CC BY
42Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 22 (61). № 2. 2009 г. С. 209-215.
УДК 342.56
СТАНОВЛЕННЯ ТА СУТН1СТЬ АДМ1Н1СТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА ЯК ПРОВ1ДНО1 ФОРМИ СУДОВОГО ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН
Романюк Л. В., Пасечник О. С.
Тавр/'йський нацюнальний ун1верситет ¡м. В. I. Вернадського, С/'мферополь, Украина
Статтю присвячено питанню становлення та функцюнування системи адмшстративних судiв в Укра!т. Аналiзуеться практика утворення та дiяльностi адмiнiстративних судiв в Укра!т та шших державах, проводиться аналiз понять «адмшстративна юстищя» i «адмшстративне судочинство», розкриваеться сутнiсть адмiнiстративного судочинства в Укра!ш та його роль як самостшно! форми правосуддя.
Ключовi слова: адштстративне судочинство, адмiнiстративна юстицiя, судовий захист.
На початку розгляду дано! проблеми слщ зазначити, що пюля розпаду СРСР почався в цшому новий перюд в ютори розвитку шституту адмшютративного права Укра!ни. Практично, починаючи з роюв незалежносп укра!нсько! держави ми мо-жемо говорити про створення та розвиток ново! доктрини адмшютративного права, що було зумовлено коршними змшами у тогочасному укра!нському сустльсга.
Водночас 1з прийняттям Конституцп Укра!ни 1996 року виникла потреба у ре-формуванш адмшютративно! системи та у формуванш принципово нового погляду на роль та змют адмшютративного права у демократичному сустльсга [1, с. 201]. Саме прийняття Конституцп зумовило перегляд основних принцишв та прюритеив державно! политики в р1зних сферах. Передуем це стосусться сфери, яка охоплюе вщносини типу «держава - суспшьство», «держава - громадянин» [2, с. 253].
Головним прюритетом державно! политики загалом, найвищою сощальною цшнютю було визнано людину, а 11 права i свободи та !х гарантп стали визначаль-ними для змютово! характеристики д1яльносп держави. В Укра!ш у зв'язку з нама-ганням належним чином забезпечити державними гарантами визначенi в Конституцп прюритети i досягти р1вня правово1 держави було запроваджено систему адмь нютративно! юстицп, метою яко1 е забезпечення повноцшного судового захисту прав ! свобод громадян.
Слщ зазначити, що першим кроком щодо здшснення реформування шституту адмшютративного права Укра1ни стало запровадження адмшютративно! реформи, яку вченi-фахiвцi у галуз! адмiнiстративного права визначили як цшсний комплекс узгоджених заходiв, спрямованих на радикальну перебудову оргашв виконавчо1 влади i запровадження бшьш ефективних форм i методiв 1хньо1 д1яльносп [3, с. 2526]. Можна стверджувати, що проведення адмшютративно! реформи дшсно стало проривом у формуванш демократичного укра!нського державного апарату, дерегу-ляцп та удосконаленнi системи управлiнських послуг, забезпеченш розвитку адмь нютративно! юстицп. Однак, разом з тим, укра!нська адмiнiстративна реформа, хоч i просуваеться вперед, але явно незадовшьними темпами. Створення адмшютратив-
209
них сущв в Украш та прийняття Кодексу про адмшютративне судочинство Укра!ни виршило питання запровадження адмшстративно! юстицп в цшому, однак практична дiяльнiсть адмiнiстративних судiв та здiйснення суддями сво!х повноважень показують, що перед укра!нським суспiльством та юридичною наукою сто!ть ще дуже багато питань, пов'язаних з проблемами здшснення адмшстративного судо-чинства. Тому питання дослщження проблем розвитку та становлення адмшютративного судочинства в Украш е одним з актуальних завдань укра!нсько! юридично! науки та завдань, яю постали перед нашою державою у зв'язку з обранням напряму до европейсько! штеграцп i гармошзацп чинного укра!нського законодавства iз за-конодавством Свропейського Союзу.
До того ж, сучасний стан законодавчого регулювання зазначених нами питань обумовлюе необхiднiсть проведення дослщжень з дано! тематики з метою форму-вання науково обгрунтованих пропозицп щодо вдосконалення укра!нського законодавства та практики сущв у данш сферi державно! дiяльностi.
Слщ зазначити, що проблемам оргашзацп i функцiонування адмiнiстративного судочинства в Украш придiляеться достатня увага вчених. Окремi аспекти даного питання розкритi у роботах Авер'янова В. Б., Андршко О. Ф., Битяка Ю. П., Бь ли Л. Р., Голосшченко I. П., Кiвалова С. В., Колiушко I. Б. та шших вчених-фахiвцiв у галузi адмiнiстративного права. Однак, як показуе практика реалiзацil адмшстра-тивними судами сво!х повноважень, проблематика функцюнування iнституту адм> нютративно! юстици вимагае проведення подальших дослщжень зазначеного питання з метою удосконалення процесу дiяльностi адмшстративних сущв в Украш. Тому метою дано! статп е проведення екскурсу щодо юторп та проблем становлення шституту адмшстративно! юстици у сучаснш укра!нськш правовiй державi.
Безумовно, належний судовий контроль у сферi державного управлшня та мю-цевого самоврядування повинш забезпечити саме органи судово! влади. Право кожного оскаржувати в сущ рiшення, ди чи бездiяльнiсть органiв державно! влади, ор-ганiв мiсцевого самоврядування, посадових i службових осiб е важливою гаранпею реалiзацi! конституцiйного принципу вiдповiдальностi держави за свою дiяльнiсть перед людиною [4, с. 112].
Слщ зазначити, що складнють процесу захисту прав громадян, !х об'еднань, ш-терешв юридичних осiб у сферi публiчних вiдносин е безспiрною. Це насамперед обумовлено !хньою пiдлеглiстю у цих вщносинах органам та посадовим особам, як здiйснюють управлiнську функцiю i мають право приймати обов'язковi для них рь шення. А тому, надшнють такого захисту необхiдно пов'язувати iз розглядом адмь нiстративних спорiв незалежним авторитетним органом - адмшстративним судом, перед яким громадянин i адмiнiстрацiя е рiвними.
Створення системи адмшстративних судiв з метою повнощнного судового захисту прав i свобод громадян у сферi виконавчо! влади вперше було задекларовано у Концепци судово-правово! реформи в Украш [5]. Прийнятий у 2002 рощ Закон Укра!ни «Про судоустрiй Укра!ни» на реалiзацiю цих положень передбачив запро-вадити у системi сущв загально! юрисдикцi! протягом трьох роюв систему адмшют-ративних судiв [6].
210
Слщ вщмггити, що утворення у судовш системi Укра!ни адмiнiстративних судiв повнютю вiдповiдае моделi адмiнiстративно! юстицi!, яка властива бшьшосп розви-нутих кра!н континентально-европейсько! системи права i полягае в юнуванш у межах судово! влади окремо! ланки адмшютративних судiв (Францiя, Нiмеччина, 1та-лiя, Туреччина) або спецiалiзованих адмiнiстративних палат у структурi судiв (1спа-шя, Нiдерланди). У державах англосаксонсько! правово! системи повноваження що-до розгляду позовiв проти адмiнiстрацi! належать загальним судам. Даний пщхщ дозволяе уникнути труднощiв, якi iнколи виникають у кра!нах, що дотримуються попередньо! модели при обраннi громадянином компетентного суду у зв'язку з множиннютю рiзних судiв. Однак досвiд все ж таки показуе, що контроль над адмь нютращею з боку загальних судiв не е неодмiнно кращою гарантiею для захисту прав громадянина [7, с. 358].
Слщ зазначити, що за останш роки думка про створення спецiалiзованих судiв з розгляду скарг на акти (дп) адмшютративних органiв стала дуже популярною у ба-гатьох кра!нах Схщно! Свропи. Так, великим досягненням у Польщi стало прийнят-тя закону «Про Верховний адмшютративний суд», згщно з яким у Варшавi було утворено Верховний адмшютративний суд, що мае осередки також у воеводствах. Серед його завдань законодавець видшив визначення мiри справедливости шляхом судового контролю за державним управлшням [8, с. 112]. Достатньо нещодавно була створена також система адмшютративних судiв i в Естони. Так, згщно з Адмь нiстративно-процесуальним кодексом Естони адмшютративним судом слiд вважати окремо утвореш адмiнiстративнi суди, а також судовi колегi! з адмiнiстративних справ окружних судiв i Державний суд пщ час розгляду адмiнiстративних справ [9, с. 203].
Якщо звернутися до сучасного стану справ в Укра!ш, то можна повнютю пого-дитись з вггчизняними вченими, яю стверджують, що адмiнiстративнi суди посща-ють особливе мiсце у системi адмiнiстративно-юрисдикцiйних органiв. При цьому, пщкреслюють вони, слiд мати на уваз^ що адмiнiстративне судочинство виступае як рiзновид звичайного правосуддя i його не можна розглядати як форму управлш-сько! дiяльностi, оскiльки суд не е органом управлшня [10, с. 195].
Однак, конституцшне видшення адмiнiстративного судочинства як самостiйно! форми правосуддя дозволяе констатувати необхщнють законодавчого розвитку такого найважлившого процесуального шституту [11, с. 162].
Поняття адмiнiстративного судочинства визначено законодавством Укра!ни, а саме КАСУ, й пщ ним насамперед слiд розумiти дiяльнiсть адмiнiстративних судiв щодо розгляду справ адмшютративно! юрисдикцi!, порядок звернення до адмшютративних судiв i порядок здшснення адмiнiстративного судочинства [12, с. 325].
Слщ зазначити, що дане визначення дае лише загальне уявлення про адмшют-ративне судочинство. Також, у наущ адмшютративного права i процесу зус^ча-ються й iншi визначення даного явища. Так, наприклад, Миколаева Л. О. i Со-лов'ьова Г. К. визначають адмшютративне судочинство як форму судового (приму-сового) поновлення суб'ективних публiчних прав громадян i органiзацiй, гарантiю судового захисту прав i свобод людини i громадянина [13, с. 36]. В свою чергу,
211
Стефанюк В. С., використовуючи термш «судовий адмшютративний процес», ви-значае адмiнiстративне судочинство як урегульовану адмшютративно-процесуальними нормами систему взаемопов'язаних правових форм д1яльносп упо-вноважених суб'ектiв, що виявляеться у здшсненш правосуддя по адмшютративним справам [14, с. 39]. Деяю вченi, визначають адмiнiстративний судовий процес як порядок застосування норм вщповщних галузей матерiального пу6л1чного права адмшютративними судами Укра!ни в результатi виршення iндивiдуальних справ та спор1в м1ж суб'ектами правовiдносин [15, с. 104].
Як ми бачимо, в наущ адмшютративного права юнуе велика кшькють погляд1в на визначення самого поняття адмiнiстративного судочинства. Й насамперед, для чггкого уявлення само! суп адмшютративного судочинства необхщно розглянути такi поняття як «адмшютративна юстищя» та «адмшютративна юрисдикщя». Слщ сказати, що на думку деяких вчених поняття «адмшютративна юстищя» е достатньо суперечним, так як об'еднуе в со61 два термши [13, с. 16]. Адмшютращя (вщ лат. administratio) - сощальне явище, яке отримало свое визначення ще у Стародавньому Рим1, та тд яким прийнято розумгти керiвництво, управлiння [16, с. 3]. Дане управ-лшня в адмiнiстративному правi здiйснюеться органами державного управлiння та посадовими особами шляхом видання розпоряджень та наказiв. Юстищя розгляда-еться як система судових установ, а також сфера !хньо! д1яльносп [17, с. 903].
Поеднання в одному понятп двох таких суперечних термшв призвело до того, що в юридичнш лiтературi iснуе велика кшькють визначень адмшютративно! юстицп.
Слщ зазначити, що дуже просте та лопчне визначення адмшютративно! юстицп, на наш погляд, дае росшський вчений-юрист Бахрах Д. М., який стверджуе, що адмшютративна юстищя, яку вш також називае правосуддям по адмшютративним справам, являе собою розгляд судами скарг громадян на акти посадових ос16 та ор-гашв пу6л1чно! виконавчо! влади [18, с. 81-82]. Хотшося б також навести погляд Козлова Ю. М. на сутнють адмшютративно! юстицп, на думку якого, вона виража-еться в утворенш спецiалiзованих адмiнiстративних суд1в для виршення адмiнiст-ративно-правових спор1в м1ж громадянами та виконавчими органами (посадовими особами) [19, с. 220]. В свою чергу, Битяк Ю. П. пропонуе розумгти тд адмiнiстра-тивною юстищею встановлений законом порядок розгляду й виршення в судов1й процесуальнш форм1 справ, що виникають у сферi державного управлiння м1ж громадянами та юридичними особами з одного боку та органами виконавчо! влади й мюцевого самоврядування - з шшого, здшснюваний загальними, або спещально створеними для виршення правових спор1в судами [20, с. 218].
Слщ сказати, що кожне з представлених нами визначень сутносп адмшютративного юстицп мае свш особливий змют та може вважатися правильним. Що ж сто-суеться тако! !х велико! к1лькост1, то це, на нашу думку, зумовлено особливостями, властивими саме данш правовш категорп. Однак, 61льш повне та розгорнуте поняття адмшютративно! юстицп, на нашу думку, було розроблено укра!нським вченим -юристом Миколенко О. I., якш стверджуе, що тд адмшютративною юстищею слщ розумгти систему адмшютративних суд1в, в компетенцiю яких входить розгляд та
212
виршення адмшютративних публiчних спорiв у порядку, встановленому Кодексом адмшютративного судочинства Укра!ни [21, с. 242]. Дане визначення, на думку вче-ного, яку ми тдтримуемо, вказуе на те, що розгляд та виршення адмшютративного публiчного спору е важливою, однак не основною ознакою, що характеризуе адмшь стративну юстищю, так як згщно iз Законом Укра!ни «Про звернення громадян», адмiнiстративнi публiчнi спори можуть розглядатися i в «адмшютративному порядку», тобто органами виконавчо! влади [7].
Якщо говорити про адмшютративну юрисдикцiю, то слiд вщмггити, що дане поняття е бшьш широким, таким, що охоплюе не тшьки розгляд та вирiшення адм> нiстративних публiчних спорiв, але й, наприклад, виршення справ про адмшютра-тивнi правопорушення.
Виходячи з вищенаведеного, можливо зробити висновок, що адмшютративна юстищя в Укра!нi - це, саме i е адмiнiстративне судочинство, яке, в свою чергу е одним iз багатьох видiв адмшютративно-юрисдикцшних проваджень.
Як вже було сказано рашше, адмiнiстративне судочинство являе собою дiяль-нiсть компетентних органiв щодо розгляду та виршення адмiнiстративних публiч-них спорiв. До того ж, як особливють адмiнiстративного судочинства, ми можемо видшити те, що воно складаеться з певно! кiлькостi стадш, якi, поряд iз загальними завданнями та метою провадження, мають сво! власш.
Безумовно, це не вс ознаки, якими можливо характеризувати сутнють такого явища як адмiнiстративне судочинство. Дане поняття, в силу свое! новизни та акту-альносп потребуе подальшого проведення аналiзу та вивчення.
Однак, вказаш нами ознаки, на нашу думку, е основними, i саме вони визнача-ють сутнють даного адмшютративного провадження.
Виходячи з вищенаведеного, не можемо не погодитись з Миколенко О. I., який, визначаючи сутнють адмшютративного судочинства, стверджуе, що пщ ним слщ розумгш один з видiв адмшютративних юрисдикцшних проваджень, який являе собою низку послщовних процесуальних дш, що здшснюються адмшютративними судами, по розгляду i виршенню адмiнiстративних публiчних спорiв у встановленому законом порядку [21, с. 249].
Адмшютративне судочинство, в свою чергу, мае свою внутршню структуру, яка складаеться з певних стадш, етатв провадження i окремих процесуальних дiй, якi визначеш Кодексом адмiнiстративного судочинства Укра!ни. Одшею з найваж-ливiших стадiй е виконання ршення по адмiнiстративним справам. Слщ зазначити, що судова практика дае можливють стверджувати, що на даний час у системi адмь нютративних судiв iснуе дуже багато невизначеносп та прогалин, пов'язаних з про-цесуальними питаннями виконання ршень в адмiнiстративних справах. Так, деяю вченi стверджують, що, наприклад, непоодинокими у судовш практищ е випадки фактичного невиконання постанови суду, прийнято! на користь особи-позивача. З таких обставин позивачi iнодi вдаються до наступного кроку: подають повторний позов до того ж вщповщача про визнання протиправними його дiянь, що тривають тсля набрання законно! сили першо! постанови суду [23, с. 143]. Даш явища ще раз пщтверджують необхщнють проведення дослщжень у сферi вивчення питань функ-
213
цюнування системи адмшютративного судочинства, стадш адмшютративного судочинства, проблем виконання ршень адмшютративних сущв, що на нашу думку, бу-де сприяти удосконаленню даного процесу.
Перелж лiтератури
1. Авер'янов В. Б. Формування i нормативне втшення ново! доктрини адмшстративного права -закожмртсть укра1нського право творення / В. Б. Авер'янов // Правова держава: щорiчник наукових праць 1нституту держави i права iм. В. М. Корецького НАН Укра!ни - Вип. 11. - К., 2000. - 209 с.
2. Шайко Н. В. Визначення особливостей завдання адмiнiстративного судочинства / Н. В. Шайко // Правова держава: щорiчник наукових праць 1нституту держави i права iм. В. М. Корецького НАН Украши. - Вип. 25. - К., 2004. - С. 253 - 257.
3. Адмшстративне право Укра!ни: [тдручник] / [за заг. ред. С. В. Ювалова]. - Одеса: Юридична лггература, 2003. - 896 с.
4. Колiушко I. Б., Виконавча влада та проблеми адштстративно! реформи в Укра!т: [монографiя] / I. Б. Колiушко. - К. : Факт, 2002. - 260 с.
5. Про Концепщю судово-правово! реформи в Укра!т: Постанова Верховно! Ради Укра!ни вщ 28.04.1992 № 2296 - XII»: [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
http:// zakon.rada.gov.ua.
6. Про судоустрш Укра!ни: Закон Укра!ни вщ 07.02.2002: [Електронний ресурс]. - Режим доступУ:
http://zakon.rada.gov.ua.
7. Зшлер Жак. Полiтико-адмiнiстративнi системи кра!н £С. Порiвнял. аналiз / Ж. Зшлер / [пер. з фр. В. Ховхуна]. - К. : Основи, 1996. - 420 с.
8. Про Верховний адмшстративний суд: Закон Республши Польща вiд 11.05.1995// Адмшстративна процедура та контроль за дiяльнiстю адмiнiстративних органiв в Угорщит, Польщ^ Болгарп, Естонп та Албани. - К. : Вид-во УАДУ, 1999. - 236 с.
9. Административная юстиция в новых европейских демократиях:Практ. исслед. в сфере админ. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине: / [ред. Д. Дж. Галлиган и др.] - К. : АртЭк; Будапешт: ОСИ/КОЛПИ, 1999. - 688 с.
10. Адмшстративне право Укра!ни / [за ред. Ю. П. Битяка]. - Харюв: Право, 2001. - 528 с.
11. Адмшстративне право Укра!ни: [навч. поабник] / [тд заг. ред. В. В. Конопльова]. - X. : ТОВ «ПРОМЕТЕЙ-ПРЕС», 2007. - 268 с.
12. Кодекс адмшстративного судочинства Укра!ни вщ 06.07.2005. - К. : Вид. Дiм «Дн-Юре», 2007. - 472 с.
13. Николаева Н. А. , Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции / Николаева Н. А., Соловьева А. К. - СПб. : Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. - 396 с.
14. Стефанюк В. С. Судовий адмшстративний процес: [монографiя] / В. С. Стефанюк. - X. : Консул, 2003. - 234 с.
15. Адмшстративне право Укра!ни: основш поняття: [навчальний поабник]. / [заг. ред. I. П. Голостченка]. - К. ГАН, 2005. - 232 с.
16. Административное право Российской Федерации: [учебник] / А. П. Алехин, А. А. Кармолиц-кий, Ю. М. Козлов. - М. : ИКД «Зерцало-М», 2003. - 608 с.
17. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. - М. : АЗЪ, 1996. - 928 с.
18. Бахрах Д. Н. Административное право / Д. Н. Бахрах. - М. : Изд-во НОРМА, 2002. - 288 с.
19. Козлов Ю. М. Административное право: [учебник] / Ю. М. Козлов. - М. : Юристъ, 2001. - 320
с.
20. Адмшстративне право Укра!ни: [тдручник] / [за ред. Ю. П. Битяка]. - К. : Юршком ]итер, 2005. - 544 с.
21. Миколенко А. И. Административный процесс и административная ответственность в Украине: [учебное пособие] / А. И. Миколенко. - X. : ООО «Одиссей», 2007. - 360 с.
214
22. Про звернення громадян: Закон Укра!ни ввд 02.10.1996// Вiдомостi Верховно! Ради Укра!ни. -1996. - № 47. - Ст. 256.
23. Перепелюк В. Г. Адмшстративне судочинство: проблеми практики / В. Г. Перепелюк. - К. : Конус-Ю. - 272 с.
Романюк Л. В., Пасечник О. С. Становление и сущность административного судопроизводства как ведущей формы судебной защиты прав граждан / Л. В. Романюк, О. С. Пасечник // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. - Серия: Юридические науки. - 2009. - Т. 22 (61), № 2. - С. 209-215.
Статья посвящена вопросу становления и функционирования системы административных судов в Украине. Автор анализирует практику образования и деятельности административных судов в Украине и в других государствах, проводит анализ понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство», раскрывает сущность административного судопроизводства в Украине и его роль как самостоятельной формы правосудия.
Ключевые слова административное судопроизводство, административная юстиция, судебная защита.
Romanuk L., Pasechnik O. The making and essence of judicial proceedings as a leading form of citizens' rights protection / L. Romanuk, О. Pasechnik // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Ver-nadsky University. - Series: Juridical sciences. - 2009. - Vol. 22 (61), № 2. - Р. 209-215.
The article is dedicated to the establishment and functioning of administrative courts in Ukraine. The author analyzes practical examples of foundation and activity of administrative courts in Ukraine and other countries, conducts an analysis of "administrative justice" and "administrative judicial proceedings" concepts, uncovers the essence of administrative judicial proceedings in Ukraine and its role as a self-consistent form of justice.
Key words: administrative judicial proceedings, administrative justice, judicial protection.
НадШшла до редакцИ 09.11.2009 р.
215
