CC BY
241
удк 658.71 Марина Николаевна Андрофагина,
аспирантка кафедры общей экономической теории, androfagina@mail.ru СГСЭУ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА КАК ЭЛЕМЕНТ РАЗВИТИЯ СФЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Модернизация существующей системы государственных закупок обусловила необходимость разработки и принятия принципиально нового законопроекта о федеральной контрактной системе, позволяющего учесть существующие проблемы действующего закона о закупках и выработать наиболее эффективные способы проведения торгов в Российской Федерации. К основным достоинствам этого законопроекта можно отнести контроль над всем процессом закупок начиная со стадии планирования, обязывающей заказчика учитывать социально-экономическую стратегию развития региона и государства в целом. Переход на новые «рельсы» позволит функционировать системе государственного заказа более прозрачно и последовательно, а также минимизировать коррупционную составляющую.
Ключевые слова: федеральная контрактная система, закупки, закон, коррупция, государственный заказ, система, планирование.
M.N. Androfagina
FEDERAL CONTRACT SYSTEM AS A PART OF STATE PROCUREMENT SYSTEM DEVELOPMENT
The paper discusses modernization of the existing state procurement system which necessitates the development and adoption of a fundamentally new law on the federal contract system allowing to take into account the existing problems of the current law on procurement and to develop the most efficient ways of procurement in the Russian Federation. The main advantages of the law include the control over the entire procurement process from the planning stage which instructs the contractor to take into account the socio-economic strategy for the respective region and the state as a whole. The transition to the new "rails" will help public procurement system to operate more consistently and transparently as well as minimize corruption.
Keywords: federal contract system, procurement, law, corruption, government contracts, system, planning.
♦
♦
Началом истории развития государственного заказа можно считать первые упоминания о торгах еще при царе Алексее Михайловиче. Впоследствии система государственного заказа претерпела множество изменений. Несколько столетий она трансформировалась с учетом развития страны, экономической ситуации, политической и социальной обстановки.
Существующее положение в системе государственных закупок, которые на сегодняшний день регламентируются и определяются положениями Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», требует серьезного пересмотра и перехода на новую законодательную основу.
5 апреля 2013 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Федеральная контрактная система (ФКС), представляющая собой усовершенствованный законодательный базис по регулированию сферы государственного заказа, учитывает все имеющиеся недостатки существующего закона о государственных закупках. Необходимо отметить, что на разработку содержания и основных положений данного документа понадобилось полтора года.
Необходимость развития ФКС в Росси была подчеркнута в Указе Президента РФ от 13.04.2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» в качестве обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателями соответствующего бюджета.
ФКС - это совокупность единых норм и правил, регулирующих единый цикл прогнозирования государственных потребностей и планирования госзаказчиками закупок, формирование и размещение заказов на поставку товаров, работ и услуг, исполнения и приемки результатов госконтрактов, мониторинга и анализа экономической эффективности закупок, использования данных мониторинга и анализа результатов при планировании госзакупок будущих периодов [2].
В своем выступлении в 2010 г. Президент РФ Дмитрий Медведев заявил о том, что коррупционная составляющая в сфере госзаказа исчисляется примерно 1 трлн руб. в год. После этого соответствующим ведомствам - Федеральной антимонопольной службе и Министерству экономического развития РФ - было отдано распоряжение о разработке нового закона. Впоследствии документ, который представило Минэкономразвития, получил одобрение и был направлен на рассмотрение в Государственную Думу.
Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» вступит в силу 1 января 2014 г. (кроме отдельных его статей, предусматривающих другой срок). Структура этого фундаментального документа включает в себя 8 глав, каждая из которых регламентирует порядок процедур по планированию, осуществлению, мониторингу закупок, контролю в сфере закупок, обжалованию дей-
ствий заказчика, а также особенности осуществления отдельных видов закупок.
Стоит отметить, что реализация основных инструментов и принципов ФКС в России, как и внедрение закона № 94-ФЗ, представляет собой процесс импорта институтов, т.е. заимствования основных правил и норм закупочного процесса из развитых стран и последующее их внедрение в систему отечественного бюджетного заказа. В частности, в США контроль за применением правил закупок и координация нормотворчества в данной области возложены на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), созданное в 1974 г. Однако, в отличие от сложившейся практики закупочной деятельности в России, система государственных закупок в США централизована [2].
Принятие федеральной контрактной системы предполагает искоренение основных недостатков закупочного процесса, которые существуют в системе торгов, регулируемой Федеральным законом № 94-ФЗ. Проводя сравнительный анализ ныне действующего закона о государственных закупках и сменяющей его в 2014 г. федеральной контрактной системы, констатируем следующий факт: процесс закупочной деятельности теперь будет регулироваться новым законопроектом полностью, к тому же добавится множество новых требований. Выделяя средства из бюджета, центр должен быть уверен в том, что вложение средств будет оправданным [3].
В сферу контролирующего и регулирующего функционала федеральной контрактной системы будет входить стадия планирования закупок, осуществление процесса закупок, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок, контроль в сфере закупок и обжалование действия или бездействия заказчика. Каждая стадия полного цикла проведения закупок описана в соответствующей главе нового законопроекта. Действующий закон регулировал лишь размещение заказа, что рождало массу проблем и являлось предметом ожесточенных споров среди исполнителей контрактов.
Планирование и предшествующее ему прогнозирование госзакупок обязывают заказчиков к составлению планов, планов-графиков и прогнозов закупок. Прогноз закупок составляется государственными учреждениями сроком на три года и является неотъемлемой частью социально-экономических программ РФ или регионов. Планы-графики составляются учреждениями сроком на один год, однако утверждаются они до начала следующего финансового года. Очевидно, что подобное нововведение должно положительно сказаться на частном бизнесе, на его участии в торгах, когда будет заранее известна информация о предмете их проведения и требованиях к исполнителю. Таким образом предполагается уменьшить коррупционную составляющую, когда о проведении торгов компании, аффилированные заказчику, узнают информацию гораздо раньше ее официального объявления и тем самым имеют возможность достаточно подготовиться. Остальные фирмы, желающие принять участие в торгах, зачастую не успевают подготовить необходимую документацию.
В то же время пространство для чиновничьих злоупотреблений резко ограничивается, поскольку закон о ФКС предусматривает обязательное обоснование для закупок. Этому посвящена отдельная статья документа (ст. 19), в соответствии с которой «закупки, включаемые
♦
♦
в планы закупок и планы-графики, должны соответствовать целям и мероприятиям государственных программ Российской Федерации, целевых программ, планов и программ развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иных документов программно-целевого планирования». Кроме того, при формировании планов закупок обоснованию подлежат объект закупки исходя из необходимости реализации конкретных мероприятий и программ, способ определения поставщиков и объем денежных средств, необходимых для осуществления закупок [5].
Отдельная статья в новом законопроекте отводится для нормирования закупок, где регламентируется указание для приобретаемых товаров или услуг заказчиком с точки зрения необходимости обеспечения его деятельности. Поводом для введения этой статьи послужили многочисленные скандальные истории, когда чиновники злоупотребляли государственным бюджетом, приобретая товары класса «люкс».
Глава 3 закона о федеральной контрактной системе определяет набор разрешенных способов проведения торгов. Новацией является существенное увеличение известных форм проведения торгов до 8, в утвержденном законопроекте появилась возможность осуществлять закупки путем открытого конкурса (ст. 49), проведение конкурса с ограниченным участием (ст. 56), проведение торгов в форме двухэтапного конкурса (ст. 57), электронным аукционом (ст. 59), проведение запроса котировок (ст. 72), проведение запроса предложений (ст. 83), закрытый способ определения поставщика (ст. 84) и закупка у единственного поставщика (ст. 93).
Значительное увеличение перечня разрешенных способов проведения торгов обуславливается возможностью выбора поставщика наиболее оптимальным способом с учетом специфики предмета закупки или закупаемого блага. В таблице отражены разрешенные сочетания блага и способа проведения закупки.
Применение различных способов закупки в зависимости от поставляемого блага в рамках ФКС [5]
Тип блага Способ закупки
Инспекционное Электронный аукцион
Экспериментальное Электронный аукцион с предквалификацией Открытый одноэтапный/ закрытый конкурс Открытый одноэтапный конкурс с предварительным квалификационным отбором
Доверительное Открытый/ закрытый двухэтапный конкурс
Необходимость введения конкурсов с ограниченным участием выражается в специфичности некоторых предметов закупок, когда только определенное количество поставщиков может участвовать в торгах. В случаях, когда предмет закупки имеет научно-исследовательскую направленность или является неким творческим продуктом, оптимальным способом осуществления торгов является проведение двухэтапного конкурса. Запрос предложений будет применяться при срочной потребности в объекте закупок или в случае, если ранее проведенные процедуры закупок признаны несостоявшими-ся. При этом для отдельных товаров, работ и услуг Правительством РФ могут быть установлены дополни-
тельные квалификационные требования к участникам закупки: наличие финансовых и трудовых ресурсов, опыта работы и деловой репутации. Порядок оценки заявок, как в случае с законом № 94-ФЗ, будет дополнительно определен Правительством РФ [1].
Важнейшим элементом новаций федеральной контрактной системы является введение антидемпинговых мер, которые нашли отражение в ст. 37 нового законопроекта.
Практика ведения торгов показала, что нередки случаи, когда участники торгов предлагают выполнить государственный заказ по сомнительно низкой цене. По условиям проведения аукциона - на сегодняшний день наиболее распространенного способа реализации закупки - победителем признается участник, предложивший наиболее низкую цену от максимальной цены контракта. Выполнение условий контракта при этом возможно лишь по принципу «низкое качество по низкой цене». Очевидна ситуация, когда участники, предложившие более высокую цену за выполнение условий контракта, но чье качество продукции или услуг значительно лучше, не имеют возможности конкурировать в случаях с демпинговыми ценами и постепенно вытесняются с арены государственных закупок, что ведет к деградации государственного заказа как системы. Зачастую контракты путем демпинга заключаются между государством и фирмами-однодневками, и, как следствие, происходят срывы контрактных обязательств по причине некачественного выполнения работ или поставки некачественного товара. В подобных случаях заказчик становится заложником ситуации продиктованной регламентом действующего закона о государственных закупках и обязан заключить контракт с участником, предложившим сомнительно низкую цену за выполнение заказа. Федеральная контрактная система вводит ограничения по занижению цены контракта, заключающиеся в том, что участник торгов, указавший в своей заявке цену контракта ниже 25% от объявленной, «обязан представить заказчику обоснование предлагаемой цены контракта, которое может включать в себя гарантийное письмо от производителя с указанием цены и количества поставляемого товара, документы, подтверждающие наличие товара у участника закупки, иные документы и расчеты, подтверждающие возможность участника закупки осуществить поставку товара по предлагаемой цене» (ч. 9 ст. 39 Федерального закона № 44-ФЗ). Ситуации, когда предметом закупки становятся технологические работы либо научно-исследовательские работы и проекты, заявки участников, содержащие цену контракта ниже 25% от максимальной цены, отклоняются конкурсной комиссией безоговорочно.
Совокупность контрольных функций за процессом государственных закупок в действующем законе принадлежит только одному ведомству - Федеральной антимонопольной службе. Справедливым будет уточнение, что нынешний закон регулирует только одну стадию закупки - проведение торгов - и в минимальном объеме контролирует соблюдение условий контракта. Законопроект о федеральной контрактной системе включает несколько глав по регулированию действий исполнителя заказа и широкий спектр действий по мониторингу, аудиту и контролю за ведением закупочной деятельности в целом. С момента вступления закона в силу осущест-
♦------------------------------------------------
влять контроль над процессом государственных закупок будут иметь право различные общественные организации и граждане Российской Федерации: «Граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (далее - общественный контроль) в соответствии с настоящим Федеральным законом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля» (ст. 102 ч. 1 Федерального закона № 44-ФЗ). Функционал по мониторингу государственных закупок и аудиту возложен на Счетную палату РФ. Такое расширение контрольных функций позволяет сделать вывод о том, что государство намерено не просто «на бумаге», формально, а реально воплотить максимально возможные и эффективные методы для минимизации коррупционной составляющей в сфере государственных заказов.
На сегодняшний день структура законодательства, отражающая действие системы государственного заказа, имеет серьезные проблемы и, самое главное, создает условия для реализации коррупционных схем. Закон о федеральной контрактной системе кардинально меняет подход к осуществлению закупок в России. К основным достоинствам этого законопроекта можно отнести контроль над всем процессом закупок, начиная со стадии планирования, обязывающей заказчика учитывать социально-экономическую стратегию развития региона и государства в целом. Немаловажным являет-
------------------------------------------------♦
ся расширение способов проведения торгов, что позволит выбрать наиболее подходящий вариант для предмета закупки. Отдельные главы нового закона посвящаются аудиту, мониторингу и контролю над процессом закупочной деятельности. Разделение контрольных и надзорных функций между Счетной палатой РФ, федеральным органом исполнительной власти и органами внутреннего муниципального финансового контроля позволит осуществлять многостороннее наблюдение за соответствием процесса госзакупок требованиям федеральной контрактной системы. Общественный контроль позволит повысить объективность и прозрачность закупок, а также будет способствовать уменьшению коррупционных действий.
1. Воробьева А.И. Внедрение федеральной контрактной системы: ожидаемые изменения в сфере госзакупок. URL: http:// bujet.ru/article/193B55.php.
2. Гуцелюк Е.Ф. Федеральная контрактная система как перспективная модель повышения эффективности бюджетного заказа в условиях макроэкономической стабилизации. URL: http://pilot.sfedu.ru/innovations/nauchnye_izdaniya.
3. Каткова М.А. Институциональные аспекты регионального стратегического планирования // Вестник СГСЭУ. 2012. № 1 (40). С. 26 - 29.
4. Лихачёв А.Е. Презентация концепции проекта Федерального закона «О федеральной контрактной системе» // Государственные закупки: эффективность, риски, международное профессиональное сообщество: матер. V Междунар. форума (В -11 июня 2011 г.). URL: http://igz.hse.ru.
5. Рубченко М. Забыть «девяносто четвертый». URL: http:// expert.ru/expert/2012/22/.
удк 330.341.2 Галина Петровна Журавлёва,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, manohina@ssea.runnet.ru доктор экономических наук,
профессор кафедры общеэкономической теории, Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова
Надежда Васильевна Манохина,
доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой институциональной экономики,
СГСЭУ
СОВРЕМЕННАЯ ЭКОНОМИКА И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ вакуум В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ
Предметом научного анализа являются современная экономика, понимаемая как экономика перемен, и связанный с ней институциональный вакуум, возникающий в экономической теории. Цель работы - раскрыть содержание и особенности экономики перемен, выявить причины и основные проявления институционального вакуума в экономической теории. Результаты работы показали, что происходящая всесторонняя трансформация экономических систем отражается на современной экономической науке, требует иных теоретико-методологических подходов, новых теорий и концепций, отсутствие которых и обусловливает институциональный вакуум. Методология проведения работы включала общенаучные методы и принципы, характерные для институционализма. Данное исследование может служить направлением для дальнейших научных поисков и основой для институционального проектирования.
Ключевые слова: экономика перемен, научная школа, мериторные блага, зона институционального вакуума.
