CC BY
24
УДК 34: [316.75 (4)]: 32 (477) "1917/1921"
1ван Терлюк
Навчально-науковий шститут права та психологи Нацюнального ушверситету "Львiвська полггехшка", кандидат iсторичних наук, доцент кафедри юторп держави i права i.terlyuk2406@gmail.com
СТАНОВЛЕННЯ УКРАШСЬКОГО НАЦЮНАЛЬНОГО 1НСТИТУТУ ГРОМАДЯНСТВА У ДОБУ РЕВОЛЮЦН (1917-1921 рр.): ЗАКОНОДАВЧИЙ АСПЕКТ
© Терлюк I., 2017
Дослщжено законодавчий аспект правового регулювання громадянства в украТнських нацюнальних державних формац1ях 1917-1921 рр. Встановлено, що проблемi законодавчого регулювання шституту громадянства укратнськ державш формацн загалом придiляли недостатньо уваги, а недооцiнка самого фактора громадянства в контекст! забезпечення iнтересiв власне етшчних укра'тнщв певною мiрою призвела до того, що укратнщ втратили власну нацюнальну державнiсть.
Ключовi слова: шститут громадянства; законодавство про громадянство; Укратнська Центральна рада; УНР; Директорiя УНР; Укратнська Держава; ЗУНР.
Иван Терлюк
СТАНОВЛЕНИЕ УКРАИНСКОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА В ГОДЫ РЕВОЛЮЦИИ (1917-1921 гг.): ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Исследуется законодательный аспект правового регулирования гражданства в украинских национальных государственных формациях 1917-1921 гг. Установлено, что проблеме законодательного регулирования института гражданства украинские государственные формации в целом уделяли недостаточное внимание, а недооценка самого фактора гражданства в контексте обеспечения интересов этнических украинцев в определенной степени стала причиной потери украинцами национальной государственности.
Ключевые слова: институт гражданства; законодательство о гражданстве; Украинская Центральная рада; УНР; Директория УНР; Украинская Держава; ЗУНР.
Ivan Terlyuk
Institute of Jurisprudence and Psychology Lviv Polytechnic National University Department of History of State and Law Ph. D., Assoc. Prof.
FORMATION OF UKRAINIAN NATIONAL INSTITUTE OF CITIZENSHIP DURING THE REVOLUTION (1917-1921 y.):
LEGISLATIVE ASPECT
We examine the legislative aspect of legal regulation of citizenship in the Ukrainian national state formations of 1917-1921. There is an idea that Ukrainian state formations
generally paid insufficient attention to the problems of legal regulation of citizenship Institute and the underestimation of the factor of nationality in the context of the interests of the ethnic Ukrainian to some extent contributed to the loss of the Ukrainian national state of their own.
Key words: Institute of nationality; citizenship legislation; the Ukrainian Central Council; the UNR; the Directory of UNR; Ukrainian State; WUPR-union.
Постановка проблеми. На наш погляд, необхщнють удосконалення законодавства, що урегульовуе питання громадянства, а ширше - шститут громадянства, на сучасному етат розвитку украшсько1 державносп бшьш нiж очевидна. Подiï останшх мiсяцiв, пов'язанi 3i звинуваченням "топових" корупцiонерiв, показали, що з царини шституту громадянства нагального правового розв'язання потребують питання т. зв. подвшного та множинного громадянства. Потенцiйно великою проблемою, що потребуе правового виршення, може стати сам факт отримання громадянами нашоï держави, котрi працюють i фактично проживають за кордоном, дозволу на постшне проживання. Адже такий дозвiл за певних умов стае згодом для них тдставою для набуття громадянства iншоï держави. Ефективнють правового вирiшення цих та шших проблемних питань у сферi правового регулювання громадянства, звичайно, перебувае у площиш як вивчення i запозичення досвiду краш GC, так i обов'язкового врахування власноï правовоï спадщини. Зокрема, i, можливо, насамперед, вщповщного досвiду законотворення украшських нацюнальних державних формацiй 1917-1921 рр.
AHanÏ3 дослiдження проблеми. Попри iснування доволi Грунтовно1' iсторiографiï украшських нацiональних державних формацш 1917-1921 рр., дослiдженню правового регулювання громадянства в добу Украшсько1' революцп початку минулого столiття загалом придшено недостатньо уваги. Украïнськi вчеш переважно торкалися тiльки окремих аспектов цiеï науково1' проблеми, i лише у контекст дослiдження iсторiï держави i права революцшного перiоду. Звичайно, це були юторики та юторики права - Я. Грицак, Д. Дорошенко, О. Копиленко, О. Кудлай, П. Мазепа, О. Мироненко, I. Нагаевський, М. Стахiв, Б. Тищик та шшь Останшми роками безпосередньо проблеми правового регулювання громадянства дослщжувала О. Шандала.
Мета статт - простежити процес законодавчого регулювання шституту громадянства в украшських нацiональних державних формащях 1917-1921 рр.; виявити характерш риси законодавства про громадянство в окремих державних формащях та визначити мюце фактора громадянства у забезпеченш штереив украïнцiв та збереженнi украшсько1' нацiональноï державностi загалом.
Виклад основного матерiалу. У добу Укра1'нсько1' Центрально!' ради вироблення iнституту громадянства УНР як одного з напрям1в розвитку конституцшного законодавства припадае щойно на початок березня 1918 року, коли Мала Рада ухвалила кшька нормативно-правових конституцiйних актiв -Закон про громадянство УНР та Закон про реестращю громадянства УНР.
Зпдно з першим законом, громадянином Украши вважався кожний, хто народився на ïï територи, був пов'язаний з нею постшним перебуванням i на такш пiдставi одержав вiдповiдне свiдоцтво. Громадяни УНР зобов'язаш були пiдтримувати державу вшма силами i засобами, коритись ïï законам, боронити вщ воропв i пiдтримувати добрий лад, порядок, свободу, рiвнiсть i справедливiсть. Вони користувались ушею повнотою громадянських та полггичних прав, могли працювати в державно-громадських закладах. А через пасивну й активну участь у виборах до представницьких оргашв влади мали брати участь в управлшш державою у центральних органах влади та в органах мюцевого самоврядування.
Прохання про надання громадянства Украши з боку тих, хто не вщповщав вищезазначеним умовам, подавали за мюцем перебування особи мюцевш влад^ а за кордоном - представниковi
УНР. Жшки, як правило, мали громадянство чоловтв, а дгги - громадянство батька. Пюля досягнення 14 роюв останнi могли заявляти про свое громадянство самостшно. Подвiйне громадянство не допускалося: громадянин УНР не м^ бути одночасно громадянином шшо! держави. 1ноземщ отримували вiд мiсцевих оргашв влади дозвiл на проживання на термш не бiльше вiд шести мюящв [2, с. 487-488].
Зпдно з другим законом, усi питання про надання громадянства УНР входили до компетенци мiнiстерства внутрiшнiх справ. Належнють до громадянства УНР повинш були рееструвати волоснi й мюью управи протягом одного мiсяця з дня проголошення. В актах i книгах мали фiксуватись як надання громадянства, так i його позбавлення. Для одержання свщоцтва про громадянство УНР треба було протягом трьох мюящв (до травня 1918 р.) урочисто присягнути на вiрнiсть Украш. Той з И мешканцiв, хто не хота бути громадянином УНР, повинен був у такий самий термш подати про це заяву за мюцем перебування вщповщному комiсаровi з зазначенням, до громадян яко! держави вш належатиме (п, хто хота вщмовитися вiд громадянства УНР, також подавали про це заяву). У такому випадку комюар видавав тш чи шшш особi тимчасове посвщчення про перебування на територи УНР не бiльше як на три мюящ [3, с. 67-68].
В Украшськш Державi Закон про громадянство, ухвалений 2 липня 1918 року, вважаеться чи не найдосконалшим з-помiж аналопчних нормативних актiв тодшшх украшських державних формацiй. Вiн визначав сутнють громадянства, умови його набуття й втрати (позбавлення) тощо [6, с. 139-143].
Згщно зi ст. 1 згаданого Закону, громадянство Украшсько! Держави (далi УД) розумiли як "державно-правну приналежнiсть людини до не!, що надае особi права та обов'язки украшського громадянина". Громадянство Украшсько1 Держави передбачало надання особi прав i накладення на не! обов'язюв.
Текст Закону свiдчить, що актуальним для того часу також було питання подвшного громадянства. Вщтак ст. 2 Закону про громадянство УД забороняла сво!м громадянам одночасно перебувати в громадянствi чи шдданств шшо! держави. А наступна стаття Закону "тшьки громадянам Украшсько1 Держави" надавала усю повноту "полiтичних прав в Украшськш Державу в тiм чи^ активне та пасивне право участ в виборах до публiчно-правових установ, а також право державно! i публiчно-громадянськоl служби". Щоправда, широю права мали поеднуватися з обов'язком "дбати всiма силами про добро Украшсько1 Держави, не жалкуючи для не! навт свого життя".
На перший погляд, ст. 3 Закону, що передбачала виключне право громадян брати участь в управлшш своею державою, проголошувала УД украшською за сутнiсним змiстом. Проте вже примггки до цiеl статтi ("чужоземщ можуть служити в тих установах, де це допускаеться винятковим законом"), а також змют наступно! ст. 4, що визнавала громадянами УД усгх росШських тдданих (курсив наш - I. Т.), яю перебували на И територи на час появи документа, на наш погляд, не тшьки швелювали положення ст. 3 Закону, але й значною мiрою прищеплювали сучасникам уявлення про Украшську Державу як про неукрашську з позицш представленостi в органах влади й управлшня й вщображення iнтересiв украlнцiв загалом.
Адже очевидно, що згадане положення Закону про громадянство стало правовою тдставою широкого залучення рошян до адмiнiстративного апарату Гетьманату. Як вщомо, вiн за характером був переважно етшчно-росшським. Щоправда, до чесп П. Скоропадського, вш намагався украlнiзувати державний апарат (в ушх установах i вiйськових частинах були створеш курси укра!нознавства). Однак, назагал, уш iнституцil, що дiяли вiд iменi Укра1нсько1 Держави, уже сво!м переважно росiйським нацiональним складом цю державу дискредитували, причому нерщко у цьому напрямi дiяли цшеспрямовано й органiзовано. Передусiм iдеться про армшсью частини, командний склад яких переважно складався з офщерства росшсько! царсько! армil, налаштованого вiдверто антиукрашськи, та про мiсцевi органи влади, яю також складалися з колишнього царського чиновництва [1, с. 129-130].
Погоджуемося з тезою дослщнищ О. Шандали, що основними принципами набуття громадянства УД були принципи т. зв. "права грунту" та "права кровГ' [4, с. 115]. За ст. 5 Закону це означало, що "усякий, хто народився на територи Укра!ни", навггь у випадку постшного проживання за кордоном може подати заяву про набуття громадянства. На подання тако! заяви вщводився один рш з моменту досягнення повнолггтя особи, а якщо на момент прийняття закону вона була повнолггньою, то один рiк з моменту проголошення закону. Так само протягом року для набуття громадянства могла подати заяву особа, батьки яко! осшо перебували на територи УД, або в момент прийняття закону зовшм не перебували на територи УД, але (як випливае зi змюту Закону, хоча й не йдеться про те - I. Т.) почували себе укра!нцями.
Громадянство УД можна було набути такими способами: а) народження вщ громадян Укра!нсько! Держави; б) шлюб чужоземки з укра!нським громадянином; в) усиновлення чужоземця до 17 роюв громадянином Укра!нсько! Держави; г) натуралiзацiя (ст. 8). Громадянство, яке набули батьки, поширювалося на дггей, якi ще не мали 17 рокiв, оскшьки особа пiсля досягнення цього вшу сама вибирала, до якого громадянства належатиме, у разi наявносп такого вибору. Додатково у ст. 10 Закону зазначалося, що громадянство також могли здобути: украшсью громадянки, що вийшли замiж за чужоземцiв, у разi коли розiрвали цей шлюб; дгги, народженi вiд шлюбу з чужоземцем украшсько! громадянки, яю тсля скасування шлюбу залишалися з маир'ю; чужоземцi, якi закiнчили вищу чи середню школу в УД та не шзшш нiж через два роки тсля закшчення освiти подали прохання про набуття громадянства УД; чужоземщ, яю зробили Украiнськiй Державi значнi послуги. Важливою умовою для набуття громадянства названим вище категорiям було !х оселення на територи Украшсько! Держави та подання заяви для отримання громадянства. Остання подавалася до Адмшютративного вщдшу Окружного суду за мюцем перебування.
Закон передбачав i випадки позбавлення громадянства. Зокрема, особа втрачала громадянство у випадку набуття громадянства чи тдданства шшо! держави, а якщо тдданство набували без вщповщного на те дозволу, то особа тдлягала покаранню, яке зазначене в ч. 1 ст. 325 "Уложения о наказаниях", i !й забороняли повернення до Укра!ни (ст. 19). За законом також можливий був вихщ з громадянства, який здшснював за проханням громадянина. Таке ршення приймав Адмшютративний вщдш Окружного суду, до якого слщ було подавати заяву. Вихiд з громадянства був можливий у разi надання документа, якi свiдчили про перехщ до iншого громадянства чи тдданства, а також документи про виконання вшськово! повинносп чи звшьнення вiд не!.
Цiкаво, що для тих, хто виршив вiдмовитися вщ громадянства Укра!нсько! Держави, iснувало застереження про те, що повернутись назад до !! громадянства можна буде тшьки через п'ять роюв. Винятки були можлив^ однак тiльки за ршенням Ради Мiнiстрiв. Також варто звернути увагу на те, що аналiзований Закон як додаток мютив Заприсяжне Общяння - присягу/общянку громадянина Украшсько! Держави. Особа складала присягу на вiрнiсть УД, невизнання "друго! Батькiвщини, крiм Укра!нсько! Держави" й щире виконання усiх обов'язкiв громадянина тсля ршення суду про надання громадянства. Але зпдно з примггкою, присягу можна було не визнавати. У разi невизнання присяги неофгг давав урочисту обiцянку такого самого змюту, однак без ^в: "та заприсягаюсь".
Директорiя УНР Закон про громадянство Украгнськог Держави (2 липня 1918 р.) не скасувала, а вщтак вш продовжував дiяти i у третiй украiнськiй нацiональнiй державнш формацii революцiйноi доби. Хоча наголосимо, що у складних для себе суспшьно-полггичних умовах проблему правового урегулювання громадянства Директорiя намагалася вирiшити самостшно, запропонувавши у жовтнi 1919 р. власний закон, який, щоправда, так i не ухвалили [5, с. 120-121].
Структура законопроекту про громадянство Директори була майже iдентичною iз гетьманським Законом - вiн налiчував 23 статтi. Законопроект змiнював умови набуття громадянства. Зокрема, було збшьшено термш постiйного проживання на територи УНР з трьох до п'яти роюв.
На наш погляд, порiвняно з гетьманським Законом, законопроект Директорп УНР був бшьше нацшений на вiдстоювання штереив укра!нщв. Укладачi додали норму в ст. 19, зазначивши: "особи, що звiльнилися вiд громадянства УНР до 17^чного вiку, не мають права прикати та оселитися на територи УНР, до набуття ними 45 роюв". Якщо у Законi за основу брали колишшх пiдданих Росшсько! iмперil, то в проектi - тшьки укра!нщв (осiб укра!нсько! нацюнальносп), чи тих, що проживали на територи УНР протягом визначеного термшу. Можна погодитися з О. Шандалою, яка зауважила, що саме ця норма найбшьше вiдрiзняла законодавство УНР вщ законодавства Украхнсько! Держави, бо виключала можливiсть автоматичного набуття громадянства для ошб, якi не мали вщношення до укра!нцiв [5, с. 121].
Що стосуеться правового регулювання громадянства в ЗУНР, то це покладалося на прийнятий УН Радою 8 квггня 1919 р. Закон про громадянство i правовий статус чужинщв ("Про право горожанства (громадянства) на Зах1дтй област1 Украгнськог Народног Республ1ки") та розпорядження Державного Секретарiату внутршшх справ вщ 10 квггня 1919 року. Останне деталiзувало закон, а також ставило особливi вимоги до державних службовщв.
Згщно з цим Законом кожна особа, котра у день його оголошення належала до одше! з громад краю, вважалася громадянином ЗО УНР. Рiшення про надання громадянства чужинцям приймав Державний Секретарiат. В окремому параграфi Закону вказувалось, що громадяни Надднiпрянсько! Укра!ни - УНР - е тими самими громадянами ЗО УНР. 1ноземщ та особи без громадянства набували статусу громадянина пiсля п'яти роюв постiйного проживання на територi! Республши [3, с. 241].
Висновки. Огляд законодавства про громадянство укра!нських нацюнальних державних формацiй 1917-1921 рр. схиляе до таких висновюв. Насамперед доводиться констатувати, що проблемi законодавчого регулювання шституту громадянства укра!нськi державнi формацп в добу Визвольних змагань загалом придшяли недостатньо уваги - важливi конституцiйнi закони, зокрема у "Першш" УНР чи ЗУНР, приймали тшьки тсля чотирьох-п'яти мiсяцiв з часу проголошення. вважаемо, що цей факт був одним з чинниюв, що негативно позначився на збереженш тогочасно! укра!нсько! нацiонально! державностi. Також впадае у вiчi недооцiнка в окремих державних формащях самого фактора громадянства щодо забезпечення штерешв власне етшчних укра!нцiв. На нашу думку, це насправдi нiвелювало укра!нський характер проголошувано! державностi, а також -за тодшшх обставин - не останню роль вдаграло у занепадi нацюнально! державностi. Разом з тим, наголосимо, що законодавство про громадянство укра!нських державних формацш революцiйно! хвилi 1917-1921 рр. заклало основи нацюнального шституту громадянства, демократичнють якого основувалася на притаманних европейськш правовiй культурi принципах - рiвностi осiб перед законом та свободи вибору громадянства. Перший принцип давав можливють особам рiзних нацюнальностей набути громадянство в результат натуралiзацi! без обмежень, а на пiдставi другого особа мала змогу вщмовитись вiд автоматичного набуття або виходу з громадянства у разi переходу до громадянства шшо! держави.
СПИСОК Л1ТЕРАТУРИ
1. Грицак Я. Й. Нарис ¡стори Украгни: формування модерног украгнськог нацИ' Х1Х-ХХ ст. / Я. Й. Грицак. - К.: Генеза, 2000. - 360 с. 2. Нацгональнг процеси в Украгнг: гсторгя г сучаснгсть. Документи 7 матер1али: дов1дник. У 2-х ч. / упоряд.: I. О. Креана (кер1вник), О. В. Креан, В. П. Ляхоцький, В. Ф. Пашбудьласка; за ред. В. Ф. Памбудьласки. - К.: Вища школа, 1997. - Ч. 1. -583 с. 3. Терлюк I. Я. Нащональне украгнське державотворення 1917-1921 рр. : ¡сторико-правовий нарис / I. Я. Терлюк. - Льв1в: Вид-во Тараса Сороки, 2007. - 260 с. 4. Шандала О. Закон про громадянство Украгнськог Держави: зм1ст та ощнка / О. Шандала //Проблеми державотворення 7 захисту прав людини в Украгш: матер. XXI зв1тног наук.-практ. конфе. (4-5 лютого 2016р.): у 2-х ч. Ч. 1. - Льв1в: Юридичний факультет Льв1вського нащонального умверситету 1мен11вана Франка,
2016. - С. 113-117. 5. Шандала О. Правове регулювання громадянства в УкрагнськШ Народнт Республщ nepiody Директора / О. Шандала // Проблеми державотворення i захисту прав людини в Украгш : матepiали XXIII звтног науково-практичног конференцИ' (7-8 лютого 2017 р.) : у 2-х ч. Ч. 1. - Львiв : Юридичний факультет Львiвськoгo нащонального утверситету iмeнi 1вана Франка,
2017. - С. 119-121. 6. Украгнська Держава (квтень - грудень 1918 року). Документи i матepiали. У 2 т. / ред. кол.: В. Верстюк вдп. ред.), О. Бойко, Н. Маковська, Т. Осташко, Р. Пиpiг; упоряд.: Р. Пиpiг (кepiвн.), О. Бойко, А. Гриценко, О. Кудлай, О. Лупандт, Н. Маковська, Т. Осташко, О. Щусь. НАН Украгни. 1нститут iстopiг Украгни; Центральний державний аpхiв вищих оргатв влади iуправлтня Украгни. - Т. 2. - К.: Темпора, 2015. -XX + 412 с.
REFERENCES
1. Hrytsak Ya. Narys istoriyi Ukrayiny: formuvannya modernoyi ukrayins'koyi natsiyi 19-20 cent. [Essay on the history of Ukraine: the formation of the modern Ukrainian nation of the 19th and 20th centuries]. Kyiv, Geneza Publ., 2000, 360 p. 2. Natsional'ni protsesy v Ukrayini: istoriya i suchasnist'. Dokumenty i materialy [National processes in Ukraine: history and modern times. Documents and materials. Directory. In 2 hours]. V. F. Panibud'lasky, organized by: I. O. Kresina, O. V. Kresin, V. P. Lyakhots'kyy. Kiev, high school Publ, 1997, 1 ed., 583 p. 3. Terlyuk I. Ya. Natsional'ne ukrayins'ke derzhavotvorennya 1917-1921 : istoryko-pravovyy narys [National Ukrainian statehood 1917-1921: historical and legal essay]. L'viv. Soroka Taras Publ., 2007, 260 p. 4. Shandala O. Zakon pro hromadyanstvo Ukrayins'koyi Derzhavy: zmist ta otsinka [Law on Citizenship of the Ukrainian State: content and evaluation]. Problemy derzhavotvorennya i zakhystu prav lyudyny v Ukrayini: materialy XXI zvitnoyi naukovo-praktychnoyi konferentsiyi (4-5 Februar 2016 year). L'viv, Law Faculty of National Ivan Franko University of Lviv, 2016, 1 ed., 113-117 p. 5. Shandala O. Pravove rehulyuvannya hromadyanstva v Ukrayins'kiy Narodniy respublitsiperiodu Dyrektoriyi [Legal regulation of citizenship in the Ukrainian People's Republic during the period of the Directory]. Problemy derzhavotvorennya i zakhystu prav lyudyny v Ukrayini : materialy XXIII zvitnoyi naukovo-praktychnoyi konferentsiyi (7-8 Februar 2017 y.). L'viv, Law Faculty of National Ivan Franko University of Lviv, 2017, 1 ed., 119-121 p. 6. Ukrayins'ka Derzhava (April - December 1918 year). Dokumenty i materialy [Ukrainian State (April-December 1918). Documents and materials. 2 tons]. Kyiv, Tsentral'nyy derzhavnyy arkhiv vyshchykh orhaniv vlady i upravlinnya Ukrayiny Publ., 2015, 2 ed., 412 p.
Дата надходження: 09.06.2017 р.
