФЗ представил укрупнённый сводный сметный расчёт, что делает невозможным точное определение наименьшей стоимости работ. В извещении сказано, что начальная (максимальная) цена контракта составляет 8 982 426 560 руб., а в справке о затратах заказчика и подрядчика в составе Сводного сметного расчёта (приложение № 11 к проекту Государственного контракта) фигурирует сумма 6 364 289,28 руб. Заказчиком в данном случае выступило Федеральное управление автомобильных дорог «Центральная Россия» Федерального дорожного агентства.
Эксперты Омского УФАС России обнаружили также нарушения и при размещении заказа на строительство ещё одной федеральной трассы М-5 «Урал» в районе Башкирии. Здесь «цена вопроса» - более 4 млрд руб.
Управлением ФАС по Омской области 1 ноября 2016 года возбуждено дело в отношении ООО «Сибирский региональный союз», ООО «РосСтройГрупп», ООО «Строительная фирма
«Континент», ООО «Автодорсервис», ООО «АРТ РемСтрой» и ООО «ВЕЛЕС» по признакам нарушения п. 2 ч. 1 ст. 11 ФЗ «О защите конкуренции» - «Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов». Сотрудники Омского УФАС провели собственное расследование и выявили признаки картельного сговора между участниками 37 аукционов в электронной форме на выполнение работ по ремонту участков улиц и дорог в Омске, проведённых в 2016 году. В действиях участников аукционов отсутствовали признаки соперничества, что является нехарактерным для конкурентных закупок. Вследствие того, что они не реализовывали поочерёдно своё право на участие в аукционах, с победителями контракты были заключены почти по максимально возможной начальной цене.
Отсутствие конкуренции при осуществлении государственных закупок - главная проблема дорожно-строительной отрасли. По данным ФАС, в 32 случаях заказчики не разместили полный пакет документов, из-за чего потенциальный поставщик не получил полное представление о закупке. Например, Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства провела 6 процедур на общую сумму более 15,8 млрд руб. При этом в каждой процедуре размещался неполный комплект документации. После того как эксперты обращали внимание на недочёты, заказчик вывешивал на ООС недостающую документацию либо отменял аукцион и объявлял новый с учётом поправок. Также при размещении документации нарушались сроки. Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России три раза допустила одну и ту же ошибку: вывешивала извещение о процедуре 30 апреля, а срок приёма документов указывался 15 мая. В двух процедурах заказчики «забывали» конкретизировать отраслевую принадлежность СРО поставщиков, тем самым оставляя себе возможность отклонить неугодных подрядчиков.
Однако Большинство стран, как показало проведённое Рейтинговым агентством строительного комплекса исследование, стремятся учитывать весь спектр качеств закупаемой услуги или товара, а не только цену. Предквалификация позволяет провести первичный отбор потенциальных исполнителей и устранить ненадёжных участников ещё до тендера. В том или ином виде этот инструмент используют Германия, Швейцария, Италия, Великобритания, Китай, Австралия и другие страны.
В России проблема отбора поставщика, обеспечивающего качество работ при минимальной стоимости контракта, стоит остро. Размер ущерба может исчисляться десятками миллиардов рублей. За 2014 год на официальном сайте государственных закупок было размещено контрактов на 23,8 трлн руб., по данным Минэкономразвития, на долю строительных работ пришлось около 48 % контрактов, т. е. почти 11,4 трлн руб.
Система заключения государственных контрактов в РФ такова, что крайне сложно избежать коррупционных рисков при выборе победителей конкурса, в том числе при применении процедуры пред-квалификации. Федеральные законы 44-ФЗ («О контрактной системе») и 223-ФЗ («О закупках») [8, 9], направленные на регулирование данной сферы, вызывают нарекания из-за неэффективности и легко обходятся недобросовестными участниками как со стороны заказчиков, так и со стороны исполнителей. Системой предквалификационных отборов в основном пользуются крупные компании, такие как «Газпром», АК «Транснефть», НК «Роснефть» и др. У более мелких бюджеты ограничены (отбор поставщиков требует дополнительных затрат). Каждая крупная госкомпания разрабатывает собственную методологию. Как правило, большой вес имеет экспертное мнение, и в нужных случаях эксперты демонстрируют поразительное единогласие. Итог заранее предопределён, особенно это характерно для дорожно-строительной отрасли, где на долю субъективных критериев (экспертное мнение) приходится 40 % в совокупной оценке предложений. Закон 44-ФЗ содержит ст. 58 «Привлечение экспертов, экспертных организаций при проведении конкурсов», но не раскрывает требования к ним - существенное упущение. Отсутствие единого регламента и методики проведения предквалификации, закреплённых государством, только увеличивает вероятность возникновения проблем.
Учёные проводили исследование отраслевых методик оценки участников тендеров. По данным 60 строительных организаций, проанализированы методики и финансовые коэффициенты потенциальных участников - строительных компаний. Определена для каждой компании группа риска финансовой неустойчивости; после проведения всех расчетов были получены следующие результаты: 5 из 60 строительных организаций попали в 1-й класс; 13 компаний - во 2-й класс; 18 фирм - в 3-й класс; 22 - в 4-й класс и оставшиеся две организации оказались в 5-м классе. В методиках организаторов строительных тендеров О. Ю. Патласовым и А. М. Самариным были предложены следующие коэффициенты: коэффициент текущей ликвидности; коэффициент финансовой
независимости (автономии); коэффициент обеспеченности собственными средствами; коэффициент покрытия процентов; рентабельность продаж; стоимость чистых активов. Авторы предложили комплекс финансовых регрессионных моделей, а также нейросетевые модели оценки финансового положения участников госзакупок и коммерческих тендеров [10, 11].
В одном из докладов руководителя ФАС о состоянии конкуренции в России говорилось о почти полном устранении конкуренции из сферы государственных закупок. Уменьшилась поддержка малого и среднего бизнеса за счёт госзаказа, более чем вдвое упала доля средств, сэкономленных на торгах по строительным подрядам (7,24 % в 2014 г. против 3,16 % в I квартале 2015 г.) [5].
Внедрение независимой рейтинговой оценки в систему госзакупок может решить проблему использования предквалификационных отборов небольшими компаниями или госучреждениями. Например, если объект сложный или особо опасный, то заказчик обоснованно захочет увидеть среди подрядчиков компании с высоким уровнем конкурентоспособности и ему достаточно прописать это в конкурсной документации. Такая возможность фильтрации оградит закупочную процедуру от недобросовестных игроков, существенно снизит риск невыполнения контракта, а также послужит инструментом борьбы с необоснованным демпингом [6, 7].
На сегодняшний день активно ведётся работа по нормативному регулированию вопросов рассматриваемой сферы деятельности, что позволяет совершенствовать механизм государственных закупок, устанавливать антидемпинговые меры при проведении конкурсов и аукционов, указывать новые способы определения заказчика.
Выводы:
1. Электронные аукционы в дорожно-строительной отрасли уверенно вытесняют другие виды подрядных торгов.
2. Электронные аукционы призваны влиять на конкурентоспособность за счёт расширения их участников, что в свою очередь должно повышает качество выполняемых услуг в дорожном строительстве.
3. Процедура электронных аукционов носит коррупционную составляющую, что отражается на цене и качестве производства работ.
4. Для реализации принципов честной конкуренции необходимо принимать всевозможные меры для того, чтобы процедура размещения дорожно-строительных подрядов была максимально открытой и прозрачной в соответствии с Федеральными законами № 44-ФЗ и № 223-ФЗ.
Библиографический список
1. Патласов, О. Ю. Теория и практика предпринимательского риска: в 2 т. / О. Ю. Патласов. - Омск, 1997. - Т. 1. -172 с.; Т. 2. - 168 с.
2. Баланцев, Е. В. Контрактная система и бюджетные учреждения: жить станет лучше? / Е. В. Баланцев // Советник в сфере образования. - 2013. - № 4. - С. 33-37.
3. Предприятия дорожно-строительного комплекса в условиях рыночных отношений : учеб. пособие / Е. Н. Гарманов [и др.]. - М. : МАДИ (ГТУ), 2011. - 280 с.
4. Зернова, И. К. Контрактная система в сфере госзакупок / И. К. Зернова // Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2013. - № 8. - С. 27-36.
5. Косарев, К. В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» / К. В. Косарев // Право и экономика. - 2015. - № 7. - С. 21-26.
6. Перцов, Л. В. Контрактной системе быть / Л. В. Перцов // Бюджет. - 2013. - № 5. - С. 59-62.
7. Экономика дорожного хозяйства : учебник / А. И. Аврамов, А. А. Авсеенко, Е. Н. Гарманов ; под редакцией Е. Н. Гарманова. - М. : Академия, 2012.
8. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (в ред. от 1.05.2017) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Консультант Плюс.
9. Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 N 223-ФЗ (в ред. от 28.12.2016). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Консультант Плюс.
10. Патласов, О. Ю. Алгоритмы проведения тендеров и модель отбора участников / О. Ю. Патласов, А. М. Самарин // Омский научный вестник. - 2013. - № 5. - С. 46-52.
11. Патласов, О. Ю. Нейросетевое моделирование оценки финансового состояния участников коммерческих тендеров и госзакупок / О. Ю. Патласов, А. М. Самарин // Вестник СибАДИ. - 2014. - Вып. 4 (38). - С. 135-144.
E. A. Golubeva, Candidate of Technical Sciences, Associate Professor of Economics and project management in transport construction,
e-mail: elena.golybeva@inbox.ru Siberian automobile and highway University, 5, Prospect Mira, Omsk, 644080, Russian Federation
PROBLEMS AND RISKS IN THE FIELD OF PUBLIC PROCUREMENT
IN ROAD CONSTRUCTION
The main objective of competitive procedures is to obtain works, services, products with the greatest decrease in the initial maximum price of the lot. However, in practice this task is carried out ineffectively. Corporate collusion, corruption and deliberate understatement of prices are a huge problem in the organization of the tender auctions. In this paper, the problems and risks in the field of public procurement faced by enterprises in road construction industry are stated.
Keywords: public procurement, tender bidding, customer, e-auctions, supplier, auction, contest, contract, Federal Antimonopoly service.
References
1. Patlasov O. Ju. Teorija i praktika predprinimatel'skogo riska: v 2 t. [Theory and practice of entrepreneurial risk: in 2 vol.]. Omsk, 1997. vol. 1. 172 p.; vol. 2. 168 p.
2. Balancev E. V. The Contract system and budget institutions: life will become better? Sovetnik v sfere obrazovanija. 2013. no. 4. pp. 33-37.
3. Garmanov E. N. [and others] Predprijatija dorozhno-stroitel'nogo kompleksa v uslovijah rynochnyh otnoshenij: ucheb. posobie [The enterprises of road-building complex in conditions of market relations: textbook]. -Moscow: publ. MADI (GTU), 2011. 280 p.
4. Zernova I. K. Contract system in public procurement. Uchrezhdenija obrazovanija: buhgalterskij uchet i nalogooblozhenie. 2013. no. 8. pp. 27-36.
5. Kosarev K. V. Some problems of the Federal law "On contract system in procurement of goods, works, services for state and municipal needs". Pravo i jekonomika. 2015. no. 7. pp. 21-26.
6. Percov L. V. the Contract system to be. Bjudzhet. 2013. no. 5. pp. 59-62.
7. Avramov A. I., Avseenko A. A., Garmanov E. N. Jekonomika dorozhnogo hozjajstva : uchebnik [Economics of road management : textbook] Moscow, publ. Akademija, 2012.
8. Federal'nyj zakon «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlja obespechenija gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd» ot 05.04.2013 N 44-FZ (v red. ot 1.05.2017) [Federal law "On contract system in procurement of goods, works, services for state and municipal needs" dated 05.04.2013 N 44-FZ (ed. from 1.05.2017)].
9. Federal'nyj zakon «O zakupkah tovarov, rabot, uslug otdel'nymi vidami ju ridicheskih lic» ot 18.07.2011 N 223-FZ (v red. ot 28.12.2016) [Federal law "On procurement of goods, works, services by certain types of th aw entities" of 18.07.2011 N 223-FZ (ed. from 28.12.2016)].
10. Patlasov O. Ju., Samarin A. M. Algorithms for conducting tenders and model for the selection of participants. Omskij nauchnyj vestnik. 2013. no. 5. pp. 46-52.
11. Patlasov O. Ju. Samarin A. M. Neural network modeling for evaluating the financial condition of commercial tenders and public procurement. Vestnik SibADI. 2014. Vol. 4 (38). pp. 135-144
Поступила в редакцию 17.05.2017 © Е. А. Голубева, 2017
Автор статьи: Елена Анатольевна Голубева, кандидат технических наук, доцент кафедры экономики и проектного управления в транспортном строительстве, e-mail: elena.golybeva@inbox.ru, Сибирский государственный автомобильно-дорожный университет, 644080, Омск, пр. Мира, 5.
Рецензенты:
А. С. Стринковская, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления предприятиями, Сибирский государственный автомобильно-дорожный университет.
А. А. Гейдт, доктор экономических наук, профессор, преседатель ревизионной комиссии государственной компании «Российские автомобильные дороги».
